水是基础性自然资源和战略性经济资源,是社会经济发展和生态环境保护的控制性要素,在人类社会发展中具有特殊的不可或缺的重要地位和作用。近年来,极端气候频现,尤其在我国西南部地区,工程性缺水现象十分明显。为解决工程型缺水问题,2011年的中央1号文件将加快水利工程建设摆在重要位置,决定在西部有条件的区域兴建一批骨干性水源工程,缓解西南部地区干旱现象。然而,大中型水利工程的兴建往往是以大量优质耕地资源被淹没为代价,尤其是在我国西南部地区,优质耕园地往往分布于河谷两岸,枢纽工程建设、水库正常蓄水后,大量耕地被淹没。耕地资源作为一种稀缺资源,是关系国计民生的战略性资源,基本农田更是确保国家粮食安全、社会稳定的重要资源保障。目前,全国已有660多个区(县)人均耕地低于联合国粮农组织(FAO)确定的0.053公顷警戒线,耕地保护形势已非常严峻,必须在任何时候都要切实保护好耕地,坚持最严格的耕地保护制度。为解决人民群众的“吃水难”问题而兴建骨干性水源工程,以牺牲大量河谷地区的优质耕园地为代价,水资源利用与土地资源的利用似乎变成一种不可调和的矛盾。但从宏观层面看,水利工程的新建往往是灌溉大面积成片耕地,改善灌溉质量,提高灌溉保证率,此外还有灌区沿线人畜安全饮水、城市供水、工业供水、防洪安全等多种功能,大区域范围内耕地和人口对水资源的需求,为水利工程的建设提供了理由和必要性。长期以来,传统土地经济学对耕地价值的认识相当局限,只在简单的或狭义的经济价值范畴内讨论耕地价值问题,而土地所拥有的生态服务功能、社会保障功能、社会稳定功能、代际公平外部性价值被忽视或限制了。耕地效益的低估,无法在工程方案比较中真实体现淹没损失的真正价值,耕地比较利益的低下,让被淹没的土地无法在坝址比较、水位比较中体现决定性作用,进而无法在大中型水利工程建设征地补偿中体现相应价值。大中型水利工程征收大量土地的同时也带来数量巨大的搬迁安置人口,长期以来,“重工程,轻移民”的思想在工程建设中普遍存在,压缩移民投资争取国家项目立项是各地普遍采取的一种策略。在此背景下,研究水利工程的耕地价值损失和耕地价值补偿已成当务之急。本文基于耕地价值视角,以构建耕地价值体系为起点,借鉴国内外关于耕地价值与耕地价值补偿的研究成果,在重庆市规划在建的大中型水利工程淹没耕地分析的基础上,选取南川金佛山、渝北观音洞、长寿龙门桥、石柱东方红四个工程作为研究区,分析大中型水利工程建设对耕地价值的影响,包括价值损失(即测算出四个库区的具体经济价值、社会稳定价值、社会保障价值和生态价值损失值),以及价值补偿(即测算出四个库区因耕地损失获得的直接价值补偿和间接价值补偿),从库区、区域不同角度分析价值损失与价值补偿对比下的耕地价值变化情况,并根据分析结果针对性提出大中型水利工程建设背景下的耕地保护策略,即通过建立耕地价值损失防控体系和完善耕地价值补偿机制,从技术实施层面和政策保障层面,试图将耕地价值损失控制在最低,同时使耕地价值补偿得到最大保障,既解决“吃水难”问题,又协调“吃饭难”问题,实现水利工程建设与耕地保护的可持续发展。本研究的主要内容如下：1重庆市大中型水利工程用地特征分析本研究主要通过选取重庆市在建的大中型水利工程进行分析研究,对其占地情况、占用耕地情况进行对比分析。36座规划在建大中型水利工程总库容达100232万m3,淹没占地面积达到6598公顷,淹没耕地面积3808公顷,耕地面积占总面积比例57.72%；每一千万方库容(108m3)需淹没占用土地65.82公顷,其中淹没耕地37.99公顷。从水库规模来看,大型水库工程淹没耕地占土地总面积的平均比例为58.91%,中型水库工程淹没耕地占土地总面积的平均比例为53.12%。说明在兴建大中型水利工程中,耕地的淹没损失比重较大,单位库容淹没的耕地面积较大。2大中型水利工程建设对占用耕地的影响Ⅰ——价值损失通过采取收益还原法、替代法、影子价格法等方法,对南川金佛山、渝北观音洞、长寿龙门桥、石柱东方红四个库区耕地经济价值、社会稳定价值、社会保障价值和生态价值进行了测算,其中耕地经济价值损失所占比重最高,分别为44.45%、45.05%、42.43%、51.21%。石柱东方红库区因种植辣椒这种经济效益较高的农作物比例较大,其耕地经济价值水平是四个库区中最高,这表明种植经济作物比重越高,越利于提高耕地的经济价值产出水平；其次是耕地生态价值,生态价值损失所占比重分别为32.93%、32.36%、30.91%、26.05%；这揭示出,耕地生态价值在耕地综合价值中占有较大比例,在耕地利用和征用过程中必须使具有外部性的生态价值得以体现,否则将大大低估耕地价值,降低耕地的比较效益,导致耕地朝着非农用地快速转用。总体来看,四个库区耕地价值损失总体与库区淹没和建设占用耕地数量成正比,耕地损失越多,耕地价值损失越大,这表明在水利工程建设中减少耕地占用是减少耕地价值损失的根本所在,在水利工程建设中必须遵循节约集约用地原则,采取各种工程措施降低对耕地的占用。