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一、引 言
代表多数公民意志和利益的代议机关是一国政治民主发展的重要条件。从理论的角度，一个真正实行代议制民主的国家，其代议机关必须真正地由民所选、由民所授权、为民说话。代议机关在一国政体中的地位以及在实质政治运行中的效用直接反映了这个国家的政治民主发展水平。也可以这么说，一国的政治民主的发展是与其代议机关发展状况联系在一起的。代议机关的改革和发展是政治民主发展必不可少的路径之一。
作为中国的代议机关，人民代表大会在中国民主发展的历程中扮演着极其重要的角色。从理论的角度，中国人大作为中国人民的利益代表机关必然会在中国政治民主实践中发挥关键的作用。而现实当中，中国人大的民主实践则大大受制于各种因素，人大的宪法地位与实际地位之间有一定的落差。尽管如此，中国人大仍具有很大的改革和民主实践空间。归根结底，从人大民主到中国政治民主，这之间除了政治体制改革的宏观推动外，更需要在既有体制空间下，充分调动和培育各种资源，重启人大作为代议机关的功能。
二、 理论探讨
关于人大制度改革和中国政治民主路径选择的问题，国内理论界是有着相关理论探讨的。总的来说，人大作为中国政治民主发展的一种途径，在理论上是受到中国学者肯定的。比较具有代表性的观点有以下三种。
1. 人大民主是中国政治民主的主要矛盾
此观点认为，中国政治民主发展的主线在于人大民主的实现。比如学者浦兴祖就曾撰文提出“继续推进中国民主政治的发展可取‘人大民主为重点，三大民主[1]同推进’的路径”的观点 [2] 。他认为，在当今中国的三大民主中，唯有人大民主才是行使国家权力的，是典型的有关国家权力的民主，是首要的民主。由于人大是中国唯一经过普选获得人民权力委托的民意机关、立法机关、国家权力机关，因此，人大在反映民意、整合民意方面发挥着特有的功能。同时，事关全国性或地区性的政治、经济、文化、社会发展等重大问题，唯有经人大行使立法权、决定权，才可做出具有国家意志性质的决策。而且从决策程序看，执政党各级组织所提出的重要决策主张也都得通过适当途径提请人大，经人大审议— 表决— 通过后方可成为国家意志，方能由政府等机关予以推行。人大所发挥的这种“最后产出”的“程序性功能”，在致力于发展民主政治的当今中国显然至关重要[3]。
2. 人大是中国实行宪政民主的平台
这种观点将人大改革作为中国宪政改革的一个突破口。学者孙哲就指出，全国人大作为中国政治民主化起步的一个主要平台，已经成为联结民主理念与宪政实践的国家根本制度[4]。他认为，“依法治国”的首要就是“依宪治国”。而宪法的原始和根本动力就是对政府的权力进行限制，对公民的权利进行保障。中国全国人大作为宪法规定的国家最高权力机关，在维护和实现宪法权威，保障公民权利，防止政府权力僭越公民权益方面负有天然的职责。
3.人大民主是中国政治民主实现的必备途径，是其他民主实现途径的保障
蔡定剑认为，只有通过人民代表大会，国家权力才会真正属于人民，做到真正意义上的人民当家作主。而从中国民主实现的路径来看，其他民主路径无法像人民代表大会制度那样广泛从根本上保证和实现人民管理国家的权利，并且其他民主路径的最终实现还必须依靠人民代表大会这一根本民主制度作为保障。因此，他认为，在现阶段的中国，离开健全人民代表大会制度、发挥人民代表大会的作用去谈民主，就会舍本求末，陷于空话[5]。
三、 以人大民主为中心的改革实践
近年来，基层人大在民主选举、民主决策、民主监督等方面的一些举措和创新对中国政治民主进程产生了不可忽视的影响。以下三个地方人大改革的案例从不同的角度启动和强化了人大作为民意代表机关的功能，体现了在既有制度空间下中国人大民主实践的各种特点。
1. 浙江温岭新河镇公共预算改革：人大不再是“橡皮图章”
浙江省温岭市新河镇公共预算改革的具体方法是这样的：首先将镇政府提出的财政预算草案提交给镇人大，经人大代表就预算的具体内容对政府进行询问并提出自己的意见后，再由镇政府和镇人大共同组成的预算审查小组共同修改预算，形成新的预算方案，提交人大会议通过。
新河公共预算试验之所以被称为“改革”，其重要原因在于这次实践将以往不公开的政府财政预算制定过程变得透明化。从政治层面上讲，这次改革的最大意义就在于将公众吸纳到政府政策的决策过程中。这就意味着公众可以在预算这个关系本地社会发展的重大问题上对政府进行制衡。而人大和人大代表的作用在这个过程中被激活，扮演了真正意义上的“政府制衡者”、“民意代言人”的角色。
一方面，在这次改革中，人大代表的“民意代言人”的作用得到了实现和强化。事实上，关系人大作用切实发挥的第一步就是人大代表能够在最大程度上为民说话。而这一点在新河镇的试验中得到了体现。在这次改革中，新河镇在程序设计上使得人大代表可以在现有体制下能够尽可能地代表民众的利益，为民说话。这主要表现在将民主恳谈[6]的制度引入人大财政预算的改革实践中。通过人代会之前的民主恳谈（由人大财经小组主持）， 社会各界人士可以对政府预算提出不同的意见，这些意见再由人大代表汇总，带到人代会恳谈会上。在接下来的人代会的恳谈会上，人大代表、各界民众会直接就他们所关心的问题与政府进行面对面的对话和协商。人代会通过政府预算之后，镇人大财经小组每个季度还会就政府执行预算情况举行恳谈会，镇政府在会上需要就预算执行情况接受代表和普通民众的询问。通过各个层次的民主恳谈，人大代表代表民意与政府进行直接的对话和交流，这使得人大代表民意代言人的角色得以实现。
