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[摘要]目前我国土地利用规划中公众参与还处在"象征性参与"阶段，水平较低，参与过程中存在诸多问题。本文针对现状提出转变规划师身份，提出具体应对措施，使我国土地利用规划中的公众参与水平向更高层次发展。
[关键词]土地利用规划 公众参与 象征性参与
[中图分类号]F301.23 [文献码] C [文章编号] 1000-405X（2013）-9-11-2
1引言
土地利用规划是遵循自然规律和社会经济规律，在时空上对土地资源进行合理的组织利用和经营管理，合理分配国民经济各部门的用地，正确地与工程建设和生态环境保护相结合，制定最优的利用方案，获取最大的经济、社会和生态效益，达到土地资源可持续利用的目的[1]。
公众参与原则是土地利用规划所必须遵守的原则之一[2]。土地利用规划中的公众参与是指在区域土地利用规划过程中，充分调动规划区域内各个利益主体的积极性和主观能动性，深入到土地利用规划中来，实现区域土地利用的可持续经营，保证区域内社会经济环境协调发展的过程[3]。只有建立在公众参与基础上的土地利用规划，才能针对规划区域的社会经济环境协调发展的要求，做出合理的用地布局[4]。公众参与源于美国，兴起于20世纪60年代，国外如今已进入成熟期，90年代引入我国土地利用规划中，由于起步晚，故尚处于探索阶段[5][6]。
2土地利用规划中公众参与的现状
在最近一轮规划过程中，公众参与度较之以前有了更大程度的体现。如规划从编制到审批，都征求各相关行政部门以及一些重要建设单位的意见之，社会参与的成分已很明显；公告制度也开展起来，为公众参与打下了良好基础[7]。我国土地利用规划仍是一个“自上而下”的过程，规划过程中公众参与的力度还不够，群众对规划更多的是遵守和义务[8]。Arnstein将参与过程分为“无参与”、“象征性参与”、“公民权力”三个阶段，我国土地利用规划中的公众参与属于“象征性参与”甚至“无参与”阶段[3]。
2.1在土地利用规划的准备阶段
此阶段的公众参与仅限于为土地利用现状调查进行资料收集而走访、召集相关部门的人员进行工作部署。
2.2在土地利用规划的编制阶段
此阶段主要是资料搜集、土地供需求预测、目标与基本方针、供选方案编制和择优等。规划设计机构通过各种方式进行宣传、征询其它各部门的意见及用地需求、征求专家意见及建议等。
2.3在土地利用规划的审批阶段
土地利用规划成果的评审，是由上级土地管理部门负责，作为省级土地利用总体规划评审单位则是国土资源部。此阶段的公众参与行为主要是专家、学者和规划管理者对土地利用规划方案予以评审；地方人民代表大会对土地利用草案进行审批[8]。
2.4在土地利用规划的实施阶段
在此阶段，公众要对土地利用规划的实施情况进行监督，对不符合土地利用规划要求的建设予以举报。
3土地利用规划公众参与现存的问题
公众参与在我国土地利用规划中所起的作用日益增强，但仍存在着各种各样的问题，具体表现在如下五方面。
3.1 “公众”的涉及范围不够广
“公众”是一个集合体，它代表的范围相当广泛，不但应该包括社会各个利益主体，而且也应该包含那些不涉及利益关系的、关心土地利用规划的单位或个人，具体的说应该包括政府组织（包括政府、土地、规划、农业、林业部门等），非政府组织（包括商业协会、企业等盈利组织和媒体、消协等非盈利组织），以及关心土地利用规划的没有参加组织的自然人（包括规划区内和规划区外的关心土地利用规划的公民）[9]。
现阶段我国土地利用规划的公众参与者主要是政府部门和一些专家、学者，很少有基层群众。即使有一些基层民众，有时他们也不具代表性或其建议被规划人员忽视，从而“名存实亡”。
3.2公众参与的程度较低
我国土地利用规划过程中公众参与的程度较低，无论是从广度还是从深度上讲都不够[10]。首先深度不够，比较普遍的方式是把规划设计方案通过展览、宣传、公告等进行宣传，向公众说明规划意图。但公众并没有真正参与到规划原则目标设计的制定过程中，参与编制的有关建设单位或主管部门所提出的意见也往往只涉及衔接规划用地矛盾问题，而不是站在宏观的层面上审视协调规划方案的制定。其次广度不够，公众参与多为政府机构或相关大中型企业，作为受规划影响主体的社区或基层群众并没有真正参与进来。他们只有在规划审批结束后的公告中才能了解到规划情况，无法保障政府与公众之间沟通渠道的畅通[11]。
