本文首先从建国以来我国农业政策演变过程出发，应用制度经济学领域的几个理论模型，以历史分析的方法考察了国家在改变制度规则与创造制度规则中的强大功能。 　　其次，从对基层政府的行为特征及其形成原因的分析中，发现中央政府的授权，是基层政府无视农民利益与农业发展，成为增加农民负担最大主体的根源所在。要解决基层政府的这一行为，必须改变自上而下的授权方向。 　　第三，农民在中央与地方政府控制下的消极行为与“三农”问题的出现，表明一个国家即使可以掌握所有的产权，生产者也可以利用监督费用的存在，掌握其部分人力资本产权。仅这一点产权，就可以使中央与地方政府所实施的无视农民利益的政策规则，最终逃不掉失败的结局。 　　本文还分析了所用理论模型对我国历史进程的解释力。我国政府不仅能轻易地改变产权规则，还能创造与之相应的完整的制度结构。这不仅证明而且超出了诺思等人对政府操纵制度规则能力的分析。我国地方政府的行为及农民的行为特征，也证明了其他几个理论模型的解释能力。 　　本文的结论是，中央政府的权力必须受到来自自身的和来自纳税人的双重约束；基层政府的授权方向必须改变，才能改变其无视农民利益的行为方式；农民的民主权力及一个实施民主权力的制度是规范政府的根本力量。否则，无论有多么良好的愿望，政府都不可能消除“黄宗羲现象”，也不可能实现农民收入的持续增长。