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转型期中国出现了许多社会问题,在这些问题的背后,常常有政府的因素。如很多研究发现,地方政府的自利性日益明显,影响了社会治理。不过,现实中地方政府仍会表现出积极行动。我们看到的情况是,一方面,地方政府确实做了大量工作,另一方面,许多问题难以根本解决。地方政府既做了又做不好,撇除社会问题本身的因素,可能与地方政府内部存在着复杂的运行机制有关。本研究以劳动关系领域的地方政府行为为例,对地方政府运行的内在机制进行解读。
本文在前人的研究基础上,首先构建了地方政府行为的“重叠利益”解释模式,用于对政府微观行动者的解释。通过对地方政府行为的重叠利益模型的分析可发现,政府可能优先完成政府、劳方、资方都有利的事情,积极完成同时符合政府利益与资方利益、或者同时符合政府利益与劳方利益的工作,也会推行仅仅对自己有利的工作,但如果与自己利益无关甚至危害自身利益,则基本不行动甚至反对。政府还会对既有政策进行巧妙的规避选择,使其符合自身利益后再推行,如果无法同时实现自身利益,政府行动的可能性就大大降低。
将“重叠利益”解释模式应用于案例发现,在劳动关系领域,工人处于很不利的地位,资方也可能利益受损,但政府的利益始终得到保证。在立法领域,如何保证自身利益的最大化,很可能支配地方政府在制定和影响地方立法过程中的行为取向。地方政府既可能侵犯资方利益,也可能危害工人利益,但首先保证自身利益。在党政力量影响方面,地方政府也出现了公共性偏离。总体来看,资方与地方政府的政绩联系更为密切,地方政府往往与资方保持了更紧密的联系,在政党、人大、政协等领域,资方与地方政府形成了制度化的联盟力量,间接影响着劳资双方的力量格局,但如果资方不能给政府带来利益,政府也可能打压资方,通过对典型事件的考察亦可发现政府行为中复杂的利益动因。在司法领域,地方政府因为多重的利益原因影响了司法公正,工人的利益受到严重侵犯,资方的利益有时也受到影响,地方政府也没有对帮助工人维权的社会化力量进行扶持。
当前劳动关系领域状况的形成,是地方政府系统各个微观行动者采取系列行动和共同作用的结果,可以用政府复合行为框架,解释地方政府整体运行过程。在框架中,每个微观行动者,都按照重叠利益模型中的利益结构采取相应的行为策略,他们的整体行动使政府在一定程度上异化为少数人的谋利工具,有时甚至是公共利益的反对力量。政府系统的行动逻辑来源于其内部复杂的利益结构,而不仅是公共利益,由于公共利益与政府利益往往不能完全重合,当政府利益凌驾在公共利益之上时,注定了政府行为结果无法达到社会最优状态,治理困境也就成为必然。
在政府复合行为的作用下,劳动关系领域中的临时性治理等特征较为明显,劳动关系总体状况不够理想。政府复合行为导致的社会治理困境在其他领域也有表现,具有一定的代表性。必须认清问题的危害并高度警觉,落实主权在民,承认并防范政府利益,加强问责机制建设,使政府回到其公共性本位。