同时，各个民主恳谈过程中，民众都是参与其中的。从某种意义上讲，民主恳谈的过程是民众考察代表的过程，也是代表争取民意的一个过程。在这个过程中，民众和代表实现了有效互动。民众向代表们传达了自己的观点，并且可以监督代表向政府传达自己的观点，而代表在这个传达和表达民意的过程也必不可少地感受到民众的压力。这种压力会促使代表们更加注重自己的言行，更加重视对民意的传达。
这次改革的另外一个重要方面就是凸现了人大在制衡政府中的作用。作为民众利益的代表者，人大在监督政府方面具有天然的职责和义务。但是由于种种原因，在以往新河镇的公共预算的制定和执行中，人大只是扮演“表决器”的角色，缺乏对政府的实质监督和制约。而这种情况在新河镇的预算改革中得到明显改善，人大的机构在这次预算改革中拥有了主动权。在预算案制定之前，镇人大组建了专门的财经小组，并通过严格、规范的程序来参与整个预算案的制定过程。而且在整个预算案的制定和执行过程中，财经小组从始至终都是一个重要的组织者和参与者，事前和事后监督被其紧密地结合在一起。另一方面，人大将民主恳谈的方式引入预算案的讨论和协商中。通过民主恳谈，民众得以了解预算案的真实情况并可以表达自己的观点。这个过程中，民众在与政府进行沟通的同时也对政府进行监督和制衡。
新河改革关键的另外一点是，从新河镇的预算改革中，我们还可以发现，新河镇人大透露出一种比较科学和理性的态度。他们的一些做法体现出他们开始懂得如何在既有的制度框架下来实现民众意志和政府意志的调和。简单地说，他们懂得如何进行妥协、协商，而不是激化矛盾。这集中体现在新河镇人大对程序和制度的利用和掌握上。比如他们设计了人大代表联名写预算修正案的做法，就单个预算内容可以以修正案的方式进行调整，使传统做法中只能整体反对和整体支持预算案的情况得以避免。
这一切的程序设计和创新都将使得新河镇人大不再是以往的“表决机器”。新河改革所建立的一系列制度和机制充分发挥了人大在整个政治过程中的作用，并使之强化。一句话，在新河的预算改革中，人大的作用被激活了。
2. 温州“代表在线”：政府、人大代表和公民之间理性问责
2003年9月2日，浙江省温州市人大常委会、温州新闻网和《温州都市报》联合主办开始了一档新颖的新闻栏目“代表在线”。这档栏目以报纸版面和网络对话两种形式穿插出现。栏目每两周一个选题，隔周二的《温州都市报》以整版的篇幅进行报道，见报的当天下午温州新闻网邀请人大代表、政府部门领导以及相关专家学者与网民进行网上直接对话，次日的《温州都市报》再以整版的篇幅刊登整理的网上对话内容。对一些事关全局的问题和意见以书面或其他形式转交相关的部门办理落实[7]。
“代表在线”之所以受到民众的欢迎，并取得良好的实践效果，其中原因之一在于报纸和网络的公开效应使得民众和政府、人大代表的交流处于一种公开化的状态。在这种公开化的交流过程中，政府直接面对人大代表，直接面对各方民众直接的疑问和质询，这种压力是政府以往难以感受得到的。在这种压力之下，政府必须就自身形象和民意向背对自己的行为和决策做出考量。二是在这种形式之下，民众不仅可以直接和政府进行沟通，也可以和代表进行互动和交流。这样民众所监督的不仅仅是政府，而且还包括人大代表。这就等于在政府、人大（人大代表）和民众之间建立起某种责任机制。尤其是对人大代表来说，这种机制的形成将会促使他们在监督政府、表达民意的问题上具有使命感和紧迫感。三是在这种形式下，政府处于民众和人大代表的双重监督之下。以往人大代表监督政府是一种基于自身力量的单一行为，很难对政府构成威慑。而在“代表在线”这个案例中，民众和代表是处于同一位置的，代表在监督政府的同时，民众也在对政府进行监督。这样直接的双重压力将会迫使政府对其行为做出修正。
对于温州“代表在线”这个案例，我们用中国政治中传统的一句话来描述：从群众中来，再到群众中去。在这个案例中，人大乃至政府都实现了对基层群众力量的动员和利用。在这个基础上，三者达成了比较好的沟通，避免了交流不畅、信息不灵所带来的恶果，提高了人大和政府的威信，也解决了社会问题。
3. 贵阳市人大推行市民旁听制度：公民直接参与公共事务管理
1999年1月，贵州省贵阳市十届人大常委会决定，从第十一次会议开始，贵阳市民可以自由旁听常委会会议并在会上发言。其基本办法是：人大常委会每年分两次在贵阳市的报纸、广播电台和人大的墙报上公布未来半年常委会各次会议的议题，市民可以根据自己的兴趣报名参加某次或某几次会议的旁听。然后，人大常委会根据报名的情况通知报名的市民参加具体某次会议的旁听[8]。而围绕人大常委会会议开放普通市民旁听、发言这项制度，贵阳市人大还实行了立法公示、公开征集执法检查项目、设立市民谏言信箱、上任干部要在常委会作供职报告、在任干部每半年向常委会作述职报告、述职报告不评功摆好等一系列制度改革。
