农业、农村、农民“三农问题”是制约我国社会和经济发展的重大问题。从最近几年的中共中央头号政策文件的标题中可以看出三农问题是全党乃至全国需要解决的重要问题之一。三农问题的核心实质上就是农村土地问题，农民问题就是农民与土地的关系问题；农业问题就是农业土地经营的问题；农村问题就是农村及其土地城镇化的问题。可见，农村土地制度对我国国民经济的健康发展、农民权益的有效保护都具有举足轻重的作用和意义。　　 我国建国以来，三农经济经历了若干重要的历史发展阶段，在这一重要的领域当中，始终没有形成一种确定的法律制度，而是形成了一种独特的调整模式，即政策与法律交互作用。这一现象反映出中国特色的农村发展道路，在一定程度上也反映了中国社会治理和法治发展的规律特征。　　 在社会调整过程中，政策与法律是两种主要的社会调整方式。虽然在不同的学术领域当中对政策概念的界定侧重点有所不同，但我国法学界对政策的定义较为一致，即一国的政党或其它政治组织为达到一定时期的政治目标，处理国家事务、社会公共事务而提出并贯彻的路线方针、规范和措施的总称。不同的法学流派虽然对“法”的概念的界定不同，但通说认为，法律是指具有国家立法权的机关制定的调整社会关系的各种规范性文件的总称。政策与法律之间存在明显的差异，例如政策的不具有可诉性，却具有灵活性等特征；反之，可诉性是法律的基本特征之一，法律规则往往以确定的权利义务为内容。不过，作为社会调整系统中的两种主要的方式，两者都具有一定的指导性和规范性。在现代法治国家中，法律在越来越广泛的领域内成为社会关系最主要和最有效的调整器。但这并不是意味着否定甚至取消政策的作用。由于法的调整方式所具有的自身的局限性及特征，在一定条件下政策的调整方式具有重要的意义和合理性，由此使得政策与法律之间形成了复杂的关系结构格局。在我国不同时期的土地制度的形成和发展过程中政策与法律两种调整方式之间的复杂关系格局尤其显现。本文试图以“制度试错”理论作为理论分析框架来分析我国土地制度的变迁过程中政策与法律之间的关系格局及发展趋势，尝试探讨我国的土地制度的改革及发展模式。本文分为导论、主体、结语三大部分。　　 导论。在这部分里主要介绍论文研究的目的和意义、研究现状及本文的研究框架与主要内容。　　 文章主体内容分为5章。首先从一般原理出发讨论政策与法之间的关系，其次从我国建国后土地制度发展的历史过程出发分析我国土地制度的复杂性及在此过程中政策与法律所呈现的复杂关系状态。　　 第一章，政策与法的制度试错。在该章中指出，政策与法是两种不同的社会调整方式，在现代社会中，法律与政策相比更具有合法、正当性；法律规则具有具体的权力义务内容；具有可诉性即可司法救济性，能够对人们的行为形成完整的调控等特征，相反，政策具有灵活性、全局性等特征。但是二者又具有一定的相似之处：都具有一定的规范性和指导性，政策对司法实践中具有一定的指导性作用；对人们的行为也具有一定的规范指引作用。因此，政策与法两者间关系密切，有些学者将政策称为一种“非正式渊源”，或者将政策归为“软法”之一种。现代法治国家，法律的调整方式越来越广泛地在社会生活中发挥重要的作用，但这并不是意味着政策的调整作用已不复存在。由于法自身所具有的局限性、社会剧烈变革的影响等多种因素的影响，政策调整在某些情况下仍然具有重要的作用和意义。在这种情况下，政策与法呈现出两种不同的关系样态，政策向法的转化及政策与法的并存；后一种状态又可分为以下两种，法律与具有补充性或局部性的政策并存、政策调整为主与起补充作用的法律的并存。　　 第二章，土地改革与土地集体所有制度的形成过程(1949-1978)。该阶段从1949年建国之后到1978年十一届三中全会召开前夕。这是我国农村土地集体所有制度--农村土地集体所有、集体统一经营制度--的形成时期。在这一时期，我国的土地制度经历了从土地私有到土地集体所有的变化过程，政策与法间的关系以互助组及农业生产合作社的形成为标志经历了两个不同的阶段。在互助组形成之前，在政治、经济、社会、组织等各方面条件成熟的情况下通过将政策转化为法律来具体指导建国初期的土地改革，形成了土地私有的制度。在互助组、农业生产合作社及人民公社的土地制度形成过程中，主要由政策来对各种社会关系进行调整，土地制度方面亦是如此。通过这段历史过程的回顾以及政策与法两种调整方式关系形态的梳理和揭示，本章认为，该阶段我国的土地制度是在制度试错中进行的，有其合理性和可行性。同时通过对当时整体的社会制度的分析指出人民公社下的土地制度有其复杂性和存在的合理性。　　 第三章，我国土地承包制度形成过程(1978-1986)。该阶段起始于十一届三中全会的召开，结束于1986年中华人民共和国《民法通则》及《土地管理法》的颁布和实行。在这一时期，我国的土地制度从土地集体所有、集体经营转变到土地集体所有、家庭分散经营，土地的所有权没有发生变化，使用权从集体所有转化成农户所有。通过对“土地集体所有、家庭承包经营”的土地制度形成的原因和历史过程的分析，本章认为，土地承包制度的形成无论是从政策上还是在法律上都经历了一个逐步认可的过程，是一个“摸着石头过河”和在实践中逐步形成的过程。由于政策与法两种调控方式的差异、社会的剧烈变革和快速发展，使得改革开放初期我国土地制度中出现了政策与法两种调整方式相互交错的局面。与此同时，本章还指出了我国的土地制度深嵌于复杂的社会环境之中，土地制度是在基本的国情矛盾和各种社会制度制约下形成的。　　 第四章，我国土地承包制度的发展和完善过程(1987-2006)。本阶段起始于1987年中共中央、国务院5号文件--《把农村改革引向深入》的颁发，结束于2006年国家农业税的取消。在该一时期，虽然我国的土地承包制度已得到了法律上的认可，但是土地承包制度的具体内容，例如：土地承包制度的承包期限、土地承包方式等都没有做具体的规定，该一时期正是土地承包制度的具体内容逐步完善的阶段。本章认为，土地承包制度具体内容的完善与土地承包制度的形成过程同样经历了一个制度试错的过程。土地承包制度受社会各方面因素的影响，例如土地政策、法律逻辑与乡村治理逻辑之间的冲突、我国地区间经济发展的不平衡性、地区间农村社会特质的不同性等，在各地实践中呈现出不同的结果。在这个制度完善的过程中，经过各地不同的实践，由地方的政策、法律逐步上升为国家的政策、法律，经历着不断的反复、试错的过程。　　 第五章，我国土地承包制度发展的契机(2007-今)。农业税取消之后，在正确认识我国现实国情的基础上，党中央提出“统筹城乡发展”、“城乡一体化”、“新农村建设”政策，并建立了重庆与成都两个“农村综合改革试验区”。本章通过对两个试验区内的土地制度实践的分析指出该一时期，社会的发展变化更加迅速与复杂。由于社会环境的变化，我国土地制度的发展面临着一个新的转折，但在这个转折的过程中土地制度形成过程中政策与法律试错及之间相互交错的关系仍将持续下去。　　 结语。回顾建国之后我们土地制度形成和变迁的历史，中间充满了制度的不断试错，政策与法律在不同的阶段也展现出不同的关系形态。在我国农村的社会经济、政治不断变化的状况下土地承包制度的不断试错具有一定的合理性。