论文部分内容阅读
人民警察法规定了许多即时实施的警察职权行为，比如盘查、保护性约束措施、强行驱散、强行带离现场、强制检测、使用警械和武器、扣押、查封以及在突发事件中对通信、水、电、气、热等社会资源的控制等。这些警察职权行为实际上属于同一类警察行为，即警察管制。因为，上述警察职权行为虽然在形式上比较零碎，或属于警察机关对公民人身自由进行的暂时性限制，或属于警察机关对公民财物实施的暂时性控制，或属于警察机关对特定物品、特定场所、特定社会资源进行的控制性管理，但都以紧急治安风险的管理、控制为目的，都以暴力或强制为主要行为方式，都不以警察相对人拒绝履行警察处分中的义务为前提，且都近似于行政强制措施，尤其是即时性的行政强制措施。由于警察管制占据了所有警察职权行为的半壁江山，警察管制法治化的实现基本上就意味着警察法治的实现，因此，加强对警察管制、警察管制法治化的研究，构建警察管制法治化的理论体系是摆在广大警察法学者面前的重要课题。
准确界定警察管制、厘清警察管制的内涵和外延是警察管制法治化的理论前提。从“警察”、“管制”的词源上考察，警察管制是人民警察在法定情形下对相对人实施的强制性管理、控制行为，也是管制刑中的强制性管理、控制手段在非刑罚领域的延伸和运用，也是风险社会背景下政府管制由经济领域拓展到社会领域的必然结果。从警察行政法的角度来看，警察管制是警察机关以维护公共安全和治安秩序为直接目的而实施的行政行为，也是警察机关对特定公民的人身、财物实施的暂时性控制行为，或对特定物品、特定场所、特定社会资源实施的控制性管理行为；警察管制在性质上最接近行政行为中的行政强制措施，但部分警察管制又因为行为标的物、行为对象或行为阶段的不同而超越了行政强制措施的范围。从行为的属性来看，警察管制与其他警察行为有着明显的不同。警察管制直接以管理、控制和消除紧急治安风险为行为目的；警察管制以紧急治安风险背景下的人、物、场所、社会资源为行为对象；警察管制以特定对象的监管、控制而不以权利义务的分配为行为内容；警察管制以暴力或强制为主要行为方式。从行为的类型来看，根据不同的标准可以把警察管制分为不同的类型。根据警察管制直接指向的对象的不同，可以把警察管制分为以公民为对象的警察管制、以特定物品为对象的警察管制、以特定场所为对象的警察管制和以特定社会资源为对象的警察管制；以对警察相对人实施警察管制的直接目的为标准，可以把警察管制分为保护性警察管制和制止性、预防性警察管制两种类型；根据警察管制中所使用强制措施的种类多少，可以把警察管制分为单一性的警察管制与综合性的警察管制。
警察管制的正当性是警察管制法治化的逻辑前提。警察管制的正当性是一个十分重要的理论问题。一方面，包括警察管制在内的任何法律制度的合法性和合理性是良法善治的基本要求。另一方面，警察管制与一般的警察职权行为不同，主要以暴力或强制的面目出现，往往伴随着公民权利的限制或克减以及局部社会秩序的紧张状态，因此警察管制的实施往往招致人们对其理论上合法性、合理性的质疑和实践中的阻挠。实际上，经过考察我们可以发现，警察管制的合法性与合理性毋庸置疑。警察管制不仅有着丰厚的法律基础、理论基础和现实基础，而且有着光荣而又深刻的社会担当。首先，现行法律有着对警察机关警察管制权、警察管制范围、警察管制手段的明确授权，为其解决了形式上的合法性。其次，意识形态领域内的公民权利限制正当性理论、政府管制理论、公共利益理论、风险社会理论为其提供了充分的理论支撑。其三，我国社会转型时期许多治安风险得以产生的根源性因素，以及直接仰仗警察管制予以消除的不和谐社会现象的客观存在，是警察管制赖以存续的现实基础，也是警察管制实质正当性的渊源。其四，在维护公共安全、治安秩序基本职责的同时履行危害防止功能、权利保障功能和社会控制功能是国家法律赋予警察管制的重要使命。
