税务行政复议制度,是指上级税务机关通过受理税务行政复议案件,对下级税务机关具体执法行为和纳税人履行税收义务情况进行审查监督的一种行政监督救济制度,其目的是保障纳税人的救济权利,弥补纳税人因税务行政行为的违法、不当而蒙受的损失。我国现行税务行政复议制度存在着“两个前置”条件:一是在申请复议前,必须缴清税款及滞纳金或者提供相应的担保,此为纳税前置;二是在提起诉讼前,必须先经过复议程序,此为复议前置。税务行政复议制度属于法律意义上的权利救济,是税务救济制度的重要组成部分。在法理上,权利与救济密不可分,无救济则无权利。另一方面,完善的税收救济制度又是推进依法治税的基础,依法治税则是国家治理体系现代化的重要内容。显然,由于税务行政复议制度存在“两个前置”条件,就限制了纳税人救济权的行使,不利于全面推进依法治税,实现国家税收治理现代化。所以,需要深化税制改革,完善我国税务行政复议的前置制度,进一步协调纳税人与税务机关之间的权利义务关系。我国税务行政复议前置制度定型于2001年的《税收征管法》。这种制度设计的主要目的是,保障我国财政收入的稳定性与安全性,符合当时的社会实际和税收法治水平。但是,随着我国经济与社会发展,财政收入规模增大,以及法治化进程加快,现行的税务行政复制度在实际执行中出现了受案率低、复议质量差等诸多问题。例如,复议前置制度暴露了我国对税务行政复议功能定位不准的缺陷,它过于强调其调解功能,忽视了权利救济功能;复议前置制度在法律设计上存在着合宪性不足、不符合比例原则、与行政法相矛盾的问题,不利于依法治税的全面落实;复议前置模式阻碍了纳税人申请法律救济,以及选择何种救济途径的权利,导致了纳税人权利与义务关系的失衡;税务复议机关在权力配置上由于独立性不足、权力具有重叠性,导致税务行政复议结果的独立性和中立性得不到保证。本文通过理论分析、实际调研、案例解剖和中外比较分析,论证了现行税务行政复议前置制度存在着不适应国家治理体系现代化的明显问题,影响了我国税收法治建设的进程。为此,本文在梳理分析原因的基础上,提出了有针对性的改革建议,主要包括:取消纳税前置,降低复议前置的强制性,为纳税人提供多种可供选择的行政救济途径,保障纳税人的救济权利;提高税务行政复议机关的独立性,增强其专业性;减少其他职能部门对税务复议机关的干扰和干预等。