基层信访运作是以信访人来信或上访这两种方式为前提,以信访工作机构办理信访案件为核心展开的。信访办和信访干部处于信访运作的基础地位,信访办和信访干部是整个基层信访运作的主导。通常来说,信访办是政府对外的一个窗口,是政府给群众提供了一个社会矛盾的缓冲器,但是在老百姓心中却变成了一个体谅他们诉怨、诉苦的机构。信访办的角色定位决定了信访办并不是一个纠纷裁判机构,它的主要职能就是组织政府各部门实现本辖区的社会稳定,而非提供权利救济。信访干部的流动分三种情况:第一种是在编人员的向外流动,在编人员通常是因为上级做出的人事调动或是自己找到了更好的单位离开信访办;第二种是在编人员的内部流动,通常指的是在对信访办里的处级以下职务进行内部调整时产生的人事变更;第三种是编外借调人员的流动,他们通常是因为相信在信访办工作有更多的转编机会因而主动申请借调到信访办来锻炼,又因始终无望转编,继续留在信访办,总感觉到自己地位比在编人员低一级,因此离开信访办,回原单位或是下海经商。信访干部行为的主要目的是实现社会稳定控制(这也是他们的政治任务),其次是实现信访人的诉求、维护信访人的利益。信访干部行为的主要目的决定了信访干部在处理人民群众来信来访时,一贯采取压制的行为方式,防止过多的信访问题进入信访运作程序,威胁到社会的正常秩序。因此,他们在信访的受理阶段通常会基于这样的目的采取相应的行为方式。在信访的实质处理阶段,这种信访干部主导信访运作的情况会发生截然不同的变化,此时的信访运作就像暴风骤雨下在大海里艰难航行的船,船的航向在很多情况下并不是朝着船长所指的方向,而是由风向决定的。进入实质处理阶段的信访问题一般都是通过司法途径和其他途径无法解决的问题,信访解决的过程即艰辛又漫长,不掌实权的信访干部唯一能做的就是协调和稳控,力度软弱的协调机制并不能取得立竿见影的效果,很多情况下都是毫无效果。失败后的信访救济使得信访人去重新寻求私力救济,这种救济往往会引起政府的干预和限制,干预的后果必然是使问题重新回到信访处理程序的原点。信访问题在经过受理阶段的筛选,特别是在经过来访登记时的筛选,最后能进入实质办理程序的信访案件数量是很小的。进入实质办理阶段的信访案件一般会在不同的信访处理阶段得到解决,不同的信访处理阶段通常会体现出相应的信访运作模式。履行义务模式的启动是由信访人的来信、来访行为发起的。在受理阶段信访干部对信访人的诉求是否合法、合理做出判断,进而采取相应的行为。对于诉求不合法、不合理的案件当即被筛除掉,对于诉求合法合理的案件或法律、政策依据不明确但诉求合理的案件立即交办。信访人对权利的认识和信访干部对权利的认识在很多情况下都不一致。信访人对于权利的认识不像信访干部那样从哪部法律或哪项政策里得知,而是凭借生活经验来判断他们享有这项利益是否合符常理,如果与常理不相冲突,他们就会想方设法去争取。在信访和解模式里,争议双方当事人需要通过职务较高的信访干部的参与才能发生相互作用,在这个过程中法律的作用因素在逐渐削弱,而行政权力的作用因素在逐渐增强,整个信访运作实质都是在行政权力的运作下进行的。稳控模式是信访运作范围的扩大模式,是行政权力与社区组织、社会团体共同实现社会控制的模式。在这样的社会控制模式下,法律的作用已经被淡化到边缘地带,而行政权力的作用被增强到极致。信访人通过多种行为手段(缠访、进京上访、扭闹政府)达到给政府施加压力的目的,反映的问题最终会触动政府高层的神经,在行政权力的层层作用下,信访人的诉求又会重新回到信访和解决模式下寻求解决。