这种旁听制度的实行，从最直接的受益者——公民的角度来讲，他们可以了解并参与社会公共事务的管理，可以对自己关注的事情发表意见和看法，可以监督政府和人大的工作。对于人大自身来讲，一是它的权力变实了，不再是空的。因为有了公民的直接参与，人大对政府的监督从过去的谈成绩变成了谈问题，监督政府一下子成为人大的实际功能，而不是口号[9]。二是在公民的监督和参与之下，人大的工作更具科学性、更有效了。因为有了公民的旁听和发言，人大作为民意代表机关会更加了解民意，并感受到民众的压力。这对于人大自身的工作也是一种促动。而对于政府及其官员来讲，他们所感受到的是公民和人大的双重压力。在这种压力之下，重视民意、科学执政将会逐步在其政治选择中占据关键的位置。
从以上案例中，我们可以看到中国人大在中国民主化的实践中事实上是与各种因素联系在一起的。这里面有公民社会成长的推动，有地方政府的自主民主创新支持，但归结到一点，那就是：人大的民主化实践离不开人大作为国家最高权力机关的制度性回归。地方人大民主化创新的成功案例能够为我们所提供的有价值的思考在于两点：①它们在既有的体制框架内使权力尽可能地回归于人民，回归于人大。它们将人大尽可能地靠近人民权力代表机构的理想状态。②它们以具体的程序来支持民意的表达，力求在制度化、规则化的框架内完成政府和公民的互动。
四、阻碍人大在中国政治民主发展中发挥作用的因素分析
地方人大创新的成就说明了人大作为中国政治民主发展路径的现实意义。但是，有一点我们必须要正视，那就是，中国地方人大的创新都是在现有制度环境内的一种变革。而在中国现实的政治结构之下，要想真正地实现其民主路径的作用，使权力真正地属于人民，必须克服以下几个困难。
1. 制度层面的现实障碍：法律地位和实际地位的不一致
中国人民代表大会是中国的代议机关，从理论上讲就相当于西方国家的国会和议会。人民代表大会在中国民主发展的历程中扮演着极其重要的角色。从宪法和法律的角度，中华人民共和国的一切权力属于人民，而人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。宪法明确规定，中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关[10]。其他国家机关——中华人民共和国政府、最高人民法院、最高人民检察院都是由全国人大选举产生，并受全国人大的监督。因此，从法律的意义上，中国全国人大是处于整个国家权力的最顶端，其他国家机关由其授权，并受其监督。但是在实际的政治体制中，党政关系尤其是党与人大的关系尚未厘清和理顺。中国政治体制的这种“党政双轨行政”的独特结构，造成了党组织事实上控制着各个层次的政府机构和部门，党组织参与并主导了政府决策、执行、监督的各过程。党组织在进行政策制定以后，继而控制和参与这些政策的实施……与政府部门一起履行执行功能[11]。
这就造成了一种现实的矛盾：人大的监督对象只能是“一府两院”，党并不受人大制约。一方面，党委和政府的领导人（通常也是党的领导人）往往同时兼任人大代表。监督者和被监督者之间缺乏明确的界限，被监督者在某种程度上也是监督者，主导着监督规则的制定。在这种现实逻辑下，政府、党委相当于是自己在监督自己，这种监督是难以发挥出实际效力的。另一方面，由于党政不分，党委和党的领导人直接决定国家的一些重大事项，这就让人大很难对其进行监督。因为一旦出了问题，若只是追究执行党委决定的行政机关或司法机关的责任，那就显失公平。进一步讲，现实当中，人大并没有监督党的实质权力，很难对决策出现失误的党委或党的领导人给予纠正。
从这个角度分析中国人大的民主实践，我们可以发现，基层几个比较成功的改革范例是在某种程度上赋予了公民参政议政、监督政府的权力，但是在实际权力结构中，人大地位的尴尬问题并没有得到实质缓解。
2. 缺乏总体的程序支撑
中国人大在民主实践上并不缺失规则性的文件。现有的法律文件包括《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》《中华人民共和国全国人民代表大会代表法》《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国审计法》等都对人大监督政府、引导社会民主化作过相关的原则性规定。而在十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》获得通过，这说明人大监督在中国已经获得法律上的支持。