3.3公众参与缺乏主动性
土地利用规划作为一项公共政策，應充分考虑不同群体之间的利益协调，在编制过程中应充分征求公众意见，尊重他们的建议[11]。然而在实际在规划过程中，公众参与较为被动，在规划的编制阶段，公众参与主要通过规划设计机构的调查表或走访程序来实现的，对规划编制影响大大降低；在规划实施阶段，只有土地利用规划在实施过程中损害了公众的利益，公众才会通过相关途径发表意见，监督规划的实施。公众参与土地利用规划缺乏主动性与目前我国公众对如何参与到规划中去了解不深，以及参与的意识不强等因素有着密切的联系[8]。
3.4参与方式过于传统
目前，我国土地利用规划中公众参与的方式主要有：问卷调查、公众听证会、公众座谈会及访谈等，这些都是一些传统的公众参与的方式[12]。我国现阶段土地利用中的公众参与对现代手段的利用并不充分，像PPGIS这样基于地理信息系统的公众参与方式更是少有应用。
3.5公众参与的有效性低
公众参与的有效性，是指完成公众参与活动和实现公众参与目标的程度[13]。公众参与土地利用规划是为了优化规划方案，维护公众利益。然而现实中，参与的“公众”代表性不强，公众参与的广度和深度不高，而且公众不能很好的参与到土地利用规划的各个阶段中去，种种原因导致公众参与的有效性低，不能很好的维护公众的利益。 4对策研究
4.1转变规划师身份，保障多数公众利益
规划师转变身份，即由单纯的开发商和政府官员的“代言人”转变为公众、开发
商和政府三方的“代言人”，更大程度上代表了绝大多数公众的利益[14]。
4.2正确理解“公众”，扩大公众范围
如前所述，“公众”应该包括政府组织（包括政府、土地、规划、农林等部门），非政府组织（包括商业协会、企业等盈利组织和非盈利组织），以及关心土地利用规划的没有参加组织的自然人（包括规划区内和规划区外的关心土地利用规划的公民）。只有这样扩大公众涉及范围，才能使规划更加反映民意。
4.3加强宣传教育，提高公众素养
针对公众参主动性不强、积极性不高的问题，我们有必要加强宣传工作。通过大众传媒进行宣传、公众会议等方式，使公众明白土地利用规划关系他们的切身利益，明白参与土地利用规划是他们的合法权利也是义务，从而增强公众的主动性，提高公众的积极性，让老百姓真正参与到土地利用规划中来。
4.4完善法律体系，提供制度保障
2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》关于公众参与土地利用规划的条款，只是从法律上赋予了权利，未对公众参与机制作详细界定。针对该问题应出台一系列法律法规，完善这一机制，例如信息公开机制、公众听证机制、决策咨询机制等。信息公开机制可增加土地利用规划的透明度，公众听证制可广泛采纳公众意见，决策咨询机制可向公众发布阶段性成果，执行监督制可促使规划依法落实，满意程度调查机制可使规划部门及时发现问题[8]。重视制度化建设，从而使公众参与规范化，甚至法制化[15]。各种制度相结合，提高我国土地利用规划中公众参与的有效性，最终保障公众的利益。
4.5采用新手段新方法，提高有效性
国际上GIS技术在土地利用规划公众参与中的研究主要集中在以下两个方面：一是在规划方案制订的初始阶段，可以广泛征求公众的意见；二是在规划方案优选和规划成果完成阶段，使用GIS技术配合规划公示制度的实施。GIS作为可视化工具将大大促进规划的“大众化”，提高公众参与的有效性[16]。公众参与地理信息系统将公众参与理论融入到地理信息系统中，作为公众参与的平台[3]。
5结语
目前，我国土地利用规划中公众参与基本上还处在象征性参与阶段，需要我们在实践过程中不断总结经验，发现问题，从技术、制度、文化等方面不断提高公众参与的范围、程度及有效度。
参考文献
[1]彭补拙，周生路等.土地利用规划学[M].南京：东南大学出版社，2003，10.2.