警察管制法治化的核心问题是公民权利保障问题。公民权利保障是警察管制法治化的出发点和最终归宿。在警察管制与公民权利这一对紧密相连的矛盾统一体中，双方在耦合基础上的冲突与平衡是永恒的主题。一方面，警察管制与公民权利双方在相互依赖基础上的相互冲突是这两种社会存在彼此作用的基本方式。因为从警察管制的源头来看，警察机关的警察管制权源于公民权利；从警察管制的功能来看，公民权利的实现又依赖于警察管制的保障；从警察管制发挥功能的方式来看，盘查、保护性约束措施、强行驱散、强行带离现场、强制检测、使用警械和武器、扣押、查封以及在突发事件中对通信、水、电、气、热等社会资源的控制等警察管制手段本身就意味着对公民人身权、财产权、集会游行示威权、劳动权等权利的限制或克减；从警察管制与公民权利冲突的实质来看，警察管制与公民权利之间的冲突实际上属于公权力和私权利的冲突、公共利益和私人利益的冲突、秩序和自由的冲突、效率与公平的冲突，只要公权力、私权利、公共利益、私人利益、秩序、自由、效率、公平等社会存在永不消亡，警察管制与公民权利之间的冲突就永远存在。另一方面，警察管制和公民权利的冲突往往呈现出失衡的状态。这种失衡并非公民权利过度束缚警察管制的失衡，而是警察管制过度挤压公民权利的失衡。因为在权力权利关系中处于不平等地位、缺乏有效救济手段的公民权利无法制止警察管制权的滥用，也无法改变警察管制过多过滥的社会现实。警察管制与公民权利彼此冲突失衡的后果当中最为严重的当属公民权利被漠视或被肆意侵犯。因此，为了保障警察管制相对人权利，为了减少、防止警察管制违法行为，为了提高警察执法的权威和执法公信力，为了维护警民关系的和谐，需要将警察管制与公民权利的冲突控制在适当的范围之内。为此，我们应该努力构建维持警察管制与公民权利平衡的体制机制。比如，我们应该严格规范警察管制的启动机制，明确警察管制干预公民权利的限度，加强对警察管制的法律程序控制，建立健全警察管制责任制，完善警察管制相对人的救济制度等。
警察管制法治化的基本要求在于警察管制权的规范行使，而警察管制权所遵循的基本原则和正当程序是警察管制权规范行使的内在保证。警察管制权是警察管制领域的核心范畴。警察管制权具体表现为盘查权、约束权、强行驱散权、强行带离现场权、强制检测权、使用警械和武器权、扣押权、当场查封权、交通管制权、现场管制权、对特定社会资源的控制权等。警察管制权既具有公共权力、国家权力、行政权力、警察权等一般警察处分权所具有的共性，又具有特权、行政紧急权、高度自由裁量权、警察暴力的集中体现等一般警察处分权所不具有的特殊属性。警察管制权以法律价值体系中的秩序价值为根本价值取向。警察管制权以治安秩序维持、安全生活保障、突发事件处置和执法工作衔接为基本职责。警察管制权的行使以合法性原则和合理性原则为一般原则，以应急性原则和比例原则为特殊原则。警察管制权行使的正当法律程序是警察管制法治化的根本保证，包括实体条件和程序条件两个方面。前者意味着警察管制权的行使必须同时符合主体要件、目的要件、法律事实要件和适当性要件。后者意味着警察管制权的行使原则上必须履行报告、批准手续，由两名以上的人民警察实施，出示执法身份证件，告知当事人理由、依据及其享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩，制作现场笔录，进行现场执法视音频记录等一般法律程序。
警察管制法律监督是对警察管制权规范行使的外在保障，也是对警察管制相对人合法权利进行救济的基本手段。由于我国目前的法律监督制度中没有直接针对警察管制的规定，因此，我们必须在对警察管制法律监督制度进行解构的基础上进行完善。在我国目前的警察管制法律监督体系中，警察管制复议、警察管制督察、警察管制检察监督、警察管制法院监督属于主要的监督形式。就警察管制复议而言，适格警察管制复议申请人、被申请人的确认问题、系争警察管制行为是否存在的举证责任分担问题、警察管制合理性审查标准问题等属于当下警察管制复议实践中亟待解决的技术问题。除此之外，我们还应该对当前的警察管制复议制度进行完善，比如，警察管制复议应该主要由同级人民政府承担，以比例原则为核心构建警察管制合理性审查的标准，建立复议机关附带追究违法警察管制主体法律责任的制度等。就警察管制督察而言，警察管制属于公安机关警务督察条例中的重点督察对象。今后警察管制督察制度完善的重点在于进一步提升警察管制督察的效能，比如，进一步增强警务督察机构的独立性，建立警察管制事前报告制和事后备案制，构建特殊区域内警察管制现场督察常态化的工作机制，建立和完善警察管制督察责任制等。就警察管制检察监督而言，对警察管制执法中的职务犯罪案件侦查起诉、对警察管制相对人提起的行政诉讼案件进行抗诉、提出警察管制执法的检察建议属于警察管制检察监督的主要方式，而建立重大治安事件的警察管制报告制备案制、建立贯彻落实警察管制检察建议的联席会议制度、将相对人数量众多的警察管制纳入到法定公益诉讼案件的范围等属于将来警察管制检察监督制度改革创新的方向。就警察管制司法监督而言，警察管制属于可诉的行政行为，也属于人民法院的受案范围。警察管制司法监督的基本功能在于对包括警察权在内的行政权进行制约、对警察管制行为和警察管制主体进行监督和对警察相对人的权利进行救济。警察管制司法审查的基本内容在于审查警察管制的实施主体是否合法、警察管制是否具有相应的事实依据、警察管制是否违反法定程序以及是否构成滥用职权和明显不当。今后的警察管制司法监督制度还应该进一步完善，比如，人民警察法法典中应该有司法监督应有的地位，警察管制诉讼一般应该由中级人民法院管辖，警察管制诉讼应该慎用简易程序等。