但是即便如此，人大在中国民主化进程中的作用的发挥仍然受制于“缺乏程序支撑”的现实。客观地讲，在目前人大的民主实践中，人大监督，尤其是人大对政府的监督占据着主要的位置。但是业已获得法律和制度认可的人大监督在实践操作中深刻受制于程序和相关规则的缺失。正如全国人大常委会法工委副主任张春生在接受记者采访时所言：“人大既对‘一府两院’进行监督、进行权力制约，又不过分牵扯到具体事务的界限这一根本问题还没有完全解决，也没有完全看清楚。”[12]从根本上讲，中国人大议事规则、 监督法和相关法律条文的规定缺乏具体化、程序化、细节化的特点。比如，全国人大组织法和两个议事规则中对监督权的规定，大都只是重复宪法有关对人大监督权的实体条款，而很少对这些实体条款进行具体化、程序化的规定。而新出台的监督法尽管对人大监督作了一些程序上的规定，但并未从根本上解决程序缺失的问题。在这部法律中，监督的主体被归纳为各级人大常委会，而不是各级人大；对重要的人事监督和宪法监督也缺乏相关的阐述。同时，对于人大监督权中另一关键环节——惩戒性、处罚性程序的设置，相关法律、法规也缺乏明确的规定。从这个角度讲，加强人大监督工作，缺少的不是权力，而是程序；是程序的缺失导致各项监督权或难以启动，或启动后难以行使，或行使以后也被人为地转换掉[13]。
总而言之，没有程序正义，实体正义无从谈起。在现实的民主实践中，程序的缺失使中国人大在民主实践中的实质作用大打折扣。
3. 地方人大民主创新的实质效用问题
本文所提及的地方人大实践的案例中，人大的作用都被激活，突破了以往“橡皮图章”的尴尬境地。这些基层人大的制度创新和影响力的扩大说明了人大作为中国民主实现路径的现实可行性。但是，这些改革毕竟还只是局限于基层，最多也只是市一级的改革。而我们在考虑人大是否可以作为中国民主实现路径的另一个重要问题就是：地方人大创新是否可以向更高一级区域迈进。这个问题的现实性在于在中国最普遍的资源都是被中央和执政党所掌握的，即使是前面所说的地方人大的体制创新，前提也是在当地政府和党委的首肯之下才得以顺利进行的。前面所提及的著名宪政专家蔡定剑在其《为温州市人大开展舆论监督节目叫好》一文中特别强调：“人大是个民意机关……它的力量从何处来？从人民中来，从法律中来，从社会中来，从其他国家机关中来（在我国还要依靠党的正确领导，像温州市人大常委会开展的这种监督没有当地党委的支持是难以为继的）。”[14] 从这个意义上，基层人大在民主实践上所前进的每一步都需要来自上层政府的肯定和放行。 而从另外一个角度看，地方人大的民主实践都具备各自的区域与人文历史背景。当我们在考虑是否要将某一地区的经验作为一种模式推广时，有一个问题是无法回避的。这个问题就是：中国地区政治、经济、社会发展并不均衡，在这种状况下，任何一种地方性的创新都无法突破其区域性的局限。从根本上讲，地方人大实践最根本的意义在于为我们提供了一种解决问题的新思路和新尝试，尚未达到一个可以整体铺开的高度。
五、结论
代议机关在国家政治民主发展过程中的关键作用是毋庸置疑的。但是一旦问题具体化时，我们就必须考虑到每个国家的政治体制和具体权力配置结构。
当问题归结到中国人大上时，我们可以发现，一方面，中国全国人大具备法律上的最高国家权力机关的地位，而另一方面，在实际的权力结构中，全国人大的最高权力机关的地位是打了折扣的。在这个意义上，人大作为民主实现路径的实现需要政治体制改革的整体推进作为依托。在这个过程中，自上而下的改革是一种必需的推动力。
人们同样也可以发现，现有的制度环境尽管有许多缺陷和漏洞，但是并没有完全堵塞人大民主实践的空间。从几个成功的地方人大民主实践的案例中，我们可以看出，中国人大制度仍旧具有很大的改革空间。人大切实回归其国家权力机关和民意代表机关的角色定位并非无现实依据。
另外一个不可忽视的现实则是，不断涌现的人大民主实践案无疑有利于提高公民的民主意识，加强公民理性政治参与的技巧和能力。这种自下而上的推动显然也是人大民主乃至中国整体政治民主持久、稳定发展的一个关键元素。
总而言之，人大民主作为中国政治民主发展的一种路径，需要政治体制的改革作为支撑点，需要政府乃至党的领导人有一种远大的政治眼光和政治智慧，更需要社会各方面政治资源的配合。
注释：
[1] 此三大民主在浦兴祖看来主要是“党内民主”、“人大民主”和“社会民主”。
[2] [3]浦兴祖：《以人大民主为重点继续推进中国民主政治的发展》，载《复旦学报（社会科学版）》 2005 年第5 期。
[4] 孙哲：《全国人大制度研究》，法律出版社2004年版，序言第13页。
[5] 蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版， 序言。
[6] 民主恳谈是让基层党委、政府或农村自治组织在政府就公共事务做出决策前，先在政府和群众之间展开完全平等、自由、公开、坦诚、双向的和深入的讨论。在各方形成基本共识后，再通过一定的程序做出决策。民主恳谈诞生于温岭，并不是新河镇的首创，但是新河镇在改革中将民主恳谈引入人大实践中，并取得良好的效果。
[7] 胡经琨主编：《代表在线》，光明日报出版社2005年版，卷首语。
[8]《贵州省贵阳市人大常委会推行市民旁听制度》，载中国政府创新网，http://www.chinainnovations.org/zfcxj/ArticleShow.asp?ArticleID=298.
