公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的资源，对社会公共事务进行有效治理的一套制度、体制和机制的安排。历史和现实的经验表明:一个民主的、法治的、负责任的、有能力的和有效率的公共管理体系，是一个国家政治稳定、经济发展、社会进步的重要保障和必要的前提条件。中国公共管理制度的基本目标是建立适应社会主义民主政治发展、适应社会主义市场经济发展、适应中国社会不断进步要求的新公共管理体系。在这个过程中，政府应该管什么，不应该管什么的问题固然重要，但是，对于政府治理而言，如何管的问题更为重要。对于中国的政府改革而言，我们不仅仅要转变政府的职能，更重要的也要转变政府作用的方式，采取更为有效的治理工具达成治理的目标。行政指导制度作为一种政府治理工具是指行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，适时灵活地采取符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。合理有效地运用行政指导制度对建立一个民主的、法治的、负责任的、有能力的和有效率的公共管理体系，提高公共管理的能力和公共管理效能，必将起到极大的促进作用。　　从市场经济发展的历史背景来看，政府对经济的发展无论采取过度的计划还是自由放任，都会造成不可估量的损失。行政指导以其本身固有的特点迎合了当代经济发展的需求。同时，在当代世界范围内的追求民主宪政的政治背景下，行政指导也能够以其自身的优势切合民主政治的客观要求。但是从世界范围来看，由于历史传统和社会背景的不同，在政府治理的模式上是有所不同的，大致分为英美的市场主导模式、欧洲或莱茵模式、东亚的政府主导型模式、中国的改革模式。行政指导的具体的应用方式、范围、力度也根据政府治理模式的不同而有所不同。从行政指导在外国的具体实践来看，像日本、德国和法国应用的范围和力度就较美国大，而美国虽然表面上比较排斥行政指导，但在具体的政府治理中也是不可避免的使用行政指导。　　行政指导在我国也是随着同中国社会一样经历了曲折的发展历程。学者郭润生将中国的行政指导制度发展历程大致分为三个阶段:辅助型模式(1952-1978年)、对峙型模式(1979-1991年)、主导型模式(1992年至今)。自1992年至今，中国的行政指导主导地位在实践中逐渐确立，行政指导实践已基本上涉足整个经济管理与非经济管理领域，尤其在经济管理领域中，其主导地位已基本确立。中国行政指导主导型模式，是根植于中国建立社会主义市场经济体制、迈向现代化、推进民主政治建设、国际经济一体话现实基础之上的，因此，它的确立与完善程度在很大程度上可视为中国政治、经济、社会发展的标志。行政指导在我国行政管理领域和政府治理中已逐步得到广泛应用。它的积极作用大致分为促进民主宪政作用、补充和替代作用、辅助和促进作用、协商和疏通作用、预防和抑制作用和降低行政成本的作用。对我国的政治、经济和社会的发展起到了巨大的作用。同时，行政指导是一柄双刃剑，处置不当也会有消极作用，特别是在人们对行政指导的认识还不充分的情况下更易出现负面后果，故需谨慎实施。由于许多人对法律强制手段的误解和迷信、传统行政干预模式的后遗症、行政法治基础薄弱及对行政指导的研究严重滞后等原因，目前我国在行政指导实践中存在的突出问题主要是:对行政指导缺乏正确的认识和态度;许多行政指导的透明度和民主性不足;行政指导行为的规范化、制度化程度偏低;对行政指导的监督约束和纠错救济机制亟待完善等问题。　　通过对行政指导概念、产生的历史背景、外国的实践及我国的实践分析，应从多个方面完善我国行政指导制度。　　首先应更新公务人员和广大公民的传统观念，通过加强行政指导知识的宣传和教育，使他们对行政指导有一个正确的认识。　　其次要加强制度创新。通过完善行政计划(规划)制度、建立健全审议会制度、建立健全专业技术指导制度、.建立健全官方信息发布、提示制度、建立健全行政指导行为公开制度、建立健全行政劝告、告诫、说服制度、加强和完善行政调解、协调和斡旋制度、建立健全行政表彰、鼓励、奖励制度等，从制度上对行政指导行为进行规范。　　第三要完善救济制度。行政指导在实施中难免会发生失误或造成损害，必须加强监督、明确责任，如果由于指导方的责任造成了对受指导方的权益损害，理应予以救济。具体包括完善监察专员制度、行政苦情制度、行政复议制度、行政赔偿制度、行政补偿制度等相关救济制度。　　自20世纪80年代中国开始的大规模的改革开放以来，中国社会从整体上以及发生了根本性的变化，这种变化主要表现在:社会的结构从相对比较封闭走向更加开放;经济体制实现了从计划经济向社会主义市场经济的变革，已经初步建立了社会主义市场经济的基本框架;我们从一个落后的农业社会逐步转向一个现代化的社会;公民的民主意识和权利意识不断提高;社会主义民主政治也在不断的改革和发展。中国社会的整体变革为我国政府治理改革和创新提出了新的要求。在这样的背景下，行政指导更加显现出其自身的优势。行政指导具有程序比较简便、效率较高、成本较低等优点，并能带来较高的经济和社会效益，因此积极和正确地运用行政指导是符合民主宪政、现代市场经济和行政管理需求的一种理性而合算的行为选择，是符合经济学成本效益原则的一种理性行为选择。行政指导鲜活内容的注入必将空前增强全体公民的权利义务意识，从而有力地促进人权在中国更广泛领域的实现。