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自我国引入增值税政策以来，在税率的确定与调整上呈现了多层次、多制约与复杂化的特点，不同行业要适应不同的税率、不同的扣除项目与相应的优惠政策，特别是2016年5月1日全面实行营改增以来，税率档次因税基的拓宽而变得更加复杂，给税务机关的征收核对成本以及纳税人的遵从成本带来了严峻的考验。
2017年4月28日，政府规定自同年7月1日起，将纳税人销售或者进口农产品（含粮食）、自来水、暖气、石油液化气、天然气、食用植物油、冷气、热水、煤气、居民用煤炭制品、食用盐、农机、饲料、农药、农膜、化肥、沼气、二甲醚、图书、报纸、杂志、音像制品、电子出版物的适用税率由13%降低为11%，这意味着13%的税率在我国彻底退出历史舞台。然而三档税率仍然是增值税制度的“过渡阶段”，两档税率才应该是符合中国国情下的最终目标。而今年两会所释放出的“按照三档并两档的方向，调整增值税税率”，进一步明确了增值税改革的方向。
增值税税率改革的必要性
（一）简并税率是进一步降低税负的必然要求
尽管2017年，营改增及其配套减税降费政策全面减轻社会负担超过4 400亿元，但是在以特朗普税改为首的全球减税浪潮中，中国的减税任务仍然任重道远。作为增值税主要的纳税人，中国企业的平均税负仍然保持在40%以上，负担之重居世界前20位。造成这一状况的原因之一在于我国增值税主体税率过高，17%的税率对于包括工业制造业、销售业在内的诸多国家支柱产业来说苦不堪言，同时伴随着企业可抵扣进项部分的流失以及企业应税税基的拓宽，增值税税负的压力效果进一步凸显。
（二）税率档次过多增加了筹划空间与征纳成本
由于不同行业适用不同的增值税税率，这直接导致税收投机行为的产生。别有用心的“税收筹划”行为将变得防不胜防，比如打着交通运输公司的旗号、享受着11%的优惠税率，实质上进行着汽车、设备等17%应税率产品的买卖，这是多档税率可能带来国家税基侵蚀的隐患，需要税务机关增加辨别能力，加大了税款征收难度。
比如，提供交通运输服务的企业适用11%的税率，而其成本组成包括很大一部分的运输工具购置支出，这部分机器设备所组成的成本可按照17%税率进行进项抵扣，但是某些交通运输企业本身盈利能力并不强，种种因素导致了企业每年的应纳税增值额部分较小甚至出现留抵税额，这可能就需要税务机关去判断该部分留抵税额是否正常，间接形成了增值税的超额负担。同时，在实际征纳税活动中，由于许多经营实体与业务活动可能同时涉及不同行业，又进一步给征税机关的辨认工作带来了难度，也需要纳税人提升自身的识别能力，无形之中增加了税收的征纳成本。
（三）税率档次过多影响增值税的中性
分行业适用多档次税率作为营改增工作的平稳过渡，笔者从未否定它处于特定时期的合理性，但是从增值税在长远格局中应该发挥的作用来看，过多的税率档次严重阻碍了增值税中性特点的发挥。正是由于增值税只对商品或服务的“增值部分”征税，才被冠以中性的特点，但是过多的税率档次导致了不同行业在税收征管乃至扣除政策方面的分化，进而享受不同的税收待遇，这一定会对不同产品的价格产生影响，影响生产者与消费者的决策，干扰资源在市场条件下的配置与调控。
增值税税率改革的模式探析
（一）繼续以行业为基准简并税率
以行业为分类标准，设置不同档次的税率，是充分考虑了税收公平原则的产物。在现有行业分类的基础上，响应今年两会关于降低“制造业”与“交通运输业”税负的号召，将税率由三档简并为两档，是一种较为可行与易被接受的改革思路。其中市场份额较大、较为典型、争议较大的产业包括制造业、交通运输业与房地产业。
鉴于制造业本身特性，适用17%税率的制造业规模较大，但是利润率水平较之服务业明显偏低，平均利润率不到10%，导致行业整体税费负担率偏高。根据2017年为了提振传统制造业、重视国家实体经济的带动效应，需要下调制造业的税率。但是作为国家的支柱产业，过分的下调税率会导致国家财政收入的急剧减少，因此将其税率定在15%左右是一个相对于政府与企业都可以接受的折中点。至于交通运输业，其本身处于国民经济链条的中下游，服务提供范围涉及各行各业，并且其业务覆盖面积仍在不断扩张，由2017年统计年鉴数据可看出，国家水运客运量、旅客周转量、货物周转量每年均以高于3%的增速提高，因此其行业税负的轻重对企业影响较大。