作为改革开放的排头兵,国家级高新技术产业开发区(简称“高新区”)自1988年成立以来,在国家经济建设中发挥着重要的作用,以其独特的体制机制优势推动着高新技术产业的发展,进而带动整个区域经济发展。然而,经过几十年的发展,受土地等因素的制约,高新区的发展也进入了“瓶颈期”,为此,国家提出了“二次创业”的发展战略思想,以促进高新区的转型发展。福州高新区在推动“二次创业”转型发展的过程中,将产城的融合发展作为任务目标,于2013年实行了“行政托管”,即将福州高新区所在地的乡镇进行“行政托管”,将托管区域内的经济、文化、社会等相关事务交由高新区管委会代为管理。该项政策的实施,不仅可以有效的缓解制约高新区转型发展的土地拓展问题,实现资源的有效整合,而且有助于城乡统筹协调发展,提供优质的公共服务,实现产城融合发展的任务目标。从这个角度来看,行政托管产生的效益不仅仅针对高新区的发展,对整个福州地区的发展也是大有益处的。实施行政托管,高新区有其独特的优势和条件,长期园区经济发展积累的经济基础,组织结构相对精简,作为改革发展的前沿阵地享受着特有的先试先行政策,但是,在实施行政托管的改革实践过程中,我们也发现因高新区性质、任务发生的根本性变化——从仅负责高新区招商引资、产业发展等经济职能扩展到包含经济、社会、文化等综合公共服务职能,高新区在实现任务目标的过程中也暴露出一系列的问题,如何处理出现的矛盾问题、充分的发挥政策红利,这显得十分重要,直接关系到高新区既定目标的实现和未来的发展。本文以福州高新区行政托管问题为研究重点,从探讨和研究行政托管入手,界定行政托管的概念,即在保持现行的行政区划不变的前提下,特定区域向地方政府提出申请,由管委会整建制托管区所在的乡镇(街道),经同意批复后行政托管生效,管委会具有了区内的党政、经济和社会事务等的管理权。通过行政授权,对行政权再配置与整合,目的在于实现管理效益最大化。它是一种推动特定区域统筹协调发展的过渡性的制度创新,也是基于现实状况的无奈之举。提出了实施行政托管是实现产城融合、城乡统筹发展的现实需要,同时也是突破自身瓶颈的需要。本文基于在福州高新区的调研资料,探讨行政托管后的福州高新区在经济发展、社会融合、体制机制等方面取得的成就,同时也提出了行政托管存在行政主体资格的合法性存疑,组织机构设置不科学,授权不充分,行政托管交接过渡期管理主体缺位,功能失效等问题。究其原因,主要在于制度变革的渐进性、技术的不理性以及价值导向存在偏差。最后,本文试图提出相应的改革措施和对策,将行政托管制度发挥作用最大化。具体来说,一要建立健全相关制度和法律法规,避免产生法律的真空状态;二要完善组织架构,根据现有的职能和“大部门”制度的要求,进一步分类整合;三要培养和促进社会组织的发展,作为政府治理的重要补充力量,要大力发展各类社会组织,承接政府相关职能;四要优化行政机构的运行机制,形成系统、协调、统一的运行流程;五要加强队伍建设,进行人事制度的改革;六要完善电子政务,通过现代化的信息技术手段,提高管理服务的水平和效率;七要建立适合高新区的绩效考评制度,结合高新区行政托管建立与之相适应的绩效考评制度。