[2]苟克宁.关于土地利用规划的几点思考[J].科教文汇，2008，03.
[3]田志国，李斌.PPGIS在土地利用规划公众参与中的应用[J].科学技术与工程，2007，04（7）：
[4]何祖慰.土地利用规划中公众参与的必要性及现状研究[J].国土资源科技管理，.2006，01：60-63.
[5]王君仁，许庆福，毛美桥.试论土地利用规划中的公众参与[J].中国国土资源经济，2008，05.
[6]刘志坚.土地利用规划中的公众参与研究[D].南京：南京农业大学，2007.
[7]冯文利.土地利用规划中公众参与制度研究[J].中国土地科学，2003，17（6）：51-55.
[8]谭雪琴.我国土地利用规划的公众参与机制[J].网络财富，2008，05：34-35.
[9]李沙，赵凯.土地利用规划公众参与主体的定位[J].安徽农业科学，2008，36（5）： 2039- 2040.
[10]李茂.美國土地利用规划特点及其对我国的借鉴意义[J].土地研究，2009，03：38-42.
[11]范维正.我国土地利用规划公众参与的运行方式及完善对策研究[J].当代经济，2006，06：14-15.
[12] 欧名豪，谌明.土地利用规划需要公众参与[J].中国土地，2001，11：27-29.
[13]彭可，杨庆媛，余剑晖.提高土地利用规划中公众参与有效性的对策研究[J].农村经济与科技，2007，08：72-73.
[14]刘志坚，欧名豪.土地利用规划公众参与缺失的成因分析[J].南京农业大学学报（社会科学版） 2006，6 （3）：7-12.
[15]陈美球，魏晓华等.海外土地利用规划中的公众参与及其启示[J].地域研究与开发，2008，27（6）：100-104.
[16]唐文玉.土地利用规划中公众参与之探讨[J].国土资源导刊，2005，2（1）：28-30.
[关键词]土地利用规划 公众参与 象征性参与
[中图分类号]F301.23 [文献码] C [文章编号] 1000-405X（2013）-9-11-2
1引言
土地利用规划是遵循自然规律和社会经济规律，在时空上对土地资源进行合理的组织利用和经营管理，合理分配国民经济各部门的用地，正确地与工程建设和生态环境保护相结合，制定最优的利用方案，获取最大的经济、社会和生态效益，达到土地资源可持续利用的目的[1]。
公众参与原则是土地利用规划所必须遵守的原则之一[2]。土地利用规划中的公众参与是指在区域土地利用规划过程中，充分调动规划区域内各个利益主体的积极性和主观能动性，深入到土地利用规划中来，实现区域土地利用的可持续经营，保证区域内社会经济环境协调发展的过程[3]。只有建立在公众参与基础上的土地利用规划，才能针对规划区域的社会经济环境协调发展的要求，做出合理的用地布局[4]。公众参与源于美国，兴起于20世纪60年代，国外如今已进入成熟期，90年代引入我国土地利用规划中，由于起步晚，故尚处于探索阶段[5][6]。
2土地利用规划中公众参与的现状
在最近一轮规划过程中，公众参与度较之以前有了更大程度的体现。如规划从编制到审批，都征求各相关行政部门以及一些重要建设单位的意见之，社会参与的成分已很明显；公告制度也开展起来，为公众参与打下了良好基础[7]。我国土地利用规划仍是一个“自上而下”的过程，规划过程中公众参与的力度还不够，群众对规划更多的是遵守和义务[8]。Arnstein将参与过程分为“无参与”、“象征性参与”、“公民权力”三个阶段，我国土地利用规划中的公众参与属于“象征性参与”甚至“无参与”阶段[3]。
2.1在土地利用规划的准备阶段
此阶段的公众参与仅限于为土地利用现状调查进行资料收集而走访、召集相关部门的人员进行工作部署。
2.2在土地利用规划的编制阶段
此阶段主要是资料搜集、土地供需求预测、目标与基本方针、供选方案编制和择优等。规划设计机构通过各种方式进行宣传、征询其它各部门的意见及用地需求、征求专家意见及建议等。