准确界定警察管制、厘清警察管制的内涵和外延是警察管制法治化的理论前提。从“警察”、“管制”的词源上考察，警察管制是人民警察在法定情形下对相对人实施的强制性管理、控制行为，也是管制刑中的强制性管理、控制手段在非刑罚领域的延伸和运用，也是风险社会背景下政府管制由经济领域拓展到社会领域的必然结果。从警察行政法的角度来看，警察管制是警察机关以维护公共安全和治安秩序为直接目的而实施的行政行为，也是警察机关对特定公民的人身、财物实施的暂时性控制行为，或对特定物品、特定场所、特定社会资源实施的控制性管理行为；警察管制在性质上最接近行政行为中的行政强制措施，但部分警察管制又因为行为标的物、行为对象或行为阶段的不同而超越了行政强制措施的范围。从行为的属性来看，警察管制与其他警察行为有着明显的不同。警察管制直接以管理、控制和消除紧急治安风险为行为目的；警察管制以紧急治安风险背景下的人、物、场所、社会资源为行为对象；警察管制以特定对象的监管、控制而不以权利义务的分配为行为内容；警察管制以暴力或强制为主要行为方式。从行为的类型来看，根据不同的标准可以把警察管制分为不同的类型。根据警察管制直接指向的对象的不同，可以把警察管制分为以公民为对象的警察管制、以特定物品为对象的警察管制、以特定场所为对象的警察管制和以特定社会资源为对象的警察管制；以对警察相对人实施警察管制的直接目的为标准，可以把警察管制分为保护性警察管制和制止性、预防性警察管制两种类型；根据警察管制中所使用强制措施的种类多少，可以把警察管制分为单一性的警察管制与综合性的警察管制。
警察管制的正当性是警察管制法治化的逻辑前提。警察管制的正当性是一个十分重要的理论问题。一方面，包括警察管制在内的任何法律制度的合法性和合理性是良法善治的基本要求。另一方面，警察管制与一般的警察职权行为不同，主要以暴力或强制的面目出现，往往伴随着公民权利的限制或克减以及局部社会秩序的紧张状态，因此警察管制的实施往往招致人们对其理论上合法性、合理性的质疑和实践中的阻挠。实际上，经过考察我们可以发现，警察管制的合法性与合理性毋庸置疑。警察管制不仅有着丰厚的法律基础、理论基础和现实基础，而且有着光荣而又深刻的社会担当。首先，现行法律有着对警察机关警察管制权、警察管制范围、警察管制手段的明确授权，为其解决了形式上的合法性。其次，意识形态领域内的公民权利限制正当性理论、政府管制理论、公共利益理论、风险社会理论为其提供了充分的理论支撑。其三，我国社会转型时期许多治安风险得以产生的根源性因素，以及直接仰仗警察管制予以消除的不和谐社会现象的客观存在，是警察管制赖以存续的现实基础，也是警察管制实质正当性的渊源。其四，在维护公共安全、治安秩序基本职责的同时履行危害防止功能、权利保障功能和社会控制功能是国家法律赋予警察管制的重要使命。
警察管制法治化的核心问题是公民权利保障问题。公民权利保障是警察管制法治化的出发点和最终归宿。在警察管制与公民权利这一对紧密相连的矛盾统一体中，双方在耦合基础上的冲突与平衡是永恒的主题。一方面，警察管制与公民权利双方在相互依赖基础上的相互冲突是这两种社会存在彼此作用的基本方式。因为从警察管制的源头来看，警察机关的警察管制权源于公民权利；从警察管制的功能来看，公民权利的实现又依赖于警察管制的保障；从警察管制发挥功能的方式来看，盘查、保护性约束措施、强行驱散、强行带离现场、强制检测、使用警械和武器、扣押、查封以及在突发事件中对通信、水、电、气、热等社会资源的控制等警察管制手段本身就意味着对公民人身权、财产权、集会游行示威权、劳动权等权利的限制或克减；从警察管制与公民权利冲突的实质来看，警察管制与公民权利之间的冲突实际上属于公权力和私权利的冲突、公共利益和私人利益的冲突、秩序和自由的冲突、效率与公平的冲突，只要公权力、私权利、公共利益、私人利益、秩序、自由、效率、公平等社会存在永不消亡，警察管制与公民权利之间的冲突就永远存在。另一方面，警察管制和公民权利的冲突往往呈现出失衡的状态。