南京国民政府时期，为了加强对地方政权的渗透和统治，政府先后两次大规模地推行地方自治运动，作为地方自治核心内容之一的基层民意机关，成为当时政府关注并着力推动一项政治建设。本文基于它对当今群众自治具有重要的借鉴意义和学术研究的空缺，对南京国民政府基层民意机关建设运动进行了深入研究，全面阐述了南京国民政府基层民意机关建设20多年来的制度及实践变迁的过程和内涵，初步构建了研究、分析南京国民政府基层民意机关的框架体系。 本论文分三个部分，第一部分是绪论，阐述了研究课题的提出、研究现状、分析框架和创新与不足；第二部分以四个章节构成了论文正文主体；第三部分是结论，是对研究成果借鉴意义的提炼和延伸思考。 正文第一章回顾总结了南京国民政府建立以前基层民意机关的筹建情况。19世纪30年代，西方传教士开始把西方议会制度介绍到中国，随着鸦片战争爆发、西方民主思想伴随“坚船利炮”来到中国，中国社会建立基层民意机关的思想逐渐产生并终于在清末有了最初的建设尝试。随后，北洋军阀政府和资产阶级革命党人以及各省相继出台相关法律，实行地方自治，筹建基层民意机关。但是，从法规层面看，这一时期有关基层民意机关的法规不全而且笼统不细致，对于基层意机关的运作、议事规则等都没有法律规定，民意机关运作缺少基本依据；从实践看，这一时期，全国各地建立的基层民意机关凤毛麟角，基本上没有实绩。不过，虽然南京国民政府建立前的基层民意机关建设运动举步维艰、没有成效，但它毕竟在中国近现代历史上启动了基层民意机关建设运动的按钮，从法律上给予了议会及选民的一定职权和地位，议会成了中国政治舞台上的新生事物，符合条件的选民也有了参政议政的权力，这都是中国历史上破天荒的新现象，议会及选民的出现仿佛是在笼罩中国2000多年的专制黑幕上撕开了一道口子，尽管将来的道路还极为漫长，但毕竟为中国的黑暗专制政治抹上了一点亮色，使基层民意机关的建立成为一种时代潮流，成为衡量政府是否带有民主性质的试金石。 正文第二章是探讨了南京国民政府基层民意机关建设的过程。这一章把南京国民政府基层民意机关建设经过以抗战全面爆发、县制酝酿调整为关节点分为前后两节阐述，第一节重点阐述了在《县组织法》框架下基层民意机关的法律渊源、兴建原因、概况和停建等具体过程，指出，在清末政府、北洋军阀开启基层民意机关建设运动之后，南京国民政府为了增强政权合法性，只能顺应历史潮流，继承孙中山关于地方自治建设的旗帜，开始基层民意机关建设的探索。这一时期，南京国民政府先后出台了多部法规并进行多次修改，政府又通过命令等方式加以推动，但因为法规内容繁琐、变更频繁以及其它多方面原因，真正建立基层民意机关的省份并不多，只是在个别省份个别县市建立了个别层级的民意机关。1932年，为了“围剿”红军、稳固政权，南京国民政府开始试办保甲制度，后来保甲制在全国逐步推开，基层民意机关建设停办。第二节则重点阐述了在《县各级组织纲要》框架下基层民意机关重建的原因、概况和最终停止的过程，指出，这一时期，南京国民政府之所以重建基层民意机关是因为国家面临史无前例的危机，为了抽取民间资源，加强对基层的控制。这一阶段基层民意机关建设不论是在法规方面、还是在实践层面都有了较大幅度的发展。法规上，政府不仅出台了有关基层民意机关的组织法规、还出台了相应的实施细则和操作规程，是近现代历史上有关基层民意机关法规最为全面的时期；从实践层面看，南京国民政府基层民意机关急速增长，特别是到1947年，全国有近3/5的县市乡镇保都建立了相应的民意机关，达到了中国近现代史上基层民意机关建设数量上的最高峰。 正文第三章探讨了南京国民政府基层民意机关的构成与运作问题。在人员构成上，南京国民政府放宽了公民资格限制，取消了对性别及财产的要求，但是，却加紧了对于公民意识形态的控制，要求公民宣誓，并且独出心裁地对候选人资格做了必须具备一定学历、资历和履历的要求，还引入考试制度，希望通过这两种办法把“有才有能”的人挑选进民意代表队伍中。但是，事与愿违，国民政府的制度在落实中走了样，民意代表不是由政府圈定，就是由各地方势力把持，或者是两者联合操纵，而经过考试、选举等环节当选的人不多，由民选的更少。在组织构成上，主要有《县组织法》框架下的县参议会、区民大会、乡镇民大会、邻闾民会议和新县制框架下的县参议会（临时参议会）、乡镇民代表会、保民大会、甲户长会议（居民会议）等。通过法规，南京国民政府也都赋予了基层民意机关一定的职权。在基层民意机关运作方面，本论文重点讨论了新县制框架下基层民意机关的选举、会务和民意机关的主要作为。县级民意机关履行职能的意识较强，态度较为积极，除了提请、审议议案外，还主动拓展组织空间，加强内部与外界的联系，并有维护自身地位和权利的较强意识，但是，乡镇及其以下各级民意机关则鲜有积极作为，成为政府征兵派粮的工具和手段。 正文第四章是对南京国民政府基层民意机关特征和失败原因的评析。指出，南京国民政府的基层民意机关具有五个重要特点：一是法规方面的现代性，无论是关于基层民意机关的法规种类，还是有关其具体内容，南京国民政府都在法规中嵌入了诸多现代性、民主化的条文，并且，使用诸多手法使其具有的现代性仅停留于法律层面而非实际运作中；二是本质上的特权性，它植根于甲户长会议这个封建宗法制度的基础，又利用候选人资格条件限制了普通民众当选，从而显示了其维护地主、豪强、土劣等有产者利益的阶级属性；三是内在的封建性，南京国民政府规定居民只有经过封建性质的宣誓礼仪才能成为公民，而且，基层民意机关的组织单位由清末、北洋军阀时期的个人倒退到以户为单位，这些都体现了南京国民政府基层民意机关内在的封建性；四是潜存的欺骗性，有关基层民意机关的法律文本出台拖沓、内容相互牵制而程序又繁琐复杂，使基层民意机关建设起来障碍重重，暗藏了政府只以空文应付民众的欺骗性；五是浓郁的官治性，这在南京国民政府对于基层民意机关的理念追求、内容设计及权力行使的程序和运作当中时时有所体现。论文还从政治、经济、文化和制度本身四个方面分析了南京国民政府基层民意机关建设运动失败的深层次原因：一是在政治方面，封建专制统治使基层民意机关缺乏生存和发展的最基本条件，战争不断、派系斗争尖锐，基层民意机关建设也缺少稳定的环境；二是在经济方面，中国自给自足的封建经济不能为民主政治提供必要的经济支撑；三是在文化思想方面，缺乏民主传统的文化和封建专制主义教育都严重束缚和影响了基层民意机关的建设；四是在制度建设方面，基层民意机关制度法规的繁杂、混乱、善变、分歧都直接导致了法令执行不畅。