行政单位擅自以物抵债行为是否有效?

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【案情】$$ 某区农业局2009年在建造局办公楼时,欠承包商甘某工程款40万元,局里决定将办公楼底层的一间临街店面抵偿给甘某,甘某也表示同意,并随后将钥匙交给了甘某。后由于局里主要负责人变更频繁,过户手续未能办理,2014年8月中旬,甘某以农业局为被告,请求法院?
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