公告送达是民事诉讼送达环节的特殊构成。作为一种补充方式,公告送达是在当事人下落不明或其他途径送达不能时,法律通过拟制技术,赋予经过一定期间的送达特定法律效力的推定送达方式。然而,“视为当事人接收到公告送达所载信息”的法律推定事实与现实不能等同,当事人对自己成为公告送达中的被送达人或许完全不知情。若如此,经过法定程序的公告送达虽证成了其本身的正当性,使得诉讼程序得以继续,但从实际效果来看,其所追求的保障当事人程序权利和实体权利的目标并没有达成,民事诉讼法中如当事人平等、参与等基本原则也没有得到彻底贯彻。这是公告送达制度所运用的法律推定技术的天然局限性所致。为尽量克服其局限性,保障当事人的权益,在构建公告送达制度时,应通过完善相关制度使公告送达不被滥用,也应通过规则设计尽最大可能的保障被送达人接收到诉讼信息。然而,公告送达虽切实关系到当事人的利益,但其在理论界并未得到应有的关注。实务中,法院公告送达的操作准则和流程也比较混乱。以笔者所在南京某基层法院为例1,经过实证分析,公告送达在实践中至少存在以下问题:公告送达案件所占受理的民事案件的比重偏高、公告送达案件中当事人到庭率低、公告格式固化、存在公告送达适用错误和适用瑕疵的情况、公告送达的方式和媒介选择相对固定、卷宗记载内容不规范、审批公告送达的程序规则不统一、“用其他方法无法送达”认定标准模糊等问题。实践中公告送达的问题与立法的不完善有直接关系。公告送达的立法不足之处主要表现为:公告送达的适用条件不明确、公告送达的适用程序缺失、公告期间过长、公告送达不当纠正机制的缺失。“他山之石,可以攻玉。”在民事诉讼方面拥有先进立法理念和经验的大陆法系国家和地区对公告送达制度做了比较细致的规定。本文在比较借鉴的基础上,提出了以下建议:确定公告送达慎用原则和当事人参与原则,严格界定公告送达的适用条件、确定公告送达的审查流程、建立公告送达的救济程序、拓宽公告送达的信息发布渠道、规范公告格式、缩短公告送达生效期间。