而对于不需要置办运输设备用于扩张的稳定成型的交通运输企业来说，其获取的可抵扣项目较小，因此11%的税率对于该行业来说明显偏重，税率由11%降至6%不仅符合行业现状，同时也是顺应政府号召的举措。房地产行业在我国具有庞大的收入基数，对国家税收贡献较大，2016年房地产行业销售收入达90091.51亿元，占当年GDP的12%以上。单纯直接下调至6%将造成税收大幅度下降，严重影响国家财政；上调至15%将增大房地产企业的税负，在房地产税呼之欲出的背景下几近是逆势而为，可能刺激房地产泡沫的破灭。因此可行的举措为将税率下调至6%，同时减少税收优惠政策和房地产相关扣除项目，以保证房地产行业带来的财政收入不至于大幅缩水。
在此基础上，下调现在17%应税项目的税率至15%，下调11%应税项目的税率至6%，同时辅以减少优惠政策与扣除项目等措施作为过渡，以达到维持税收中性同时兼顾税收公平原则的目的。
（二）以商品性质为基准简化税率
如果说以行业为分类标准确定税率是从税收公平的原则出发，那么以商品性质为基准简化税率则是对税收效率原则最好的诠释。秉承增值税中性税收的原则，意味着要尽量减少增值税税收对消费与生产的导向作用，对各类货物及应税劳务适用标准的普通税率，最大化降低税收的征收成本和遵从成本；同时为了体现国家的政策倾斜方向，还需设置一档优惠低税率，适用于需要政策扶持的特殊物品或服务，例如基本生活必需品与对社会有益、可对公共事业做出正效应的商品及服务。对于不同税率档次的划分只通过商品性质进行分类，完全摒弃对于不同行业的差别待遇。但是，以商品性质作为不同税率档次的划分基准意味着无法兼顾不同行业特点，可能出现某些行业税负急剧加重或减轻的情况，还需一系列配套政策加以配合以维持财政收入的充足与产业结构的稳定。同时该种税率档次设置对于国家收入能力的要求较高，可能短期内难以实现。
上述两种模式均能较为合理地解决目前我国所面临增值税率档次过多的问题，并且各有优势。但是从长远来看，为了最大化体现增值税的中性特点，同时与不断增长的经济总量所匹配，我国的增值税税率改革应以商品性质为基准划分税率为最终目标，实现增值税税制的完善与税种特点的完全发挥。而短期内为了实现税收公平与效率原则的兼顾，应该着手从行业角度划分税率档次，将税率由三档简并为两档，以实现税法完善与经济调节任务在新时代的平稳过渡。
2017年4月28日，政府规定自同年7月1日起，将纳税人销售或者进口农产品（含粮食）、自来水、暖气、石油液化气、天然气、食用植物油、冷气、热水、煤气、居民用煤炭制品、食用盐、农机、饲料、农药、农膜、化肥、沼气、二甲醚、图书、报纸、杂志、音像制品、电子出版物的适用税率由13%降低为11%，这意味着13%的税率在我国彻底退出历史舞台。然而三档税率仍然是增值税制度的“过渡阶段”，两档税率才应该是符合中国国情下的最终目标。而今年两会所释放出的“按照三档并两档的方向，调整增值税税率”，进一步明确了增值税改革的方向。
增值税税率改革的必要性
（一）简并税率是进一步降低税负的必然要求
尽管2017年，营改增及其配套减税降费政策全面减轻社会负担超过4 400亿元，但是在以特朗普税改为首的全球减税浪潮中，中国的减税任务仍然任重道远。作为增值税主要的纳税人，中国企业的平均税负仍然保持在40%以上，负担之重居世界前20位。造成这一状况的原因之一在于我国增值税主体税率过高，17%的税率对于包括工业制造业、销售业在内的诸多国家支柱产业来说苦不堪言，同时伴随着企业可抵扣进项部分的流失以及企业应税税基的拓宽，增值税税负的压力效果进一步凸显。
（二）税率档次过多增加了筹划空间与征纳成本
由于不同行业适用不同的增值税税率，这直接导致税收投机行为的产生。别有用心的“税收筹划”行为将变得防不胜防，比如打着交通运输公司的旗号、享受着11%的优惠税率，实质上进行着汽车、设备等17%应税率产品的买卖，这是多档税率可能带来国家税基侵蚀的隐患，需要税务机关增加辨别能力，加大了税款征收难度。
比如，提供交通运输服务的企业适用11%的税率，而其成本组成包括很大一部分的运输工具购置支出，这部分机器设备所组成的成本可按照17%税率进行进项抵扣，但是某些交通运输企业本身盈利能力并不强，种种因素导致了企业每年的应纳税增值额部分较小甚至出现留抵税额，这可能就需要税务机关去判断该部分留抵税额是否正常，间接形成了增值税的超额负担。同时，在实际征纳税活动中，由于许多经营实体与业务活动可能同时涉及不同行业，又进一步给征税机关的辨认工作带来了难度，也需要纳税人提升自身的识别能力，无形之中增加了税收的征纳成本。