3大中型水利工程建设对占用耕地的影响Ⅱ——价值补偿通过构建大中型水利工程影响下区域耕地价值补偿框架,构思耕地补偿价值测算方法,对南川金佛山、渝北观音洞、长寿龙门桥、石柱东方红四个库区直接价值补偿和间接价值补偿进行了测算,对耕地价值补偿制度进行了探讨。通过对四个库区耕地直接价值补偿和间接价值补偿进行测算,四个库区耕地直接价值补偿总体与库区淹没和建设占用耕地数量成正比,耕地损失越多,耕地直接价值补偿越大。从新增或改善灌面间接价值补偿来看,以农业灌溉为主要功能的水利工程或虽不以农业灌溉为主,但其用于农业灌溉的供水量较大的水利工程,因新增和改善灌面效益较大,其间接价值补偿水平更高。从库区新增水域间接生态价值补偿来看,四个库区总体与库区淹没耕地数量成正比,耕地淹没越多,新增水域生态价值补偿越大。建议完善耕地征用价值补偿体系,通过向占用耕地者征收耕地生态补偿费的形式将具有外部性的生态服务功能价值纳入到价值补偿体系中实现内部化；提高耕地征用价值补偿标准,以测算出的库区耕地实际承载着的各种功能价值水平为依据进行补偿标准的确定,使补偿标准能较为真实地反映出损失耕地的价值水平。4大中型水利工程建设背景下邻近耕地价值变化分析通过对小区域即四个库区的研究发现,耕地价值变化程度与耕地损失量成正比关系,且总体呈减少变化,表明目前水利工程建设中对损失耕地的价值补偿不够充分,急需提高耕地的土地补偿费、安置补助费、耕地开垦费等补偿标准。从各构成部分来看,水利工程修建导致耕地生态价值损失较大,表明生态价值是耕地综合价值的重要组成部分,当前急需完善耕地价值补偿体系,把生态价值等外部性价值纳入到补偿体系中,提高耕地价值补偿水平。从大区域角度看,以农业灌溉为主要功能的水利工程所在区域-南川区和石柱县,或虽然不以农业灌溉为主,但其用于农业灌溉的供水量较大,折算耕地面积仍能大于损失耕地面积的区域-渝北区,其耕地价值总体呈增加变化。反之,以工业或城镇供水为主要功能的水利工程所在区域-长寿区,因新增或改善灌面少,其耕地价值总体呈减少变化。这揭示出在进行水利工程功能设计时,尽量多为农业灌溉提供保障,使新增或改善灌面效益较大,从而确保水利工程影响下区域耕地损失价值可通过间接方式得以充分补偿。5大中型水利工程建设背景下耕地保护策略Ⅰ——建立价值损失防控体系基于耕地价值损失量化的基础上,在大中型水利工程建设背景下试图构建一套耕地价值损失防控体系,达到耕地保护、减少耕地价值损失的效果。耕地价值损失防控体系的概念可解释为,在现有的经济技术条件下,基于满足工程安全、适度工程投资和水库功能不降低的前提下,以优化水库工程规模和减少耕地价值损失为目标,通过建立集约用地指标评价体系,以提高水利建设用地的使用效率,防范耕地的粗放利用；在水利工程建设各阶段,通过优化工程选址、科学工程布置、论证水库规模、优化设计方案等技术手段,最终达到节约用地、减少占用耕地的目标,将耕地价值损失控制在最低范围。水利工程建设用地集约用地指标评价体系方面,采用层次分析法与综合指数法,进行集约度评价,达到防范及纠正价值损失的目的。直接用地的集约评价结果,南川金佛山水利工程集约利用度最高(0.7531),接近高效利用,主要表现在其集约用地结构、集约用地效益及耕地价值损失方面。其单位蓄水量淹没土地面积、淹没耕地面积均属最低值,说明其坝址选取位置合理；水库淹没经济指标适度,其供水灌溉效益也表现明显,单位水利用地灌溉面积、供水人口、蓄水量均表现优异,说明该水利工程功能定位合理,以农业灌溉和农村人畜饮水为主的水库功能提升了其土地集约利用的效益；其单位蓄水量淹没的耕地价值损失值也最低,说明其淹没耕地量较小,相应地价值损失值也较低。相反,以工业供水和城市供水为主的渝北观音洞、长寿龙门桥水利工程在效益方面表现较差,其供水结构、水库功能还需进一步优化配置。间接用地的集约评价结果,渝北观音洞水利工程集约度分值最高,接近高效利用；长寿龙门桥水利工程次之,属中度利用；南川金佛山水利工程和石柱东方红水利工程土地集约度分值均较低,属低效利用。水利工程建设节约集约用地技术方法和措施方面,主要通过坝址选择比较、水位比选、坝型优化、渠线设计、减少搬迁人口规模、优化专业项目复建、工程防护措施、土地复垦等手段达到节约用地、少占耕地,控制价值损失的目的。6大中型水利工程建设背景下耕地保护策略Ⅱ——完善耕地价值补偿机制通过对耕地价值损失的相关计算,可以明确库区耕地价值损失的具体量化值,与现行的水利工程征地补偿政策进行对比,分析得出现行政策耕地补偿体系的缺陷与不足。完善耕地价值补偿机制主要从以下7个方面展开：明细耕地产权关系,界定耕地所有权、使用权主体；完善耕地征用价值补偿体系；提高耕地征用价值补偿标准,合理确定征地补偿补助倍数和耕地年亩产值；建立区域长效补偿机制；完善立法,确认各主体在法律上的权利和义务；建立科学合理的耕地资源税费制度；建立向市场机制过渡的耕地价值补偿体系。