低保制度作为一项兜底的制度安排,对低收入群体的基本生活水平具有一定的保障作用,调节居民收入分配的作用非常直接。城市低保制度和农村低保制度分别在1999年和2007年全面建立,作为中央和地方政府的一项共同事权,低保支出责任由中央和地方政府共同承担,但是低保标准制定的决策权赋给了地方政府。由于中央政府没有制定全国低保指导线,在分权的财政体制下,基层政府根据自身财力大小会制定出差异化的低保标准。城乡低保制度的二元化和各级政府城乡低保支出比例没有制度化,很容易导致低保标准在城市内部、农村内部和城乡之间产生差距,进一步导致低保支出的城市内部、农村内部和城乡之间的差距。低保标准和低保支出的区域性差距,不仅影响了低保制度收入分配效果的发挥,同样不利于推进基本公共服务均等化。为了更好地实现城乡低保制度的收入分配功能,需要明晰城乡低保的区域性差距发展情况。低保支出产生的区域性差距,在很大程度上是由低保标准的区域性差距造成的,而低保标准的区域性差距,很大一部分原因来源于低保标准制定这一制度性问题。通过系统地评估城乡低保近年来在实施中存在的问题,为进一步优化城乡低保制度、为更好发挥低保制度的收入分配效果、为城乡全面脱贫后继续发挥低保制度的兜底作用做好准备。本文主要解决三个方面的问题:一是评估当前低保标准制定方法存在的问题;二是全面、系统地测算城乡低保的区域性差距,具体包括低保标准的区域性差距和低保支出水平的区域性差距两个方面;三是通过实证分析和测算等方式,多维度评估城乡低保的收入分配效果。低保标准制定方法方面,结合恩格尔系数法、消费比例支出法、线性支出扩展模型法和马丁法等低保标准制定的常用方法,利用全国宏观数据,测算了各种方法之下的城市、农村理论低保标准。进一步将测算的理论低保线,与城乡低保实际执行标准进行比较。通过比较发现,城市和农村低保实际执行标准与消费比例支出法测算的理论低保标准最为接近,并且实际执行标准仅能满足城乡居民的基本吃穿等生存型消费需求,贫困群体居住等最低消费需求不能满足。同时,利用微观数据中的“主观低保线”与实际低保标准进行比较,进一步说明了当前低保标准不足以满足贫困人群的最低消费需求。低保标准与地方财力、经济发展水平有较强的正相关关系,说明地方政府低保标准制定受到了两者的制约。低保标准的区域性差距方面,本文使用了多种差距的测度方法,测算了 2007-2017年城市低保标准区域差距,以及2008-2017年农村低保标准区域差距。低保标准总体差距方面,城镇低保标准在市级层面的差距较低,而在省级层面和县级层面的差距较大;农村低保标准在市级层面最为均衡,省级层面最不均衡。分区域的测算结果表明:城镇低保标准差距在不同区域均为县级政府之间的不均衡程度最强,农村则为省级层面最均衡。泰尔指数分解结果表明:城镇低保标准差距来源方面,全国组间不平等占比相对较高,而中部和东部地区组内不平等的成分更多,同时东部地区组内差距和组间差距在四个地区中相对较高;农村低保标准差距来源方面,组间不平等的占比相对更高,而从分区域来看东部地区组间不平等贡献率相对更高以外,其他三个地区组内不平等占比相对更高。Dagum基尼系数分解结果表明:区域内差距、区域间差距和超变密度贡献率的大小来看,区域间的差距在城乡低保标准区域总体差距的贡献率最高,2007-2017年间省级、市级和县级层面城镇低保标准差距中平均分别有61.05%、43.59%和41.01%的差距来源于区域间的差距,2008-2017年省级、市级和县级层面农村低保标准区域内不平等的平均贡献率分别达到73.87%、57.62%和51.28%。此外,2008-2017年省级、市级和县级层面的城乡低保标准比值均值分别为2.30、2.48和2.56。在以上基础上,进一步测算了 2008-2016年城市和农村人均低保支出的区域差距情况。低保支出水平总体差距方面,省级层面城镇人均低保支出差距相对较小,市级、县级层面相对较不平衡,而不同层级政府间农村人均低保支出差距差别较小。分区域的测算结果表明:城镇人均低保支出差距方面,东部和中部地区表现为县级层面的差距最大,西部和东北地区表现为市级层面的差距最大;各区域农村人均低保支出差距在“精准扶贫”战略实施之后均有所降低。泰尔指数分解结果表明:不论是全国还是分区域,省份内部的城镇人均低保支出不均等,是造成各市级或各县级单位城镇人均低保支出差距的主要来源,这同样适用于农村人均低保支出水平差距情况。Dagum基尼系数分解结果表明:从城镇低保支出差距来源的贡献率来看,在不考虑超变密度贡献的情况下,省级层面分解结果表明区域间的差距对总体差距贡献相对较大,而市级和县级层面分解结果表明区域内部的差距对总体差距贡献相对较大;从农村低保支出差距的各个来源来看,除了超变密度贡献以外,地区间的差距贡献了更多的农村人均低保总支出差距。从整体来看,城乡间低保支出差距在近年来逐年降低,但是差距相对较大,省级、市级和县级层面的城乡低保人均支出比值平均值均为2.2左右。结合全国和各省的财政可承受能力,认为在原有的财力水平下,逐步缩小城乡低保支出差距具有一定的可行性。城乡低保的收入分配效果方面,利用2008-2016年的省级宏观数据,通过构建计量模型实证研究了城乡低保制度实施产生的收入分配效果。实证结果表明:(1)城市低保支出对城镇居民收入水平有着显著的促进作用,农村低保的实施也有利于促进农村居民的收入水平提高。(2)分地区的回归结果显示,城市和农村低保实施对不同地区城市或农村居民收入促进作用存在差异。(3)城乡低保支出差距的扩大,在一定程度上导致了城乡居民收入分配格局的恶化,即扩大了城乡居民收入差距,但是仅在东部地区的影响较为显著。并且,城市低保人均支出对城乡间居民收入差距影响较弱,农村人均低保支出与城乡居民收入分配差距存在倒U型关系。(4)同时,还使用数据测算了剔除低保收入和包含低保收入两种情形下,城市内部居民收入差距、农村内部居民收入差距及城乡间居民收入差距变化。通过对比发现,低保制度的实施对于降低居民收入差距有一定的积极作用,并且在不同地区的作用存在差别,城乡低保制度实施对于西部地区居民收入分配格局的改善作用最为明显。最后,就城乡低保标准制定、改善城乡低保标准区域差距、缩小城乡低保支出区域差距、更好地发挥城乡低保在改善城乡居民收入分配中的作用等提出了建政策议。