社会调控是指国家作为控制主体运用法律、行政、经济、道德教化及舆论监督等综合手段，完善、强化社会调控机制，杜绝越轨行为的发生，使得绝大多数社会成员接受、遵从以主导价值观为核心而确立的社会规范体系，以维护社会的公共秩序，从而达到社会的和谐与稳定。社会史所研究的社会调控，是指历史上的各社会构成系统，通过各种因素，运用社会规范及其相应的方式和措施，对社会成员的行为、观念进行指导和约束，对各种社会关系进行调节的过程。民国时期，在中外机缘的交错作用下，作为沿海省份和南北战略要地的山东主要城市开始崛起，走在了全国近代化的前列，具有典型性和代表性。随着近代城市经济的发展，城市社会阶层结构发生了深刻变化。在传统社会群体结构之外产生出新的社会群体，如买办、企业家、职员、文教工作者、自由职业者、工人、城市贫民等；传统社会结构中原有的官僚、手工业者、商贩等群体身份地位也发生了很大变化。笔者认为，这一时期山东城市社会大致可以分成九大阶层，其中城市下层社会群体人数众多，由四个层面的群体构成，即手工业者、商贩、小学教师、政府或公司中的下等职员等有固定收入的人群，产业工人、理发匠、修理匠、铁匠、店员、伙计、学徒等劳工群体，马车夫、人力车夫、街头摊贩以及建筑、运输、装卸、清洁等行业季节工、临时工等苦力群体，以及乞丐、娼妓、小偷、饥民等游民群体。民国时期城市社会阶层结构的加速分化，不断对国家和统治者的社会调控机制与能力带来新问题、新挑战。这种情况与同样处在转型期的当今社会多少有些类似。具体揭示民国时期山东城市下层社会群体的社会阶层结构和生存状况，重新展现这一时期的城市生活实景，复原统治者对城市下层社会的社会调控机构、方式、方法、手段和效果，将会为今天的中国社会提供一个可靠的参照系，为当今城市社会的管理与经营者提供宝贵的历史经验。对于我们在改革开放的今天，改变城市弱势群体的生存状态，发展经济，构建社会主义和谐社会，实现共同富裕的目标，都应当有所助益。也有助于加深对中国近代社会史的整体认识。通过本课题的研究，笔者试图填补中国近代社会史和城市史研究领域的一项空白。本课题以民国时期山东城市为切入点，通过对大量史料的深入挖掘整理和系统分析整合，以既往研究为基础，将社会学、城市学、行政学、法学、军事学、教育学、管理学等学科理论与史学的分析论证结合起来，大量运用社会学和相关学科的理论、概念和方法，同时运用传统的比较法，来全面系统深入地揭示民国时期城市社会阶层结构和城市下层社会的构成与状况；对北洋军阀政府时期、南京国民政府时期和日伪侵占时期的统治者对山东城市下层社会的社会调控机构(包括行政管理体系、军队、警察、特务等)、法律与规章、思想文化与社会规范控制以及社会救济与慈善活动等进行了深入研究。鉴于民国时期中国共产党在山东抗日根据地和解放区的政权，主要分布在广大农村地区，解放战争后期才开始对大中城市的接管工作，就不在本文的研究范围。北洋军阀政府时期，国家政治权威没有真正建立起来，行政调控手段缺失；军阀混战，军权为大，法律调控无从谈起；农民纷纷破产，城市下层社会民众生活无望，经济调控手段无力；崇尚暴力，道德教化功能丧失殆尽。诸多体制内的调控功效不断削弱，直至缺失，从而使城市下层社会失范，遂至许多社会问题沉渣泛起。就社会调控能力而言，南京国民政府时期的山东地方政府与北洋军阀政府时期相比有着明显的加强，对城市下层社会的社会调控技巧更趋成熟，社会调控组织更加严密，社会调控手段也更加多样化，国民党通过严密的行政组织、庞大的军事系统以及严格的思想统制来实现对城市下层社会进行强有力的社会调控。抗日战争时期的山东，由于国民党缺乏坚决抗战的决心和得力的抗战措施，始终坚持片面抗战路线，省政府一直处于流亡状态，没有在沦陷区城市建立相对稳定的行政管理体系和警察等社会调控机构，特别是在1943年7月国民党山东省政府迁离省境后，国民党政府对山东城市下层社会的社会调控能力也由弱小而变为无了。日伪统治下的山东，由于对城市下层社会的社会调控机制带有浓厚的殖民统治色彩，其暴虐的程度、控制的力度和渗透性可谓空前绝后。日本特务、顾问、宪警成为对城市下层社会进行社会调控的主宰。傀儡组织和伪政权直接服务于日本帝国主义“以华治华”、“以战养战”政略，军队、日特、宪警、保甲互为补充，并推行警保联系，出具联保连坐切结，进行奴化宣传教育等，在城市下层社会建立起了严密的殖民统治。抗日战争胜利后，国民党不惜与日伪合流以实现对山东的重新控制。国民党采取了诸多措施以巩固其一党专制政权，但是其政治改革无力、行政机构膨胀、行政效率降低，贪污腐败屡禁不止，其经济政策根本缺乏对城市下层社会民众生活的广泛关照，又悍然发动内战。失去了民主，失去了公正，也失去了民心，其对城市下层社会的社会调控目标难以实现，作用也日渐弱化，最终随着国民党军队和政权一起退出山东历史舞台。总起来看，民国时期统治者对城市下层社会的社会调控呈现出由传统向近代的转型趋势，但这种转型是渐进和不彻底的，表现为在某些层面上社会调控的缺失，这是由其阶级局限性决定的。北洋军阀和国民党在本质上都是大地主、大买办、大资产阶级的代表，都是外国帝国主义侵略势力在华利益的代表，也都媚外残内，专制独裁。在对城市下层社会的社会调控方面，他们一方面继承了中国封建主义的衣钵，一方面又糅和了西方法西斯主义的流毒，成为封建的法西斯主义。而且，这一时期社会调控系统从本质上也是残缺不全的。这既与操纵这一系统的官僚机器的腐败有关，又与近代化的社会转型过程中社会调控系统自身的发育不良密不可分。同时，社会调控政策又缺乏系统性，强制性和保护性严重失衡，社会调控的保护性功能明显不足，对城市下层社会缺乏有效的社会保障和救济机制。