2.3在土地利用规划的审批阶段
土地利用规划成果的评审，是由上级土地管理部门负责，作为省级土地利用总体规划评审单位则是国土资源部。此阶段的公众参与行为主要是专家、学者和规划管理者对土地利用规划方案予以评审；地方人民代表大会对土地利用草案进行审批[8]。
2.4在土地利用规划的实施阶段
在此阶段，公众要对土地利用规划的实施情况进行监督，对不符合土地利用规划要求的建设予以举报。
3土地利用规划公众参与现存的问题
公众参与在我国土地利用规划中所起的作用日益增强，但仍存在着各种各样的问题，具体表现在如下五方面。
3.1 “公众”的涉及范围不够广
“公众”是一个集合体，它代表的范围相当广泛，不但应该包括社会各个利益主体，而且也应该包含那些不涉及利益关系的、关心土地利用规划的单位或个人，具体的说应该包括政府组织（包括政府、土地、规划、农业、林业部门等），非政府组织（包括商业协会、企业等盈利组织和媒体、消协等非盈利组织），以及关心土地利用规划的没有参加组织的自然人（包括规划区内和规划区外的关心土地利用规划的公民）[9]。
现阶段我国土地利用规划的公众参与者主要是政府部门和一些专家、学者，很少有基层群众。即使有一些基层民众，有时他们也不具代表性或其建议被规划人员忽视，从而“名存实亡”。
3.2公众参与的程度较低
我国土地利用规划过程中公众参与的程度较低，无论是从广度还是从深度上讲都不够[10]。首先深度不够，比较普遍的方式是把规划设计方案通过展览、宣传、公告等进行宣传，向公众说明规划意图。但公众并没有真正参与到规划原则目标设计的制定过程中，参与编制的有关建设单位或主管部门所提出的意见也往往只涉及衔接规划用地矛盾问题，而不是站在宏观的层面上审视协调规划方案的制定。其次广度不够，公众参与多为政府机构或相关大中型企业，作为受规划影响主体的社区或基层群众并没有真正参与进来。他们只有在规划审批结束后的公告中才能了解到规划情况，无法保障政府与公众之间沟通渠道的畅通[11]。
3.3公众参与缺乏主动性
土地利用规划作为一项公共政策，應充分考虑不同群体之间的利益协调，在编制过程中应充分征求公众意见，尊重他们的建议[11]。然而在实际在规划过程中，公众参与较为被动，在规划的编制阶段，公众参与主要通过规划设计机构的调查表或走访程序来实现的，对规划编制影响大大降低；在规划实施阶段，只有土地利用规划在实施过程中损害了公众的利益，公众才会通过相关途径发表意见，监督规划的实施。公众参与土地利用规划缺乏主动性与目前我国公众对如何参与到规划中去了解不深，以及参与的意识不强等因素有着密切的联系[8]。
3.4参与方式过于传统
目前，我国土地利用规划中公众参与的方式主要有：问卷调查、公众听证会、公众座谈会及访谈等，这些都是一些传统的公众参与的方式[12]。我国现阶段土地利用中的公众参与对现代手段的利用并不充分，像PPGIS这样基于地理信息系统的公众参与方式更是少有应用。
3.5公众参与的有效性低
公众参与的有效性，是指完成公众参与活动和实现公众参与目标的程度[13]。公众参与土地利用规划是为了优化规划方案，维护公众利益。然而现实中，参与的“公众”代表性不强，公众参与的广度和深度不高，而且公众不能很好的参与到土地利用规划的各个阶段中去，种种原因导致公众参与的有效性低，不能很好的维护公众的利益。 4对策研究
4.1转变规划师身份，保障多数公众利益
规划师转变身份，即由单纯的开发商和政府官员的“代言人”转变为公众、开发
商和政府三方的“代言人”，更大程度上代表了绝大多数公众的利益[14]。
4.2正确理解“公众”，扩大公众范围
如前所述，“公众”应该包括政府组织（包括政府、土地、规划、农林等部门），非政府组织（包括商业协会、企业等盈利组织和非盈利组织），以及关心土地利用规划的没有参加组织的自然人（包括规划区内和规划区外的关心土地利用规划的公民）。只有这样扩大公众涉及范围，才能使规划更加反映民意。
