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摘 要 《预算法》的制定和完善是体现一个国家政治现代化的重要标志。2015年1月1日起，新《预算法》的颁布施行对我国现阶段财政体制改革具有重要意义。本文从新《预算法》的制定背景以及政策分析的角度，对新《预算法》进行分析。
关键词 新《预算法》 改革背景 政策创新
一、制定背景及原因
（一）目前预算管理制度所存在的问题
（1）财政支出未完全纳入预算统一管理。目前我国批准预算之前，政府可以预拨一定比例的项目支出资金。这就导致预算管理不规范，存在一系列漏洞。（2）预算管理权限的划分存在缺陷。当前，政府集预算编制权与预算执行权于一身，这就导致预算管理与监督方面受到很大阻碍，政府在编制预算时缺乏有效的监督。（3）预算监督乏力，执行随意性过大。由于预算审批方面的疏漏，以及预算实施过程中缺少必要额监管，导致中央以及地方政府在预算执行过程中随意性过大，缺乏必要的约束。
（二）重要性和紧迫性
（1）随着经济社会发展，现行预算管理制度也暴露出一些不符合公共财政制度和现代国家治理要求的问题，财政可持续发展面临严峻挑战。财税预算改革势在必行。（2）通过制定新《预算法》以及加快财政体制改革，对于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安具有重要意义。（3）1994年分税制改革在加强中央税收征收与监管权利的同时也遗留下很多问题。现阶段《预算法》的制定由于未完全遵循《预算法》制定准则，出现一系列问题，历史与现实之间的矛盾，使得新《预算法》出台迫在眉睫。
二、改革坚持方向、原则
（一）改革坚持方向
现阶段下，促进财政体制改革、加快预算制度及法律法规的配套建设就必须以党的指导思想作为改革的指导思想，全面贯彻党的十八大和十八届五中全会精神，落实党中央、国务院决策部署，按照全面深化财税体制改革的总体要求，遵循社会主义市场经济原则，加快转变政府职能，构建全面规范、公开透明的预算制度，进一步规范政府行为，防范财政风险，实现有效监督，提高资金效益，逐步建立与实现现代化相适应的现代财政制度。
（二）坚持基本原则
（1）遵循现代国家治理理念。构建规范的现代预算制度，必须要与相关法律和制度的修订完善相衔接。（2）划清市场和政府的边界。规范政府与市场在税收以及财政预算方面的职责。（3）着力推进预算公开透明。将政府的“钱袋子”置于公众的监督之下，努力打造阳光政府。
三、政策分析
（一）完善预算了政府预算体系，健全透明预算制度
原来公开的基本上是公共财政预算的内容，现将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入，实行全口径预算管理。且增加规定预决算、预决算调整报本级人大以及常委报批后，20天内必须向社会公开。这就将政府的支出公布在阳光下，加强了社会与上级部门对其的监督作用。
积极推进预决算的公开，无疑是提升政府公信力、推进“制度反腐”方面，具有不可替代的作用。只有做到“细”字诀，把类、款、项分列清楚，并用民众能看的懂的语言公开，才能把此项制度改革的初衷落实到位。
（二）改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制
对于企业来说，无疑是对准了病灶的着眼点。以往有企业抱怨个别政府在收税的时候，总喜欢根据指标任务来随意分配数额。效益好的年份，税收缴到第三季度就告一段落；任务还没完成的时候，某些政府甚至会让企业把来年的税收提前纳入。这种跨周期和过头税，让经济表象十分不正常，也让收支平衡无从谈起。改变这个潜规则，则是新预算法的重拳所在。
（三）规范地方政府债务管理，严控债务风险
地方政府融资平台举借的政府负有偿还责任的债务就有4万亿元，未纳入财政管理，脱离中央和人大监督，存在主体混乱、渠道多元、成本高昂的特征。此次新预算法，要求对地方债务做到规范性和透明化。在给地方政府有限的发债权同时，也要严守“必须报本级人大或其常委会批准”的权威性，两级人大的监管作用将在此体现。
（四）完善转移支付制度、推进基本公共服务均等化
转移性支付包括一般转移性支付和专项转移性支付。其中一般转移性支付主要用于基本公共服务。而专项转移性支付分散于各部位和各地区之间。由于专项转移性支付的不规范，导致出现了“跑部前进”现象屡见不止。对我党进行反腐倡廉工作造成巨大阻碍。
通过优化转移支付结构、提高转移支付资金分配的科学性、公平性、公开性。减少跑部前进现象和中央部门对于地方事权的不适当干预。以将更多财政转移支付资金用于一般性转移支付，以实现基本公共服务的均等化。
（五）坚持厉行节约，硬化预算支出约束
不同于之前对于部分官员个人生活腐败仅给予警告、记过等处分，本次新预算法的出台，惩罚力度进一步加大。针对奢侈浪费问题，严格控制各机关单位的运行经费和基本建设支出。对于直接责任人给予撤职、开除处分。严刑峻法，更能体现出政府的权威与公信力。同时也显示出我党对于反腐倡廉工作实施的决心。
（六）加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策”
这是对某些地方政府通过违规调库、乱收费、乱罚款等手段虚增财政收入的敲警钟。对老百姓反映强烈的不合法、不合理的收费基金项目要取消，对国有企业利润国家要以所有者身份参与分配，对行政事业性收费和政府性基金要继续清理规范。对于情况的多种说明，也让国家“钱袋子”的收支做到有法可依，而不是建立在怨声载道和不清不楚的基础上。
