长期以来,政府部门专注于政策的制定和执行,很少关心政策实施后的效果。政策评价也是我国林业政策过程中最薄弱的环节。投资一千多个亿的天然林资源保护工程实施多年来取得了什么效果,政策的实际效益和效率如何,有无达到预期政策目标,对这些问题的关注成为开展本研究的初衷。同时,在今天林业新政策大量出台和实施的情况下,也有必要科学诊断政策效果,为下一步政策走向提供依据。 由于政策评价在中国是个较新的学科,当前还没有评价林业政策所需的、相对系统的理论支撑,也缺乏科学规范的评价方法和评价标准。国外对政策评价的研究虽然比国内早,但大多集中于公共政策的评价领域,由于行业差异,其评价标准、模型、方法等还不适用于以生态效益为主的林业政策评价;在与林业有关联的政策评价方面,因各学者的出发点、注重问题的角度以及各地的具体情况不同,评价目标和评价标准的差异很大,其评价结果也大相径庭、悬殊很大。国内从事天保政策实际工作的同仁对天保政策的内容、运行过程、政策缺陷、运行效果等进行了一些研究,为后来者提供了一定的素材和分析基础,但总体上缺少严谨的分析、尤其缺少理论升华,所以对整个天保政策的运行情况就无法进行科学的分析和评价。 本研究在借鉴政策评价的一般理论和方法的基础上,分别从政策学、新制度经济学和福利经济学层面探讨了天保政策评价的理论基础,结合林业的行业特点和天保政策的实际,总结了天保政策评价的概念与作用,梳理了天保政策评价的不同类型。本研究分析了天保政策的评价目标,提出了评价指标体系的设置原则,并进一步系统地构建了天保政策评价的指标体系。本研究运用分层抽样方法,结合天保任务量和区域分布,抽取了35个国有森工企业和44个天保县作为样本单位进行数据的调查统计,以此为基础,开展了天保政策方案评价、政策运行评价、政策影响(生态、社会和经济影响)评价和政策可接受程度评价。 天保政策方案评价表明,天保政策实施方案虽然比较全面系统地规划设计了政策框架以及具体内容,但其中还有许多需要改进之处,如对各政策主体与对象之间缺乏协调其政策目标差异的相关机制,忽视了对天保区集体林林权主体和其经营者的补偿,以及相关技术标准不够科学等。 天保政策执行评价表明,天保政策各方面均按政策方案规划顺利运行。天然林资源禁伐、限伐政策得到落实,天保区木材产量逐年下降;森林资源管护责任制情况落实良好,生态公益林建设任务按政策规划圆满完成,部分国有林业职工由“砍树人”变成“种树人”、“护林人”;企业富余职工安置已经完成政策方案规划任务,但安置计划存在较大缺口,国有林区集体混岗职工已经成为富余职工安置