这种失衡并非公民权利过度束缚警察管制的失衡，而是警察管制过度挤压公民权利的失衡。因为在权力权利关系中处于不平等地位、缺乏有效救济手段的公民权利无法制止警察管制权的滥用，也无法改变警察管制过多过滥的社会现实。警察管制与公民权利彼此冲突失衡的后果当中最为严重的当属公民权利被漠视或被肆意侵犯。因此，为了保障警察管制相对人权利，为了减少、防止警察管制违法行为，为了提高警察执法的权威和执法公信力，为了维护警民关系的和谐，需要将警察管制与公民权利的冲突控制在适当的范围之内。为此，我们应该努力构建维持警察管制与公民权利平衡的体制机制。比如，我们应该严格规范警察管制的启动机制，明确警察管制干预公民权利的限度，加强对警察管制的法律程序控制，建立健全警察管制责任制，完善警察管制相对人的救济制度等。
警察管制法治化的基本要求在于警察管制权的规范行使，而警察管制权所遵循的基本原则和正当程序是警察管制权规范行使的内在保证。警察管制权是警察管制领域的核心范畴。警察管制权具体表现为盘查权、约束权、强行驱散权、强行带离现场权、强制检测权、使用警械和武器权、扣押权、当场查封权、交通管制权、现场管制权、对特定社会资源的控制权等。警察管制权既具有公共权力、国家权力、行政权力、警察权等一般警察处分权所具有的共性，又具有特权、行政紧急权、高度自由裁量权、警察暴力的集中体现等一般警察处分权所不具有的特殊属性。警察管制权以法律价值体系中的秩序价值为根本价值取向。警察管制权以治安秩序维持、安全生活保障、突发事件处置和执法工作衔接为基本职责。警察管制权的行使以合法性原则和合理性原则为一般原则，以应急性原则和比例原则为特殊原则。警察管制权行使的正当法律程序是警察管制法治化的根本保证，包括实体条件和程序条件两个方面。前者意味着警察管制权的行使必须同时符合主体要件、目的要件、法律事实要件和适当性要件。后者意味着警察管制权的行使原则上必须履行报告、批准手续，由两名以上的人民警察实施，出示执法身份证件，告知当事人理由、依据及其享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩，制作现场笔录，进行现场执法视音频记录等一般法律程序。
警察管制法律监督是对警察管制权规范行使的外在保障，也是对警察管制相对人合法权利进行救济的基本手段。由于我国目前的法律监督制度中没有直接针对警察管制的规定，因此，我们必须在对警察管制法律监督制度进行解构的基础上进行完善。在我国目前的警察管制法律监督体系中，警察管制复议、警察管制督察、警察管制检察监督、警察管制法院监督属于主要的监督形式。就警察管制复议而言，适格警察管制复议申请人、被申请人的确认问题、系争警察管制行为是否存在的举证责任分担问题、警察管制合理性审查标准问题等属于当下警察管制复议实践中亟待解决的技术问题。除此之外，我们还应该对当前的警察管制复议制度进行完善，比如，警察管制复议应该主要由同级人民政府承担，以比例原则为核心构建警察管制合理性审查的标准，建立复议机关附带追究违法警察管制主体法律责任的制度等。就警察管制督察而言，警察管制属于公安机关警务督察条例中的重点督察对象。今后警察管制督察制度完善的重点在于进一步提升警察管制督察的效能，比如，进一步增强警务督察机构的独立性，建立警察管制事前报告制和事后备案制，构建特殊区域内警察管制现场督察常态化的工作机制，建立和完善警察管制督察责任制等。就警察管制检察监督而言，对警察管制执法中的职务犯罪案件侦查起诉、对警察管制相对人提起的行政诉讼案件进行抗诉、提出警察管制执法的检察建议属于警察管制检察监督的主要方式，而建立重大治安事件的警察管制报告制备案制、建立贯彻落实警察管制检察建议的联席会议制度、将相对人数量众多的警察管制纳入到法定公益诉讼案件的范围等属于将来警察管制检察监督制度改革创新的方向。就警察管制司法监督而言，警察管制属于可诉的行政行为，也属于人民法院的受案范围。警察管制司法监督的基本功能在于对包括警察权在内的行政权进行制约、对警察管制行为和警察管制主体进行监督和对警察相对人的权利进行救济。警察管制司法审查的基本内容在于审查警察管制的实施主体是否合法、警察管制是否具有相应的事实依据、警察管制是否违反法定程序以及是否构成滥用职权和明显不当。今后的警察管制司法监督制度还应该进一步完善，比如，人民警察法法典中应该有司法监督应有的地位，警察管制诉讼一般应该由中级人民法院管辖，警察管制诉讼应该慎用简易程序等。