[9] 2001年9月，贵阳市十届人大常委会第三十二次会议上，贵阳市政府有两个局的拟任局长的供职报告就没有被通过。
[10]《中华人民共和国宪法》（2004年修正版），第五十七条。
[11] 胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第292页。
[12] 杨中旭：《人大监督法风雨20年》，载《人大建设》，2006年第10期。
[13] 蔡定剑：《加强人大监督亟须程序支持》，载《人民论坛》2006年第3期。
[14] 这篇文章同时也是光明日报出版社所编《代表在线》一书的序，本文原载于《南方周末》2004年7月8日。
（作者单位：中共中央党校）
代表多数公民意志和利益的代议机关是一国政治民主发展的重要条件。从理论的角度，一个真正实行代议制民主的国家，其代议机关必须真正地由民所选、由民所授权、为民说话。代议机关在一国政体中的地位以及在实质政治运行中的效用直接反映了这个国家的政治民主发展水平。也可以这么说，一国的政治民主的发展是与其代议机关发展状况联系在一起的。代议机关的改革和发展是政治民主发展必不可少的路径之一。
作为中国的代议机关，人民代表大会在中国民主发展的历程中扮演着极其重要的角色。从理论的角度，中国人大作为中国人民的利益代表机关必然会在中国政治民主实践中发挥关键的作用。而现实当中，中国人大的民主实践则大大受制于各种因素，人大的宪法地位与实际地位之间有一定的落差。尽管如此，中国人大仍具有很大的改革和民主实践空间。归根结底，从人大民主到中国政治民主，这之间除了政治体制改革的宏观推动外，更需要在既有体制空间下，充分调动和培育各种资源，重启人大作为代议机关的功能。
二、 理论探讨
关于人大制度改革和中国政治民主路径选择的问题，国内理论界是有着相关理论探讨的。总的来说，人大作为中国政治民主发展的一种途径，在理论上是受到中国学者肯定的。比较具有代表性的观点有以下三种。
1. 人大民主是中国政治民主的主要矛盾
此观点认为，中国政治民主发展的主线在于人大民主的实现。比如学者浦兴祖就曾撰文提出“继续推进中国民主政治的发展可取‘人大民主为重点，三大民主[1]同推进’的路径”的观点 [2] 。他认为，在当今中国的三大民主中，唯有人大民主才是行使国家权力的，是典型的有关国家权力的民主，是首要的民主。由于人大是中国唯一经过普选获得人民权力委托的民意机关、立法机关、国家权力机关，因此，人大在反映民意、整合民意方面发挥着特有的功能。同时，事关全国性或地区性的政治、经济、文化、社会发展等重大问题，唯有经人大行使立法权、决定权，才可做出具有国家意志性质的决策。而且从决策程序看，执政党各级组织所提出的重要决策主张也都得通过适当途径提请人大，经人大审议— 表决— 通过后方可成为国家意志，方能由政府等机关予以推行。人大所发挥的这种“最后产出”的“程序性功能”，在致力于发展民主政治的当今中国显然至关重要[3]。
2. 人大是中国实行宪政民主的平台
这种观点将人大改革作为中国宪政改革的一个突破口。学者孙哲就指出，全国人大作为中国政治民主化起步的一个主要平台，已经成为联结民主理念与宪政实践的国家根本制度[4]。他认为，“依法治国”的首要就是“依宪治国”。而宪法的原始和根本动力就是对政府的权力进行限制，对公民的权利进行保障。中国全国人大作为宪法规定的国家最高权力机关，在维护和实现宪法权威，保障公民权利，防止政府权力僭越公民权益方面负有天然的职责。
3.人大民主是中国政治民主实现的必备途径，是其他民主实现途径的保障
蔡定剑认为，只有通过人民代表大会，国家权力才会真正属于人民，做到真正意义上的人民当家作主。而从中国民主实现的路径来看，其他民主路径无法像人民代表大会制度那样广泛从根本上保证和实现人民管理国家的权利，并且其他民主路径的最终实现还必须依靠人民代表大会这一根本民主制度作为保障。因此，他认为，在现阶段的中国，离开健全人民代表大会制度、发挥人民代表大会的作用去谈民主，就会舍本求末，陷于空话[5]。
三、 以人大民主为中心的改革实践
近年来，基层人大在民主选举、民主决策、民主监督等方面的一些举措和创新对中国政治民主进程产生了不可忽视的影响。以下三个地方人大改革的案例从不同的角度启动和强化了人大作为民意代表机关的功能，体现了在既有制度空间下中国人大民主实践的各种特点。
1. 浙江温岭新河镇公共预算改革：人大不再是“橡皮图章”
浙江省温岭市新河镇公共预算改革的具体方法是这样的：首先将镇政府提出的财政预算草案提交给镇人大，经人大代表就预算的具体内容对政府进行询问并提出自己的意见后，再由镇政府和镇人大共同组成的预算审查小组共同修改预算，形成新的预算方案，提交人大会议通过。
新河公共预算试验之所以被称为“改革”，其重要原因在于这次实践将以往不公开的政府财政预算制定过程变得透明化。从政治层面上讲，这次改革的最大意义就在于将公众吸纳到政府政策的决策过程中。这就意味着公众可以在预算这个关系本地社会发展的重大问题上对政府进行制衡。而人大和人大代表的作用在这个过程中被激活，扮演了真正意义上的“政府制衡者”、“民意代言人”的角色。
