制度是协调或约束人们的正式的和非正式的一系列规则的组合。制度与经济发展之间有着明显的双向关系：一方面，制度能够影响经济发展的水平和进程；另一方面，经济发展经常会导致制度创新。制度创新是人们为了获得潜在的利益而对现有制度作出积极的变动、调整或替换的过程。地方政府作为制度创新的主体，为了获得潜在的制度收益，积极的进行制度创新，但是其制度创新行为受诸多因素的影响：地方政府在政府权力结构中的地位，国家的发展战略，地方政府自身的创新能力，地方辖区内的传统文化习俗等，这些因素都不同程度的影响着地方政府制度创新行为的效果。我国改革开放以来的实践证明了，地方政府的制度创新行为深刻影响了我国经济发展的轨迹和进程。地方政府的制度创新行为虽然受制度环境的影响，它们仍然拥有可资利用的策略手段，实现其制度创新行为。这些行为或是用来促进地方经济发展，在某些情形下也可能阻碍地方经济的发展。随着我国体制改革的不断深入，相对于改革初期制度环境发生了很大的变化，对地方政府制度创新行为产生深刻的影响，地方政府或是积极的把握制度环境的变化，进行适时的制度创新，或是消极的适应环境的变化，制度创新作为一种应急策略来进行。不同的制度创新行为会对地区发展形成不同的影响。地方政府的制度创新行为取向不仅仅取决于组织的正式结构，更主要地决定于地方政府所处的一系列正式和非正式的制度背景，包括地方政府与其他各级政府和公共组织之间的关系；地方政府与企业组织和个人之间的关系。地方政府需要在制度创新的基础上切实转变政府职能。只有地方政府把自身放到与其相关的复杂关系网中，政府职能的转变才会有广阔的视野和多样性的选择，才能最终得到实现。