1912～1928年，是近代中国政体转换的重要时期。清帝退位后，“自下而上”的共和政体取代“自上而下”的君主专制政体，几乎成为民初各派政治力量的基本共识。由于各方利益目的不同，对于共和政体构建的形制与取法对象各异，省的属性及其是否应为地方自治层级的问题，不仅考验着人们对国情与现状的理解认识，也与革命后建立怎样的政治格局、各派政治力量的利益分配，以及确立其身份地位等问题紧密相连。随着不同阶段的政情变化，这些错综复杂的因素，程度不同地制约着民国初期政体模式的选择。在各派力量相互角力下，政体频繁更换，民初省制构建进程曲折坎坷。　　辛亥革命中断了清季仿行君主立宪的进程，各省及其长官的属性是否应为“地方”的问题未能解决，新的情况更为复杂:光复各省纷纷以“省”为单位宣告脱离清廷独立，首义与响应的省份在此过程中获得了事实上的自治;若干省份的咨议局被改组为临时省议会，以立法权监督省行政机关;民国肇建和临时大总统的推举，亦以“省”为投票表决的单位。中央政府与各省的关系十分微妙。“省”与“国”的关系如何界定，省行政长官与该省立法机关的关系怎样，成为民初省制构建不得不解决的重要问题。　　南京临时政府在施政受到各省掣肘后，为了理顺各省分立与全国统一的关系，曾一度试图将“省”厘定为地方政府最高层级，同时明确都督为各省地方行政长官，拟在各省实行官治、自治并立，互不相涉。但因南北和谈最终实现统一，上述计划未能付诸实施。　　其后同盟会虽迫于形势和自身实力不济，同意由袁世凯组织统一临时政府，但为防止袁世凯专制，在制定《中华民国临时约法》的同时，按照南方各省官制，规定由省议会选举都督，与袁世凯的外官制主张相异，导致都督选任问题的发生。　　临时政府北迁后，舆论呼吁建立统一、强有力的中央政府，袁世凯乘势提出以集权为特征的省官制案。各派政治力量基于各自的利益考量，围绕官治、自治的形式与比重，提出不同方案和主张。不同意见反复交锋拉锯、莫衷一是，导致省官制案三次提出又三次撤回，始终未能定谳:先是要求官治、自治并立以互相制约，继而偏向削弱官治，提高自治权力，再到取消“省”作为自治实体的资格，在省一级确立单一官治。　　1913年1月，袁世凯为获得列强承认，绕过临时参议院，以命令代法律，直接公布本诸虚三级制草拟的暂行官制。此举遭到临时参议院、南方国民党籍都督及各省议会的反对。该官制虽因多数都督赞成，得以实施，但成效不可高估。　　二次革命爆发后，熊希龄内阁曾力主中央集权，积极筹画废省改州。但其后袁世凯联合各省都督逼迫熊希龄下台，又相继解散国会和省议会，确定变相的总统责任制，以保留省制为前提，恢复内外官制，“省”成为中央政府的派出机关。　　1915年底，袁世凯实行帝制，导致护国运动发生、共和制恢复。彼时中央已无力控制各省，各派政治势力在维护国家统一的旗号下，互相妥协并进行权力重组，南北各省官制亟需厘订，各方围绕采中央集权抑或地方分权，取省、道、县三级制还是省、县二级制等问题，主张各异，府院之间，乃至国务院内部亦意见相歧。　　1916年8月，国会恢复后，重新审议天坛宪法草案。在省制入宪、省长民选等方面，议员意见相左。虽经中立政团调和而就省制入宪达成共识，但在“省”的性质究竟是国家行政区域还是自治团体，抑或二者兼有的问题上，各政团争论不休，议员党派之争与府院权限之争也相互缠绕，最后国会被解散，省制入宪随之搁置。　　1917年张勋复辟失败后，段祺瑞重掌大权，不顾中央权势日益衰微，试图通过创设教育、实业两厅，部分变动省官制来实现集权中央的目的。此举曾遭到一些省份军政长官的抵制，其后教育、实业两厅虽在多数省份得以建立，却偏离了政府集权中央的初衷。　　1918年以后，政局更加动荡。为了止息内争，一致对外，南北政府在1919年2～5月间，试图通过和会解决包括省制在内的诸多争议性问题。不过南方主张地方分省、县两级，省为自治体，北方主张省、道、县三级，“省”为察吏区域兼自治区域。双方立场不同，主张各异，最终因涉南北政府的合法性问题，和会无果而终。　　1920～1924年，处于南北冲突间实力较弱的若干省份，先后纷纷以省自治的名义，提出确定省的自治地位并要求省长民选，期待在扩充省权的前提下划分国、省权限。由此陷入了省宪与国宪程序先后的纠结，即在如何既无碍统一，又能将省自治诉求纳入国宪之间难以兼顾。　　与此同时，随着对欧美共和国制认识的深入，孙中山及国民党转而学习苏俄，确定党国体制，同时跳出集权与分权、官治与自治、民主与专制的纠缠，采取均权制，开启了省制构建的新方向。至1928年，国民政府在形式上实现对全国的再次统一，省仍未成为地方，反而随着军政的结束以及训政的开始，面临党、军合治与分治的选择，国民政府与各省实力派再次陷入权力划分的争夺之中，省制构建随之进入一个新时期。　　民初政体转换的关键之一，在省制属性如何确定。其间不同阶段各方关于专制与民主、统一与分裂的权衡考量，与各派政治力量的利益诉求相互缠绕，相互角力，展示了由中国传统古制向近代政体转型的艰难历程，也给未来的社会发展提供了重要启迪。