对于人类社会治理而言,“政府职能及其模式”的问题得到了人们持续的关注,公共行政学甚至政治学的研究集中了很大的精力探讨这一问题。本文在人类社会治理的历史脉络中去研究政府职能模式,试图描绘出一幅政府职能模式的历史演进图谱。研究目标决定了本文的研究方法,因而,这篇论文是以历史主义反思性阐释为研究的基本取向的。通过反思性阐释,本文对诞生于亚洲新兴工业化国家和地区、发展于中国的一种全新的政府职能模式——引导型政府职能模式的兴起进行了历史与逻辑相结合的叙述,力求作出理论提炼,确立起引导型政府职能模式的理论范畴,用以作用于中国的行政改革实践。如果将人类社会模糊分为“农业社会”、“工业社会”和“后工业社会”三个阶段,与之相对应,人类的社会治理也先后经历(或正在经历着)统治型、管理型和服务型的社会治理模式,在这三种模式的结构图中,处在核心地位的是三种基本的政府类型：统治型政府、管理型政府和服务型政府。农业社会的“统治型政府”本质上就是“王朝”,所拥有的是一种阶级统治的职能。这种阶级统治职能是统治型政府藉以维护统治阶级利益的基本途径,并且呈现出“混元一体”的特性。也就是说,在这种政府职能中尚未分化和离析出其他的职能。这是因为,在整个农业社会中,尚未实现领域分化,政治与经济都尚未成为具有相对独立性的领域,社会的同质性决定了它必然以“家长制”(或类似于家长制)的形式出现,社会的等级关系决定了它必然借助于权力而实现对整个社会的治理。总之,农业社会的治理体系并没有实现统治职能与管理职能的分化,统治与管理紧密地联系在一起,统治过程与管理过程是同一个过程。“职能分化是职能模式化的前提”,所以,在农业社会还不存在政府职能模式的问题,在这个社会历史阶段中,所存在的仅仅是王朝的阶级统治职能(在现代意义上,或称为“统治型政府职能”)。近代早期,西方国家率先借助于市场经济和工业革命的推动而进入了工业社会。工业社会在每一个方面都呈现出迅速分化的特征,工业与农业的分化之下,政治与经济的分化、科学与生产的分化、人群的分化等等,构成了工业社会凯歌行进的主旋律。与社会的分化一道成长起来的现代社会治理模式也在结构和职能上进入了与社会同步发展的过程,农业社会那种“混元一体”的阶级统治职能也逐渐分化为政府自身的管理和社会管理职能,而且,社会管理也是以领域的不同而有所不同的。当然,历史的进步虽然可以在某些具体的历史事件中发现“结构性断裂”(阿尔都塞语)的痕迹,而在逻辑上却并不存在这种“断裂”,从阶级统治职能到社会管理职能的转变经历了一个此消彼长的过程,直至这一过程走到了“质变”的关节点的时候,才呈现出社会管理职能模式确立的特征。而且,由于社会管理职能模式的确立而使政府的性质实现了根本性的改变,即实现了从统治型政府向管理型政府的转变。历史地看,管理型政府的职能模式先后出现过两种典型形式：保护型政府职能模式和干预型政府职能模式。保护型政府职能模式是自由资本主义时期的产物,是西方各主要市场经济国家在经济发展过程中逐渐形成的一种政府职能模式,它主张政府担任“保护人”或“守夜人”的角色,尽量少干预或不干预市场经济的运行,任由市场机制去调节经济活动,让市场自己在运行中实现资源的合理配置。换言之,保护型政府职能模式的产生,源于西方各主要市场经济国家对“自由竞争”原则的信奉,源于政治学家和经济学家们对“市场力量的自由运动可以造就经济的均衡状态”的广泛认同。这一模式终止于1929-1933年的经济危机。这场危机将“市场万能主义”彻底击翻,让人们明白了“市场失灵”的客观事实,人们必须在市场失灵的情况下用另一种政府职能模式去弥补市场机制的不足。