4.3加强宣传教育，提高公众素养
针对公众参主动性不强、积极性不高的问题，我们有必要加强宣传工作。通过大众传媒进行宣传、公众会议等方式，使公众明白土地利用规划关系他们的切身利益，明白参与土地利用规划是他们的合法权利也是义务，从而增强公众的主动性，提高公众的积极性，让老百姓真正参与到土地利用规划中来。
4.4完善法律体系，提供制度保障
2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》关于公众参与土地利用规划的条款，只是从法律上赋予了权利，未对公众参与机制作详细界定。针对该问题应出台一系列法律法规，完善这一机制，例如信息公开机制、公众听证机制、决策咨询机制等。信息公开机制可增加土地利用规划的透明度，公众听证制可广泛采纳公众意见，决策咨询机制可向公众发布阶段性成果，执行监督制可促使规划依法落实，满意程度调查机制可使规划部门及时发现问题[8]。重视制度化建设，从而使公众参与规范化，甚至法制化[15]。各种制度相结合，提高我国土地利用规划中公众参与的有效性，最终保障公众的利益。
4.5采用新手段新方法，提高有效性
国际上GIS技术在土地利用规划公众参与中的研究主要集中在以下两个方面：一是在规划方案制订的初始阶段，可以广泛征求公众的意见；二是在规划方案优选和规划成果完成阶段，使用GIS技术配合规划公示制度的实施。GIS作为可视化工具将大大促进规划的“大众化”，提高公众参与的有效性[16]。公众参与地理信息系统将公众参与理论融入到地理信息系统中，作为公众参与的平台[3]。
5结语
目前，我国土地利用规划中公众参与基本上还处在象征性参与阶段，需要我们在实践过程中不断总结经验，发现问题，从技术、制度、文化等方面不断提高公众参与的范围、程度及有效度。
参考文献
[1]彭补拙，周生路等.土地利用规划学[M].南京：东南大学出版社，2003，10.2.
[2]苟克宁.关于土地利用规划的几点思考[J].科教文汇，2008，03.
[3]田志国，李斌.PPGIS在土地利用规划公众参与中的应用[J].科学技术与工程，2007，04（7）：
[4]何祖慰.土地利用规划中公众参与的必要性及现状研究[J].国土资源科技管理，.2006，01：60-63.
[5]王君仁，许庆福，毛美桥.试论土地利用规划中的公众参与[J].中国国土资源经济，2008，05.
[6]刘志坚.土地利用规划中的公众参与研究[D].南京：南京农业大学，2007.
[7]冯文利.土地利用规划中公众参与制度研究[J].中国土地科学，2003，17（6）：51-55.
[8]谭雪琴.我国土地利用规划的公众参与机制[J].网络财富，2008，05：34-35.
[9]李沙，赵凯.土地利用规划公众参与主体的定位[J].安徽农业科学，2008，36（5）： 2039- 2040.
[10]李茂.美國土地利用规划特点及其对我国的借鉴意义[J].土地研究，2009，03：38-42.
[11]范维正.我国土地利用规划公众参与的运行方式及完善对策研究[J].当代经济，2006，06：14-15.
[12] 欧名豪，谌明.土地利用规划需要公众参与[J].中国土地，2001，11：27-29.
[13]彭可，杨庆媛，余剑晖.提高土地利用规划中公众参与有效性的对策研究[J].农村经济与科技，2007，08：72-73.
[14]刘志坚，欧名豪.土地利用规划公众参与缺失的成因分析[J].南京农业大学学报（社会科学版） 2006，6 （3）：7-12.
[15]陈美球，魏晓华等.海外土地利用规划中的公众参与及其启示[J].地域研究与开发，2008，27（6）：100-104.
[16]唐文玉.土地利用规划中公众参与之探讨[J].国土资源导刊，2005，2（1）：28-30.