一方面，在这次改革中，人大代表的“民意代言人”的作用得到了实现和强化。事实上，关系人大作用切实发挥的第一步就是人大代表能够在最大程度上为民说话。而这一点在新河镇的试验中得到了体现。在这次改革中，新河镇在程序设计上使得人大代表可以在现有体制下能够尽可能地代表民众的利益，为民说话。这主要表现在将民主恳谈[6]的制度引入人大财政预算的改革实践中。通过人代会之前的民主恳谈（由人大财经小组主持）， 社会各界人士可以对政府预算提出不同的意见，这些意见再由人大代表汇总，带到人代会恳谈会上。在接下来的人代会的恳谈会上，人大代表、各界民众会直接就他们所关心的问题与政府进行面对面的对话和协商。人代会通过政府预算之后，镇人大财经小组每个季度还会就政府执行预算情况举行恳谈会，镇政府在会上需要就预算执行情况接受代表和普通民众的询问。通过各个层次的民主恳谈，人大代表代表民意与政府进行直接的对话和交流，这使得人大代表民意代言人的角色得以实现。
同时，各个民主恳谈过程中，民众都是参与其中的。从某种意义上讲，民主恳谈的过程是民众考察代表的过程，也是代表争取民意的一个过程。在这个过程中，民众和代表实现了有效互动。民众向代表们传达了自己的观点，并且可以监督代表向政府传达自己的观点，而代表在这个传达和表达民意的过程也必不可少地感受到民众的压力。这种压力会促使代表们更加注重自己的言行，更加重视对民意的传达。
这次改革的另外一个重要方面就是凸现了人大在制衡政府中的作用。作为民众利益的代表者，人大在监督政府方面具有天然的职责和义务。但是由于种种原因，在以往新河镇的公共预算的制定和执行中，人大只是扮演“表决器”的角色，缺乏对政府的实质监督和制约。而这种情况在新河镇的预算改革中得到明显改善，人大的机构在这次预算改革中拥有了主动权。在预算案制定之前，镇人大组建了专门的财经小组，并通过严格、规范的程序来参与整个预算案的制定过程。而且在整个预算案的制定和执行过程中，财经小组从始至终都是一个重要的组织者和参与者，事前和事后监督被其紧密地结合在一起。另一方面，人大将民主恳谈的方式引入预算案的讨论和协商中。通过民主恳谈，民众得以了解预算案的真实情况并可以表达自己的观点。这个过程中，民众在与政府进行沟通的同时也对政府进行监督和制衡。
新河改革关键的另外一点是，从新河镇的预算改革中，我们还可以发现，新河镇人大透露出一种比较科学和理性的态度。他们的一些做法体现出他们开始懂得如何在既有的制度框架下来实现民众意志和政府意志的调和。简单地说，他们懂得如何进行妥协、协商，而不是激化矛盾。这集中体现在新河镇人大对程序和制度的利用和掌握上。比如他们设计了人大代表联名写预算修正案的做法，就单个预算内容可以以修正案的方式进行调整，使传统做法中只能整体反对和整体支持预算案的情况得以避免。
这一切的程序设计和创新都将使得新河镇人大不再是以往的“表决机器”。新河改革所建立的一系列制度和机制充分发挥了人大在整个政治过程中的作用，并使之强化。一句话，在新河的预算改革中，人大的作用被激活了。
2. 温州“代表在线”：政府、人大代表和公民之间理性问责
2003年9月2日，浙江省温州市人大常委会、温州新闻网和《温州都市报》联合主办开始了一档新颖的新闻栏目“代表在线”。这档栏目以报纸版面和网络对话两种形式穿插出现。栏目每两周一个选题，隔周二的《温州都市报》以整版的篇幅进行报道，见报的当天下午温州新闻网邀请人大代表、政府部门领导以及相关专家学者与网民进行网上直接对话，次日的《温州都市报》再以整版的篇幅刊登整理的网上对话内容。对一些事关全局的问题和意见以书面或其他形式转交相关的部门办理落实[7]。
“代表在线”之所以受到民众的欢迎，并取得良好的实践效果，其中原因之一在于报纸和网络的公开效应使得民众和政府、人大代表的交流处于一种公开化的状态。在这种公开化的交流过程中，政府直接面对人大代表，直接面对各方民众直接的疑问和质询，这种压力是政府以往难以感受得到的。在这种压力之下，政府必须就自身形象和民意向背对自己的行为和决策做出考量。二是在这种形式之下，民众不仅可以直接和政府进行沟通，也可以和代表进行互动和交流。这样民众所监督的不仅仅是政府，而且还包括人大代表。这就等于在政府、人大（人大代表）和民众之间建立起某种责任机制。尤其是对人大代表来说，这种机制的形成将会促使他们在监督政府、表达民意的问题上具有使命感和紧迫感。三是在这种形式下，政府处于民众和人大代表的双重监督之下。以往人大代表监督政府是一种基于自身力量的单一行为，很难对政府构成威慑。而在“代表在线”这个案例中，民众和代表是处于同一位置的，代表在监督政府的同时，民众也在对政府进行监督。这样直接的双重压力将会迫使政府对其行为做出修正。
对于温州“代表在线”这个案例，我们用中国政治中传统的一句话来描述：从群众中来，再到群众中去。在这个案例中，人大乃至政府都实现了对基层群众力量的动员和利用。在这个基础上，三者达成了比较好的沟通，避免了交流不畅、信息不灵所带来的恶果，提高了人大和政府的威信，也解决了社会问题。
3. 贵阳市人大推行市民旁听制度：公民直接参与公共事务管理
1999年1月，贵州省贵阳市十届人大常委会决定，从第十一次会议开始，贵阳市民可以自由旁听常委会会议并在会上发言。其基本办法是：人大常委会每年分两次在贵阳市的报纸、广播电台和人大的墙报上公布未来半年常委会各次会议的议题，市民可以根据自己的兴趣报名参加某次或某几次会议的旁听。然后，人大常委会根据报名的情况通知报名的市民参加具体某次会议的旁听[8]。而围绕人大常委会会议开放普通市民旁听、发言这项制度，贵阳市人大还实行了立法公示、公开征集执法检查项目、设立市民谏言信箱、上任干部要在常委会作供职报告、在任干部每半年向常委会作述职报告、述职报告不评功摆好等一系列制度改革。