因而,一场倡导政府干预主义的思潮随之兴起,干预型政府职能模式也因此而产生。干预型政府职能模式是由以凯恩斯主义为代表的宏观经济学做出的政治设计,它主张政府通过财政政策和货币政策等手段来调控市场经济的运行,实现对整个经济生活的全面干预,以弥补市场自身力量的不足和达到经济持续、稳步增长的目标。在二十世纪三十年代到七十年代初的这一段时期内,欧美各发达国家普遍选择了这种类型的政府职能模式。但是,二十世纪六十年代末七十年代初起,特别是1973年发生了“石油危机”事件之后,所有西方发达国家无一例外地出现了经济发展的停滞和膨胀。这种“滞胀”意味着“政府失灵”,意味着在市场经济条件下政府对于纠正市场失灵的能力的有限,这也直接促使人们对现代市场经济条件下的干预型政府职能模式及其理论基础——凯恩斯主义进行了批判性反思。以现代货币主义学派、公共选择学派、新制度学派、合理预期学派为代表的新自由主义反对凯恩斯主义的全面干预论,通过分析政府干预行为的局限性和政府失灵的成因及表现,提出限制甚至取消政府干预的要求,希望再度让市场机制充分发挥作用。这一思潮一经流行就得到了实践的响应,其中,“新公共管理运动”就是实践这些理论的典型代表。事实上,“新公共管理运动”并不意味着一种新的政府职能模式的兴起,在某种意义上,新公共管理运动所代表的只是对“保护型”和“干预型”模式不断地进行随机性选择的实用主义倾向。当人类社会走出工业社会这个低度复杂性和低度不确定性的历史阶段,这种在两种过往的职能模式的基础上进行随机性选择的做法也暴露出了其缺陷。因而,二十世纪后期以来,即使在新公共管理运动中成功地实现了行政改革的西方国家,也经常性地陷入方向不明的盲动主义状态,以至于在2008年的金融危机中显得无所适从。正值西方政府陷入盲动主义的时候,东方世界出现了“东亚崛起”的景象。以“四小龙”为代表的亚洲新兴工业化国家(地区),在实现经济腾飞的过程中创造性地走出了一条政府职能模式的“第三条道路”,对属于管理型政府的保护型和干预型职能模式造成了冲击。二十世纪八、九十年代一度出现了对“第三条道路”的研究热潮,代表性的解读有：现代化理论、依附关系论、发展型国家、新古典论、市场增进论和治理式互赖理论。通过对这些理论的批判性审视和对实践中的“第三条道路”的考察,可以发现：所谓“第三条道路”,实际上就是亚洲新兴工业化国家(地区)的管理型政府在其制度框架下对政府职能模式的创新实践,属于向引导型政府职能模式的“靠拢”。遗憾的是,这些亚洲国家(地区)由于缺乏服务型政府理论基础而未能实现对这种在实践中创造出来的政府职能模式的理论认识,当这些国家(地区)实现了经济腾飞之后,在西方话语霸权的影响下纷纷放弃了这一创新性实践。这也就意味着引导型政府职能模式的初次尝试在亚洲新兴工业化国家和地区戛然而止。可喜的是,改革开放后的中国政府在实现社会和经济发展时自觉地发展了这一模式。二十世纪七十年代末,当中国开始尝试运用引导型政府职能模式作用于中国的经济和社会发展时,迅速展现出了它的巨大魅力,特别是在经济方面,在不到三十年的时间内使中国成为一个世界级的经济强国。中国改革开放以来在经济、社会等方面所取得的巨大成绩是与引导型政府职能模式联系在一起的,如果中国政府不是在实践中走出了建立和应用引导型政府职能模式之路的话,我们很难想像今天的中国社会是什么样子。在“亚洲四小龙”实现经济腾飞的时候,大致有三个因素发挥了助力作用,其一,这些国家和地区制定了追赶西方发达国家的目标；其二,这些国家和地区与西方发达国家有着特殊的政治经济关系,也恰好处在西方国家资本剩余而急需开拓新兴市场的时机；其三,处在冷战决战期的西方发达国家希望通过促进亚洲一些国家和地区的经济发展而扶植起遏制“东方”的力量。