长期以来中国的人口问题一直是社会与经济发展的羁绊之一,人口基数过大严重阻碍了人民生活水平的提高。为了协调人口、资源和环境的关系,上世纪70年代末我国政府实施了计划生育基本国策,以社会抚养费制度为核心的生育政策也逐渐浮出端倪。经过几十年的运行,计划生育对抑制人口过快增长起到了不可替代的作用。改革开放后,中国的经济快速发展很大程度上得益于上世纪60、70年代的人口出生潮,但伴随着那一代人逐步老去,“人口债务”也如期而至,人口老龄化的加速和劳动人口的减少,极大地制约了经济的持续增长。为应对这一局面,调整人口政策就显得十分必要。2013年11月,《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》第一次在执政党的官方文件中提出“单独两孩政策”;2013年12月,《关于调整完善生育政策的意见》的发布,正式将“单独两孩政策”上升为国家政策,拉开了各省调整生育政策的序幕。生育政策的局部调整,也再次将社会抚养费制度推上了风口浪尖。长期以来由于部分政府工作人员法治意识淡薄,加之制度规范体系本身存在的漏洞,社会抚养费制度在实际运行过程中存在诸多问题,社会上要求废止的呼声更是不绝于耳。但其存废问题不能简单地因为个别人的违法行为而全盘否认,就计划生育基本国策而言,社会抚养费制度不一定是最好的制度,但一定是最不坏的制度,以偏概全地一概否定是不可取的。2014年10月,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次强调“依法治国”;2014年11月,《社会抚养费征收管理条例(送审稿)》公布,这是国务院在这一领域践行“依法治国”的一次努力。在这样的背景下,有必要对社会抚养费制度进行系统的研究,界定其具体性质,对其存在的必要性进行证成,从规范文本和实践角度指出当前其运行过程中存在的问题,再相应地提出法治化对策,以希为制度的法治化进程抛砖引玉。首先,对社会抚养费制度的性质进行界定很有必要性。长期以来,对社会抚养费制度的具体性质,有“行政征收”与“行政处罚”的争议。根据社会抚养费制度建立的初衷——补偿社会公共投入和环境负担,社会抚养费制度应为行政征收。具体有以下几个方面的原因:第一,生育权是人与生俱来的权利,超生非违法行为,不能触发行政处罚的启动。第二,产生该制度的法律依据不具有强制性,“一对夫妻生育一个子女”属倡导性义务。第三,虽然国家在规章以上层面未对“社会抚养费”的性质进行界定,但相关部门多次通过其他规范性文件将其定性为行政征收;且近期的司法实践也普遍认可。最后,全球化下保障基本人权的理念已被普遍接受,应当将社会抚养费制度界定为行政征收。其次,有必要对社会抚养费制度的运行现状进行探讨,包括了必要性证成和存在问题的分析。以下因素可对其进行证成的:首先,人口基数大的基本国情为制度继续存续提供了土壤。其次,环境权是权利和义务相统一的权利,公民负有维护代内和代际的环境权公平的义务、不得侵犯其他公民应有的环境权。再次,权利具有相对性,公民享有生育权的同时,亦不得滥用生育权,否则国家有权介入干涉(也即征收社会抚养费)。最后一个完整的法律规范必须包含假定、处理和制裁三要素,若将整个计划生育看成一个法律规范,那么必须有“制裁”来保证规则的实效。社会抚养费制度运行过程中存在以下几个问题:首先,征收主体本末倒置,本应履行征收职责的县级计生部门将全部的征收权限委托给乡镇政府或街道办;第二,社会抚养费征收对象中存在着一些合法性有待商榷的征收对象,部分征收对象不符合社会抚养费制度初衷;第三,征收标准不一且自由裁量权过大,使制度丧失了其本应有的严肃性;第四,规范性文件对征收程序的规定几近空白,不利于行政相对人合法利益的保护;第五,暴力执法形象层出不穷,将公民的其他权利的享有与社会抚养费的缴纳情况相挂钩,严重损害了行政相对人的人身权和财产权;最后,在资金管理和使用上缺乏必要的监督和检查,导致了资金的管理和使用混乱。最后,有必要从制度内外部对各种问题进行改革和重构。首先消除制度内部的逻辑错误,包括对征收主体和征收对象的规范。县级计生部门将征收委托权全部上收,考虑到具体工作量的庞大,可以将各乡镇或街道办的计生办改为其派出机构。同时以是否多占用了社会和自然资源作为确定征收对象的判断标准,刨除不符合制度初衷的情形。其次,确立统一的征收标准,规范征收标准的裁量权。征收标准应为“公共投入人均占用量×浮动倍数”,用“公共投入人均占有量”来体现制度初衷,并形成一套确定“浮动倍数”的程序。再次,完善社会抚养费征收和管理的程序,引入陈述、抗辩权和听证制度;对于征收的执行,可以引入执行令状模式;同时以构建社会抚养费执行诚信体系取代“捆绑式”执法;以上一年度公布的公共投入人均占用量的征收标准倒逼费用的严格管理和使用方向的公开。最后,建立健全配套的计划生育利益导向机制,以减轻制度运行的阻力。