21世纪以来,全球化背景下,国际关注的紧急公共卫生事件给人类生命和健康带来严重威胁,2019年底新型冠状病毒肺炎疫情大流行让我们重新审视这个世界。全球公共卫生治理被各国政府高度关注,世界卫生组织作为唯一的全球性政府间公共卫生合作平台,在传染病治理中发挥重要的作用。世界卫生组织是全球公共卫生合作制度成熟的标志,自建立以来功能不断扩展,为全球健康事业做出贡献。2005年《国际卫生条例》修改后,世界卫生组织建立起全球重大突发公共卫生事件机制,应对传染病跨境传播造成的紧急全球卫生危机,其任务包括传染病治理的管制、程序、项目和开发等。自成立以来,世界卫生组织总共发布了包括甲型H1N1流感、脊髓灰质炎、西非埃博拉、寨卡、刚果（金）埃博拉、新型冠状病毒肺炎疫情等6次“国际关注的紧急公共卫生事件”。然而,在全球突发公共卫生事件应对中,世卫组织屡屡被批评,被指责效率和透明度不足,预警和问责机制失灵,疫情被“污名化”、“政治化”的现象严重,全球公共卫生治理面临困境。本文试图研究并解释世界卫生组织作用的发挥面临哪些限制因素,存在何种病症。从国际社会的外部因素分析,世界卫生组织需要应对一系列外部压力。国家的主权意识与全球卫生公共性之间存在一定矛盾,导致传染病全球信息预警出现偏差,亦使病毒的主权归属和溯源争执不断。由于南北方国家在卫生基础设施、医学研发能力和医疗承担能力上差异明显,全球新发传染病多出现在落后地区,最终却对全球卫生形成安全威胁。但是,世界卫生组织在全球公共卫生治理中遭遇权力政治的影响。大国通过霸权式公共产品的供应影响世界卫生组织的决策,美国退出或重新加入世界卫生组织,都是将其作为政治对抗的工具,以满足自身的国家利益和价值观需求。全球卫生治理日益复杂,其他国际组织、区域组织、政府和社会资本合作关系参与到全球卫生治理中来,与世界卫生组织形成了—定的竞争关系,某种程度上挑战了其领导地位。这些多元治理主体利益考量和策略目标不尽相同,由此造成制度重叠和资源浪费,限制了世界卫生组织的作用发挥。从世界卫生组织自身分析,它面临一系列组织机构的内部挑战。作为一个科层组织,世界卫生组织也不可避免地存在着行政机构的各种弊病,这降低了它在全球公共卫生治理中的权威。权威是国际组织发挥影响力的关键因素,它与合法性密切联系,影响着国际组织的权力与自主性。世界卫生组织的权威来源有理性——合法权威、授予性权威、道义性权威、专家权威,此外,本文提出“行动力权威”的概念,即世界卫生组织在数次行动中的能力和表现会影响其他行为体的评价,进而决定是否支持其下一次行动以及支持力度,以综合观察世界卫生组织权威的构成基础和变化趋势。世界卫生组织的权威在下降,这主要受财务压力、组织行政结构和国际关注的紧急公共卫生事件机制的影响,其财务平衡面临挑战,内部存在总干事与行政内阁、总部和地区办事处的权力分散问题,应急机制效率也存在限制因素。从20世纪末开始,历任总干事进行不同主题的改革,调整世界卫生组织与外部的关系,以及内部的行政机构,改进国际关注的紧急公共卫生事件机制以适应新形势下传染病治理的需要。对于其改革各国有不同的方案设计,美国试图继续主导全球公共卫生治理,欧洲尝试趁机填补美国力量消退时留下的权力真空,以中国为代表的广大发展中国家支持世界卫生组织在卫生治理中的领导地位,全力配合它的抗疫工作。世界卫生组织改革面临内外部的双重压力,需要重新准确定位自己的角色。只有从全人类卫生安全的高度出发,构建“人类卫生健康共同体”,全球卫生治理才能实现“善治”。