十年四审，终于落地并实施的新预算法对于中国未来财政预算体制现代化改革具有重要意义。新预算法通过一系列政策与规范，对当前财政预算中存在问题进行重拳出击，对改变当前财政预算状况，加快我国政治经济现代化建设具有重要意义。
（作者单位：河南大学经济学院）
关键词 新《预算法》 改革背景 政策创新
一、制定背景及原因
（一）目前预算管理制度所存在的问题
（1）财政支出未完全纳入预算统一管理。目前我国批准预算之前，政府可以预拨一定比例的项目支出资金。这就导致预算管理不规范，存在一系列漏洞。（2）预算管理权限的划分存在缺陷。当前，政府集预算编制权与预算执行权于一身，这就导致预算管理与监督方面受到很大阻碍，政府在编制预算时缺乏有效的监督。（3）预算监督乏力，执行随意性过大。由于预算审批方面的疏漏，以及预算实施过程中缺少必要额监管，导致中央以及地方政府在预算执行过程中随意性过大，缺乏必要的约束。
（二）重要性和紧迫性
（1）随着经济社会发展，现行预算管理制度也暴露出一些不符合公共财政制度和现代国家治理要求的问题，财政可持续发展面临严峻挑战。财税预算改革势在必行。（2）通过制定新《预算法》以及加快财政体制改革，对于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安具有重要意义。（3）1994年分税制改革在加强中央税收征收与监管权利的同时也遗留下很多问题。现阶段《预算法》的制定由于未完全遵循《预算法》制定准则，出现一系列问题，历史与现实之间的矛盾，使得新《预算法》出台迫在眉睫。
二、改革坚持方向、原则
（一）改革坚持方向
现阶段下，促进财政体制改革、加快预算制度及法律法规的配套建设就必须以党的指导思想作为改革的指导思想，全面贯彻党的十八大和十八届五中全会精神，落实党中央、国务院决策部署，按照全面深化财税体制改革的总体要求，遵循社会主义市场经济原则，加快转变政府职能，构建全面规范、公开透明的预算制度，进一步规范政府行为，防范财政风险，实现有效监督，提高资金效益，逐步建立与实现现代化相适应的现代财政制度。
（二）坚持基本原则
（1）遵循现代国家治理理念。构建规范的现代预算制度，必须要与相关法律和制度的修订完善相衔接。（2）划清市场和政府的边界。规范政府与市场在税收以及财政预算方面的职责。（3）着力推进预算公开透明。将政府的“钱袋子”置于公众的监督之下，努力打造阳光政府。
三、政策分析
（一）完善预算了政府预算体系，健全透明预算制度
原来公开的基本上是公共财政预算的内容，现将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入，实行全口径预算管理。且增加规定预决算、预决算调整报本级人大以及常委报批后，20天内必须向社会公开。这就将政府的支出公布在阳光下，加强了社会与上级部门对其的监督作用。
积极推进预决算的公开，无疑是提升政府公信力、推进“制度反腐”方面，具有不可替代的作用。只有做到“细”字诀，把类、款、项分列清楚，并用民众能看的懂的语言公开，才能把此项制度改革的初衷落实到位。
（二）改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制
对于企业来说，无疑是对准了病灶的着眼点。以往有企业抱怨个别政府在收税的时候，总喜欢根据指标任务来随意分配数额。效益好的年份，税收缴到第三季度就告一段落；任务还没完成的时候，某些政府甚至会让企业把来年的税收提前纳入。这种跨周期和过头税，让经济表象十分不正常，也让收支平衡无从谈起。改变这个潜规则，则是新预算法的重拳所在。
（三）规范地方政府债务管理，严控债务风险
地方政府融资平台举借的政府负有偿还责任的债务就有4万亿元，未纳入财政管理，脱离中央和人大监督，存在主体混乱、渠道多元、成本高昂的特征。此次新预算法，要求对地方债务做到规范性和透明化。在给地方政府有限的发债权同时，也要严守“必须报本级人大或其常委会批准”的权威性，两级人大的监管作用将在此体现。
（四）完善转移支付制度、推进基本公共服务均等化
转移性支付包括一般转移性支付和专项转移性支付。其中一般转移性支付主要用于基本公共服务。而专项转移性支付分散于各部位和各地区之间。由于专项转移性支付的不规范，导致出现了“跑部前进”现象屡见不止。对我党进行反腐倡廉工作造成巨大阻碍。
通过优化转移支付结构、提高转移支付资金分配的科学性、公平性、公开性。减少跑部前进现象和中央部门对于地方事权的不适当干预。以将更多财政转移支付资金用于一般性转移支付，以实现基本公共服务的均等化。
（五）坚持厉行节约，硬化预算支出约束
不同于之前对于部分官员个人生活腐败仅给予警告、记过等处分，本次新预算法的出台，惩罚力度进一步加大。针对奢侈浪费问题，严格控制各机关单位的运行经费和基本建设支出。对于直接责任人给予撤职、开除处分。严刑峻法，更能体现出政府的权威与公信力。同时也显示出我党对于反腐倡廉工作实施的决心。
（六）加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策”
这是对某些地方政府通过违规调库、乱收费、乱罚款等手段虚增财政收入的敲警钟。对老百姓反映强烈的不合法、不合理的收费基金项目要取消，对国有企业利润国家要以所有者身份参与分配，对行政事业性收费和政府性基金要继续清理规范。对于情况的多种说明，也让国家“钱袋子”的收支做到有法可依，而不是建立在怨声载道和不清不楚的基础上。
十年四审，终于落地并实施的新预算法对于中国未来财政预算体制现代化改革具有重要意义。新预算法通过一系列政策与规范，对当前财政预算中存在问题进行重拳出击，对改变当前财政预算状况，加快我国政治经济现代化建设具有重要意义。
（作者单位：河南大学经济学院）