这种旁听制度的实行，从最直接的受益者——公民的角度来讲，他们可以了解并参与社会公共事务的管理，可以对自己关注的事情发表意见和看法，可以监督政府和人大的工作。对于人大自身来讲，一是它的权力变实了，不再是空的。因为有了公民的直接参与，人大对政府的监督从过去的谈成绩变成了谈问题，监督政府一下子成为人大的实际功能，而不是口号[9]。二是在公民的监督和参与之下，人大的工作更具科学性、更有效了。因为有了公民的旁听和发言，人大作为民意代表机关会更加了解民意，并感受到民众的压力。这对于人大自身的工作也是一种促动。而对于政府及其官员来讲，他们所感受到的是公民和人大的双重压力。在这种压力之下，重视民意、科学执政将会逐步在其政治选择中占据关键的位置。
从以上案例中，我们可以看到中国人大在中国民主化的实践中事实上是与各种因素联系在一起的。这里面有公民社会成长的推动，有地方政府的自主民主创新支持，但归结到一点，那就是：人大的民主化实践离不开人大作为国家最高权力机关的制度性回归。地方人大民主化创新的成功案例能够为我们所提供的有价值的思考在于两点：①它们在既有的体制框架内使权力尽可能地回归于人民，回归于人大。它们将人大尽可能地靠近人民权力代表机构的理想状态。②它们以具体的程序来支持民意的表达，力求在制度化、规则化的框架内完成政府和公民的互动。
四、阻碍人大在中国政治民主发展中发挥作用的因素分析
地方人大创新的成就说明了人大作为中国政治民主发展路径的现实意义。但是，有一点我们必须要正视，那就是，中国地方人大的创新都是在现有制度环境内的一种变革。而在中国现实的政治结构之下，要想真正地实现其民主路径的作用，使权力真正地属于人民，必须克服以下几个困难。
1. 制度层面的现实障碍：法律地位和实际地位的不一致
中国人民代表大会是中国的代议机关，从理论上讲就相当于西方国家的国会和议会。人民代表大会在中国民主发展的历程中扮演着极其重要的角色。从宪法和法律的角度，中华人民共和国的一切权力属于人民，而人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。宪法明确规定，中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关[10]。其他国家机关——中华人民共和国政府、最高人民法院、最高人民检察院都是由全国人大选举产生，并受全国人大的监督。因此，从法律的意义上，中国全国人大是处于整个国家权力的最顶端，其他国家机关由其授权，并受其监督。但是在实际的政治体制中，党政关系尤其是党与人大的关系尚未厘清和理顺。中国政治体制的这种“党政双轨行政”的独特结构，造成了党组织事实上控制着各个层次的政府机构和部门，党组织参与并主导了政府决策、执行、监督的各过程。党组织在进行政策制定以后，继而控制和参与这些政策的实施……与政府部门一起履行执行功能[11]。
这就造成了一种现实的矛盾：人大的监督对象只能是“一府两院”，党并不受人大制约。一方面，党委和政府的领导人（通常也是党的领导人）往往同时兼任人大代表。监督者和被监督者之间缺乏明确的界限，被监督者在某种程度上也是监督者，主导着监督规则的制定。在这种现实逻辑下，政府、党委相当于是自己在监督自己，这种监督是难以发挥出实际效力的。另一方面，由于党政不分，党委和党的领导人直接决定国家的一些重大事项，这就让人大很难对其进行监督。因为一旦出了问题，若只是追究执行党委决定的行政机关或司法机关的责任，那就显失公平。进一步讲，现实当中，人大并没有监督党的实质权力，很难对决策出现失误的党委或党的领导人给予纠正。
从这个角度分析中国人大的民主实践，我们可以发现，基层几个比较成功的改革范例是在某种程度上赋予了公民参政议政、监督政府的权力，但是在实际权力结构中，人大地位的尴尬问题并没有得到实质缓解。
2. 缺乏总体的程序支撑
中国人大在民主实践上并不缺失规则性的文件。现有的法律文件包括《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》《中华人民共和国全国人民代表大会代表法》《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国审计法》等都对人大监督政府、引导社会民主化作过相关的原则性规定。而在十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》获得通过，这说明人大监督在中国已经获得法律上的支持。
但是即便如此，人大在中国民主化进程中的作用的发挥仍然受制于“缺乏程序支撑”的现实。客观地讲，在目前人大的民主实践中，人大监督，尤其是人大对政府的监督占据着主要的位置。但是业已获得法律和制度认可的人大监督在实践操作中深刻受制于程序和相关规则的缺失。正如全国人大常委会法工委副主任张春生在接受记者采访时所言：“人大既对‘一府两院’进行监督、进行权力制约，又不过分牵扯到具体事务的界限这一根本问题还没有完全解决，也没有完全看清楚。”[12]从根本上讲，中国人大议事规则、 监督法和相关法律条文的规定缺乏具体化、程序化、细节化的特点。比如，全国人大组织法和两个议事规则中对监督权的规定，大都只是重复宪法有关对人大监督权的实体条款，而很少对这些实体条款进行具体化、程序化的规定。而新出台的监督法尽管对人大监督作了一些程序上的规定，但并未从根本上解决程序缺失的问题。在这部法律中，监督的主体被归纳为各级人大常委会，而不是各级人大；对重要的人事监督和宪法监督也缺乏相关的阐述。同时，对于人大监督权中另一关键环节——惩戒性、处罚性程序的设置，相关法律、法规也缺乏明确的规定。从这个角度讲，加强人大监督工作，缺少的不是权力，而是程序；是程序的缺失导致各项监督权或难以启动，或启动后难以行使，或行使以后也被人为地转换掉[13]。