信访办在经过多次长期协调后,依旧不能使信访人息访罢诉,信访办此时唯一能做的就是联合街道、社区、派出所和信访人的工作单位共同对他进行稳控,以便防止他继续做出令政府显得尴尬的事。维护法律的权威本是每位司法工作者最不可缺的司法道德,但是在实际的司法运作中,却很难发现哪位法官遵守了这样的道德,当然,在司法运作的背后也同时交织着社会现实、行政体制等问题。涉法上访老户一直不服判息诉的症结所在正是地方法院法官的公德心缺失,在应当维护法律权威、抵御强权时,他们屈从于强权,让法律的权威坠落了,“服从法律”在地方法院的法官嘴里成为了对弱势群众时常宣讲的口号。当法律权威在司法过程中遭到破坏时,地方法院的司法权威还有什么立足之地。上访人不服法院的判决,并不意味着他就开始厌恶法律而是厌恶践踏、歪曲法律的现象。法院机械地依照诉讼程序依法办案,对行政部门的违法行为视而不见,曲解了“法律至上”的法律观念,其行为本身就是违法(违反法律对法官规定的道德准则),在上访人的眼里,法院成为了一个包庇坏人继续作恶的机构,法律权威就是这样坠落的。作为最后一道保护市民社会私权的司法救济防线一旦崩溃掉,受害的当事人会对法律失去信任,会起身抵抗这种不公正,如果此时法官们还要义正言辞地责令当事人服从法院的判决、息诉罢访的话,司法就成为了最大的恶。在司法领域引入道德的成分,让法官在依法办案的同时依良心办案,这样能够避免盲目地、机械地、绝对地适用法律。法院在德与法统一的情况下依法办事,其判决才能真正地获得当事人的服从,法律权威才有重塑的机会,此时的法律变成了“活法”。上访人的“青天”的内心确信产生的缘由之一,自古以来“青天”的内心确信一直存在于下层贫民的思维习惯之中。在长期进京上访的老上访户心里,一直都相信京城里一定有像宋朝时期的“包青天”那样的清官,他们铁面无私、不畏权贵、仗义执言为贫苦老百姓伸张正义。“青天”的内心确信产生的缘由之二,上访人都相信权利的源头是清澈的,污浊只产生权力自上而下的运作过程中。在自上而下的权利运作结构里,好的法律政策在地方不能完全得到实施,地方政府基于利益保护主义观念,减弱落实力度,甚至使法律、政策走了样,并且自下而上反应的民间疾苦也是很难达到权力运作结构的顶端。当大量上访问题在地方政府得不到解决时,这些问题就会被上访人自下而上推向权力结构的顶端,上访人认为只要引起高层领导的直接关注,上访问题就很快得到解决。“青天”的内心确信产生的缘由之三,上访人不相信法院能够解决他们的问题。的确如此,进京上访反应的大部分问题都是无法通过法院用法律来解决得了的,如企业改制、社会保障、土地征用问题。然而,在上访人的眼里,这些问题再大都是一个具体的人造成的,再好的法律都是人来运作,所以法律解决不了的,人一定能够解决,而这个能够解决他们问题的人必定是他们心中祈盼的“青天”。然而,“青天”难寻,上访人想通过一次、两次进京就能遇见“青天”,这简直就是“画饼充饥”。然而,对于那些视上访为生活本身的上访户来说,只要有一丝希望,他们都会努力地去寻找“青天”。信访权利也是有边界的,但是信访人在实际行使信访权利时并不甘愿在法律划定的边界内进行,他们会有选择的遵守。国务院《信访条例》划定了信访权利的设立边界、信访权利的消灭边界和信访权利的行使边界。信访人突破信访权利边界行为,是信访人经过理性判断后做出的无奈选择。之所以称其为无奈的选择,那是因为信访的特点决定的:通常我们所指的信访是一群未受过良好教育、没有稳定经济收入、社会地位低下的下层平民在利益受到侵害时唯一可以选择的相对廉价的救济方式。无奈的信访并不无赖。