转型期中国出现了许多社会问题，在这些问题的背后，常常有政府的因素。如很多研究发现，地方政府的自利性日益明显，影响了社会治理。不过，现实中地方政府仍会表现出积极行动。我们看到的情况是，一方面，地方政府确实做了大量工作，另一方面，许多问题难以根本解决。地方政府既做了又做不好，撇除社会问题本身的因素，可能与地方政府内部存在着复杂的运行机制有关。本研究以劳动关系领域的地方政府行为为例，对地方政府运行的内在机制进行解读。　　 本文在前人的研究基础上，首先构建了地方政府行为的“重叠利益”解释模式，用于对政府微观行动者的解释。通过对地方政府行为的重叠利益模型的分析可发现，政府可能优先完成政府、劳方、资方都有利的事情，积极完成同时符合政府利益与资方利益、或者同时符合政府利益与劳方利益的工作，也会推行仅仅对自己有利的工作，但如果与自己利益无关甚至危害自身利益，则基本不行动甚至反对。政府还会对既有政策进行巧妙的规避选择，使其符合自身利益后再推行，如果无法同时实现自身利益，政府行动的可能性就大大降低。　　 将“重叠利益”解释模式应用于案例发现，在劳动关系领域，工人处于很不利的地位，资方也可能利益受损，但政府的利益始终得到保证。在立法领域，如何保证自身利益的最大化，很可能支配地方政府在制定和影响地方立法过程中的行为取向。地方政府既可能侵犯资方利益，也可能危害工人利益，但首先保证自身利益。在党政力量影响方面，地方政府也出现了公共性偏离。总体来看，资方与地方政府的政绩联系更为密切，地方政府往往与资方保持了更紧密的联系，在政党、人大、政协等领域，资方与地方政府形成了制度化的联盟力量，间接影响着劳资双方的力量格局，但如果资方不能给政府带来利益，政府也可能打压资方，通过对典型事件的考察亦可发现政府行为中复杂的利益动因。在司法领域，地方政府因为多重的利益原因影响了司法公正，工人的利益受到严重侵犯，资方的利益有时也受到影响，地方政府也没有对帮助工人维权的社会化力量进行扶持。　　 当前劳动关系领域状况的形成，是地方政府系统各个微观行动者采取系列行动和共同作用的结果，可以用政府复合行为框架，解释地方政府整体运行过程。在框架中，每个微观行动者，都按照重叠利益模型中的利益结构采取相应的行为策略，他们的整体行动使政府在一定程度上异化为少数人的谋利工具，有时甚至是公共利益的反对力量。政府系统的行动逻辑来源于其内部复杂的利益结构，而不仅是公共利益，由于公共利益与政府利益往往不能完全重合，当政府利益凌驾在公共利益之上时，注定了政府行为结果无法达到社会最优状态，治理困境也就成为必然。　　 在政府复合行为的作用下，劳动关系领域中的临时性治理等特征较为明显，劳动关系总体状况不够理想。政府复合行为导致的社会治理困境在其他领域也有表现，具有一定的代表性。必须认清问题的危害并高度警觉，落实主权在民，承认并防范政府利益，加强问责机制建设，使政府回到其公共性本位。