在中国改革开放的时候,是缺乏后两项因素的。而且,中国改革开放的起点恰恰是人类社会开始转型的时刻——一场全球化、后工业化运动开始兴起,从而使中国制定的追赶西方发达国家的目标未付诸实施便已失效。所以,中国改革开放后所面对的发展环境已经发生了巨大的变化,人类社会开启了后工业化进程,社会的复杂性和不确定性陡增。在这种历史大转型的条件下,亚洲四小龙所走的道路已经不适应于中国了,尽管中国一度认真地研究了他们的经验。这是因为,亚洲新兴工业化国家和地区在二十世纪中后期实现经济腾飞的时候所面对仅仅是实现工业化的单一课题,而中国政府则必须面对发展的“双重历史使命”——既要实现工业化、又要面对后工业化。正是在这一特殊的历史条件下,引导型政府职能模式在实现中国经济和社会发展中发挥了重要的作用,具体体现为：(1)经济领域：实现领导力制度化和建立政商合作体系,制定战略性规划和构建“全方位、大开放”战略发展格局,建立“现代防护墙”下的金融运行体制；(2)社会领域：实施旨在改善民生的“惠农政策”,加强精神文明和生态文明建设,建立中国特色的社会维稳系统,培育和发展社会组织。而且,中国的引导型政府职能模式实践先行凸显了政府变革。尤其是,二十世纪九十年代末“服务型政府”理论的提出,极大地推动了中国政府向服务型政府转型的实践。从此,引导型政府职能模式获得了服务型政府理论的支撑,并且被赋予了更加深远的意义——一种“面向后工业社会”的政府职能模式。如果用“主体—功能”的框架来窥察,可以发现：服务型政府是引导型政府职能模式的主体归属,引导型政府职能模式是服务型政府的功能体现。必须申明的是,无论在亚洲新兴工业化国家和地区还是在中国出现的“引导型政府职能模式”,都是一种实践成就,还没有得到理论证明。一种实践成就如果得不到理论证明是很容易被忽视和抛弃的。关于这一点,“亚洲四小龙”在经济腾飞后屈从于西方话语霸权体系而弃用引导型模式的事实足以证实。中国政府也面临着类似的问题,尤其是中国的引导型政府职能模式正“处在十字路口”——之前过度强调经济领域的发展而相对地忽视了社会领域的进步,致使中国社会出现了“片面性”发展的失衡局面,使中国社会面临着一场新的选择。在这种情况下,存在着两种可能性,其一,就是抛弃了引导型政府职能模式；其二,需要对引导型政府职能实践的经验进行总结,实现理论自觉,使其科学化。我们希望推荐的是后一种选择,那就是致力于实现对引导型政府职能模式的理论确认。如果在社会治理的意义上对引导型政府职能模式进行理论描述,可以概括为：引导型政府职能模式是一种面向后工业社会的、自觉的、旨在通过推动服务型政府建设而引导社会实现科学发展的一种全新的政府职能模式。总的说来,本文将引导型政府职能模式放入社会治理历史发展的脉络中进行批判性阐释,试图拓展以往关于政府职能及其模式研究的视角,力求建立起适应后工业化进程中的经济和社会发展要求的政府职能及其模式理论。我们的设定是：引导型政府职能模式是服务型政府所特有的政府职能模式,引导型政府职能模式的自觉建构是与服务型政府建设密切联系在一起的,引导型政府职能模式的自觉建构与服务型政府建设处于互动的过程中,能够发挥相互促进的作用。随着全球化、后工业化运动的深入,中国的一切积极性的创造都会影响世界,如果我们能够在引导型政府职能模式的理论建构方面取得建设性成就的话,也将会作用于世界,会成为中国为人类社会的进步,特别是中国对人类社会治理方式的进步,所作出的一项伟大贡献。