“三农”问题作为关乎国计民生的大事在2010年的中央一号文件中连续第7次被锁定,而为其提供资金支持的农村金融则如同人体之血液,成为实现“三农”良性运转的动力源泉之一,其重要性自不待言。长期以来,我国存在着农村正规金融机构供给不足而非正规金融大量衍生的状况,不同类别、性质、作用的非正规金融在满足农户、农村中小企业资金需求方面显现出独特魅力并发挥着越来越重要的作用。但非法集资、地下钱庄、合会“倒会”风波等非正规金融组织的非规范性也日益滋生出一定的金融风险。如何在保有农村非正规金融组织独特优势的条件下,对其进行法律规制,使之由“地下”转到“地上”、褪去“灰色”和“黑色”的非法外衣,成为法制框架内为“三农”发展提供资金支持的不懈动力,构成了本文的出发点和落脚点。
　　本文在概述部分首先沿着概念法学的基本思路,对非正规金融组织这一研究对象进行了概念、类型等要素的分析。其次,在对建国后农村金融发展的大致历程进行了简要回顾的同时,引导出农村非正规金融在不同阶段的发展状况。
　　文章的第二部分,以制度变迁理论为工具并结合我国农村金融制度变迁历程得出结论,即我国农村非正规金融组织的存在是伴随着正规金融无法提供充分供给的背景下,自下而上产生的、以顺应农村金融需求为目的的内生性制度变迁。这构成了将农村非正规金融组织纳入立法的第一大理由。接下来,文章对非正规金融所具有的信息优势、抵押优势等积极因素和其存在的运作机制不规范、利率设置随意性大等消极因素进行了分析,正面作用的发挥和反面作用的规避是对非正规金融组织进行立法的第二大因素。
　　在紧接立法必要性探讨之后的第三部分,从现行立法实践出发,对立法可行性进行了分析:首先指出现行立法理念已由打压转变为疏导;其次介绍了自2006年以来,银监会和央行在放宽民间金融、鼓励民间资本进入农村金融领域等方面的积极探索,其中尤以设立村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助社三类新型农村金融机构为代表。由此得出结论:立法理念的转变和立法实践的先行,为将农村非正规金融组织实现法律制度规范化的质变做好了准备。
　　文章的第四部分,分别以我国台湾地区合会法律制度和美国社区银行法律制度为例,在通过比较分析的基础上,发现我国沿海地区的合会制度与我国台湾地区的合会制度、我国的村镇银行与美国的社区银行存在着很大程度的相似性,因此在结合我国实际的基础上,对后者的先进立法经验进行了选择性借鉴。
　　文章的最后一部分,提出立法建议:一是就立法路径而言,对合会等具有一定程度规范化的民间金融组织可以有条件地合法化,而待条件成熟后逐步转到正规化轨道上,其中对如何正规化的两种模式还进行了辨析;二是就具体立法措施而言,根据不同类型、性质的组织应分类规范的原则,一方面对从事各种违法乱纪行为的非正规金融组织如高利贷、开设地下赌场、地下钱庄等应加强取缔整顿方面的立法,另一方面对合会等民间互助性金融组织,应尽快出台相关法律法规予以引导性规制。对已出台的规范文件如《农村资金互助社管理暂行规定》等,则应根据农村地区的反馈信息作相应修正。