（三）税率档次过多影响增值税的中性
分行业适用多档次税率作为营改增工作的平稳过渡，笔者从未否定它处于特定时期的合理性，但是从增值税在长远格局中应该发挥的作用来看，过多的税率档次严重阻碍了增值税中性特点的发挥。正是由于增值税只对商品或服务的“增值部分”征税，才被冠以中性的特点，但是过多的税率档次导致了不同行业在税收征管乃至扣除政策方面的分化，进而享受不同的税收待遇，这一定会对不同产品的价格产生影响，影响生产者与消费者的决策，干扰资源在市场条件下的配置与调控。
增值税税率改革的模式探析
（一）繼续以行业为基准简并税率
以行业为分类标准，设置不同档次的税率，是充分考虑了税收公平原则的产物。在现有行业分类的基础上，响应今年两会关于降低“制造业”与“交通运输业”税负的号召，将税率由三档简并为两档，是一种较为可行与易被接受的改革思路。其中市场份额较大、较为典型、争议较大的产业包括制造业、交通运输业与房地产业。
鉴于制造业本身特性，适用17%税率的制造业规模较大，但是利润率水平较之服务业明显偏低，平均利润率不到10%，导致行业整体税费负担率偏高。根据2017年为了提振传统制造业、重视国家实体经济的带动效应，需要下调制造业的税率。但是作为国家的支柱产业，过分的下调税率会导致国家财政收入的急剧减少，因此将其税率定在15%左右是一个相对于政府与企业都可以接受的折中点。至于交通运输业，其本身处于国民经济链条的中下游，服务提供范围涉及各行各业，并且其业务覆盖面积仍在不断扩张，由2017年统计年鉴数据可看出，国家水运客运量、旅客周转量、货物周转量每年均以高于3%的增速提高，因此其行业税负的轻重对企业影响较大。而对于不需要置办运输设备用于扩张的稳定成型的交通运输企业来说，其获取的可抵扣项目较小，因此11%的税率对于该行业来说明显偏重，税率由11%降至6%不仅符合行业现状，同时也是顺应政府号召的举措。房地产行业在我国具有庞大的收入基数，对国家税收贡献较大，2016年房地产行业销售收入达90091.51亿元，占当年GDP的12%以上。单纯直接下调至6%将造成税收大幅度下降，严重影响国家财政；上调至15%将增大房地产企业的税负，在房地产税呼之欲出的背景下几近是逆势而为，可能刺激房地产泡沫的破灭。因此可行的举措为将税率下调至6%，同时减少税收优惠政策和房地产相关扣除项目，以保证房地产行业带来的财政收入不至于大幅缩水。
在此基础上，下调现在17%应税项目的税率至15%，下调11%应税项目的税率至6%，同时辅以减少优惠政策与扣除项目等措施作为过渡，以达到维持税收中性同时兼顾税收公平原则的目的。
（二）以商品性质为基准简化税率
如果说以行业为分类标准确定税率是从税收公平的原则出发，那么以商品性质为基准简化税率则是对税收效率原则最好的诠释。秉承增值税中性税收的原则，意味着要尽量减少增值税税收对消费与生产的导向作用，对各类货物及应税劳务适用标准的普通税率，最大化降低税收的征收成本和遵从成本；同时为了体现国家的政策倾斜方向，还需设置一档优惠低税率，适用于需要政策扶持的特殊物品或服务，例如基本生活必需品与对社会有益、可对公共事业做出正效应的商品及服务。对于不同税率档次的划分只通过商品性质进行分类，完全摒弃对于不同行业的差别待遇。但是，以商品性质作为不同税率档次的划分基准意味着无法兼顾不同行业特点，可能出现某些行业税负急剧加重或减轻的情况，还需一系列配套政策加以配合以维持财政收入的充足与产业结构的稳定。同时该种税率档次设置对于国家收入能力的要求较高，可能短期内难以实现。
上述两种模式均能较为合理地解决目前我国所面临增值税率档次过多的问题，并且各有优势。但是从长远来看，为了最大化体现增值税的中性特点，同时与不断增长的经济总量所匹配，我国的增值税税率改革应以商品性质为基准划分税率为最终目标，实现增值税税制的完善与税种特点的完全发挥。而短期内为了实现税收公平与效率原则的兼顾，应该着手从行业角度划分税率档次，将税率由三档简并为两档，以实现税法完善与经济调节任务在新时代的平稳过渡。