土地作为农村最重要的资源之一,在农业生产、社会保障保障方面发挥着重要作用。农村承包土地的经营权抵押贷款是解决农民融资难的重要顶层设计。近年来,随着“三权分置”改革逐步开展、《农村土地承包法》修订,土地经营权抵押贷款从政策试点逐步被写入法律。新法修订突破了《物权法》长期以来关于农村承包地不能抵押的禁止性规定,回应了农业发展和农民的现实需求。但是,新承包法修订并未明确土地经营权的法律性质,也未解决土地经营权抵押贷款中存在的问题,在理论和实践上有许多问题仍待解决。本文除引言外分为四个部分:第一部分是概念界定。在承包地的土地经营权抵押贷款语境中,土地经营权存在两种内涵。第一是土地承包经营权中的抽象经营权能,第二是流转产生的土地经营权实体权利。土地经营权抵押贷款存在承包户与土地经营权人两种借款当事人,贷款人为银行业金融机构。第二部分是实证研究。对331份裁判文书进行实证分析,以描述性统计的方法呈现了土地经营权抵押贷款存在的法律问题。例如,存在融资担保方式不确定、土地经营权抵押物认知混乱、抵押登记机构不统一、实现抵押权的法律规定模糊、以及审判时类案不类判等问题。第三部分是原因分析。对实证部分的问题进行原因探析,从土地经营权法律性质与土地经营权抵押程序两个方面进行讨论。土地经营权的法律性质不清、农村土地的社会保障功能与抵押权实现的冲突、土地经营权抵押配套措施不完善等是造成上述问题的重要原因。第四部分是法律建议。第一,解决土地经营权抵押贷款存在的诸多问题必须明确土地经营权的法律性质,这是解决问题的关键。土地经营权应定位于用益物权,明确规定于民法典物权编中;第二,完善土地经营权抵押程序的法律规定,包括抵押登记机构、抵押权的实现等方面;第三,出台司法解释、案件审判指导,明晰审判土地经营权案件的法律适用。