总而言之，没有程序正义，实体正义无从谈起。在现实的民主实践中，程序的缺失使中国人大在民主实践中的实质作用大打折扣。
3. 地方人大民主创新的实质效用问题
本文所提及的地方人大实践的案例中，人大的作用都被激活，突破了以往“橡皮图章”的尴尬境地。这些基层人大的制度创新和影响力的扩大说明了人大作为中国民主实现路径的现实可行性。但是，这些改革毕竟还只是局限于基层，最多也只是市一级的改革。而我们在考虑人大是否可以作为中国民主实现路径的另一个重要问题就是：地方人大创新是否可以向更高一级区域迈进。这个问题的现实性在于在中国最普遍的资源都是被中央和执政党所掌握的，即使是前面所说的地方人大的体制创新，前提也是在当地政府和党委的首肯之下才得以顺利进行的。前面所提及的著名宪政专家蔡定剑在其《为温州市人大开展舆论监督节目叫好》一文中特别强调：“人大是个民意机关……它的力量从何处来？从人民中来，从法律中来，从社会中来，从其他国家机关中来（在我国还要依靠党的正确领导，像温州市人大常委会开展的这种监督没有当地党委的支持是难以为继的）。”[14] 从这个意义上，基层人大在民主实践上所前进的每一步都需要来自上层政府的肯定和放行。 而从另外一个角度看，地方人大的民主实践都具备各自的区域与人文历史背景。当我们在考虑是否要将某一地区的经验作为一种模式推广时，有一个问题是无法回避的。这个问题就是：中国地区政治、经济、社会发展并不均衡，在这种状况下，任何一种地方性的创新都无法突破其区域性的局限。从根本上讲，地方人大实践最根本的意义在于为我们提供了一种解决问题的新思路和新尝试，尚未达到一个可以整体铺开的高度。
五、结论
代议机关在国家政治民主发展过程中的关键作用是毋庸置疑的。但是一旦问题具体化时，我们就必须考虑到每个国家的政治体制和具体权力配置结构。
当问题归结到中国人大上时，我们可以发现，一方面，中国全国人大具备法律上的最高国家权力机关的地位，而另一方面，在实际的权力结构中，全国人大的最高权力机关的地位是打了折扣的。在这个意义上，人大作为民主实现路径的实现需要政治体制改革的整体推进作为依托。在这个过程中，自上而下的改革是一种必需的推动力。
人们同样也可以发现，现有的制度环境尽管有许多缺陷和漏洞，但是并没有完全堵塞人大民主实践的空间。从几个成功的地方人大民主实践的案例中，我们可以看出，中国人大制度仍旧具有很大的改革空间。人大切实回归其国家权力机关和民意代表机关的角色定位并非无现实依据。
另外一个不可忽视的现实则是，不断涌现的人大民主实践案无疑有利于提高公民的民主意识，加强公民理性政治参与的技巧和能力。这种自下而上的推动显然也是人大民主乃至中国整体政治民主持久、稳定发展的一个关键元素。
总而言之，人大民主作为中国政治民主发展的一种路径，需要政治体制的改革作为支撑点，需要政府乃至党的领导人有一种远大的政治眼光和政治智慧，更需要社会各方面政治资源的配合。
注释：
[1] 此三大民主在浦兴祖看来主要是“党内民主”、“人大民主”和“社会民主”。
[2] [3]浦兴祖：《以人大民主为重点继续推进中国民主政治的发展》，载《复旦学报（社会科学版）》 2005 年第5 期。
[4] 孙哲：《全国人大制度研究》，法律出版社2004年版，序言第13页。
[5] 蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版， 序言。
[6] 民主恳谈是让基层党委、政府或农村自治组织在政府就公共事务做出决策前，先在政府和群众之间展开完全平等、自由、公开、坦诚、双向的和深入的讨论。在各方形成基本共识后，再通过一定的程序做出决策。民主恳谈诞生于温岭，并不是新河镇的首创，但是新河镇在改革中将民主恳谈引入人大实践中，并取得良好的效果。
[7] 胡经琨主编：《代表在线》，光明日报出版社2005年版，卷首语。
[8]《贵州省贵阳市人大常委会推行市民旁听制度》，载中国政府创新网，http://www.chinainnovations.org/zfcxj/ArticleShow.asp?ArticleID=298.
[9] 2001年9月，贵阳市十届人大常委会第三十二次会议上，贵阳市政府有两个局的拟任局长的供职报告就没有被通过。
[10]《中华人民共和国宪法》（2004年修正版），第五十七条。
[11] 胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第292页。
[12] 杨中旭：《人大监督法风雨20年》，载《人大建设》，2006年第10期。
[13] 蔡定剑：《加强人大监督亟须程序支持》，载《人民论坛》2006年第3期。
[14] 这篇文章同时也是光明日报出版社所编《代表在线》一书的序，本文原载于《南方周末》2004年7月8日。
（作者单位：中共中央党校）