论文部分内容阅读
摘要 分税制使我国财政管理体制走上了规范化发展的道路，对发挥财政的经济管理职能发挥了积极作用。但分税制的运行加速了地方政府的规模扩张，加剧了地方的财政困难，成为加重我国“三农”问题的一个重要制度因素。政府应通过规避分税制所引致的问题，重新厘定中央政府角色、妥善处理中央与地方的关系，科学界定中央政府与地方政府的财权和事权，做好政府体制改革工作，进一步完善分税制。
关键词 分税制；“三农”问题；中央政府；地方财政
中图分类号 F320
文献标志码 A
1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制，初步理顺了中央与地方之间(主要是中央与省级之间)的财力分配关系，重新界定了中央政府与地方政府之间的财权和事权范围，为政府适应市场经济发展、正确发挥调节经济和社会发展的作用创造了条件。然而，分税制施行的10余年，是我国经济和社会、特别是各级政府间关系变化比较激烈的10余年，也是我国“三农”问题加重、升级的10余年。本文仅从问题的角度探讨政府、分税制财政体制与“三农”问题之间的关系。
一、分税制与地方(基层)政府规模扩张
政府规模的变动是分税制产生的一系列政治经济后遗症中的一个重要方面。衡量政府规模的指标有多种，主要有：(1)政府掌握的财力，具体指标是政府收入占国民收入或国内生产总值的比重；(2)财政分权程度，一般使用地方政府收支占政府总收支的比重；(3)国民收入水平、人口规模、城市化水平、政府间转移支付等。根据瓦格纳定律，随着经济发展和国民收入的上升，对公共品的需求呈增加趋势，即公共品的收入弹性大于1。因此，政府规模有随经济发展和国民收入水平的上升而扩大的趋势。根据胡东书111的研究，政府规模与财政分权程度之间呈正相关，并且在统计上也是显著的，其他几项对政府规模的影响视具体情况而定。综合来看，我国1952－1997年的实践表明，财政分权的程度对政府规模有正影响；政府规模与人均GDP的关系在1995年前后的不同阶段分别为正相关和负相关；1986年之后，政府规模与人口规模、城市化程度呈正相关，1986年之后，政府转移支付与政府规模的影响也是正相关的。
我国的财政分权根源于高度集中的计划经济管理体制存在难以克服的信息与监督问题，中央向地方放权的目的是为了解决这一难题。财政在高度集权的计划经济体制中扮演着极为重要的角色，筹集、分配资金以及监督资金的使用等重要的职责主要由财政来承担。为了保证“全能政府”职责的顺利行使，一方面，中央需要有庞大的财力来支持；另一方面，中央向地方分权加重了地方职责，地方需要相应地充实、加强自己的职能部门，从而导致地方政府机构膨胀。改革开放以来，特别是我国确立社会主义市场经济体制后，虽然市场机制承担了许多原来政府的职责，但市场机制的引入又需要有相应配套的政府调控机制，需要建立相应的政府机构。更重要的是，分税制改革，其分权程度远比之前的财政分权程度要高，事权不断下移是其基本制度安排。为了承接不断下移的事权，地方政府以及基层政府建立相应的事权机构乃情理之中的事情，于是，官员人数也就不断增加。另外，这种权力下放在导致中央政府对地方政府控制力度大大下降的同时，并没有形成有效的自下而上的监督机制，从而事实上形成了中央对地方政府和官员监督存在一定程度的缺失。这种政府管理体制加剧了地方政府规模的膨胀，许多地方政府为了追求本级政府效益的极大化，如加强征税等，出现了地方政府比中央政府扩张更快的现象。总之，财政分权改革使中央向地方政府权力下放，促进了地方政府规模的扩张，而分税制改革又加剧了地方政府规模扩张的程度。基层政府机构膨胀是农民负担加重的重要因素之一。
二、分税制与基层财政困境及其转移
地方(基层)财政陷入困境是分税制财政运行中的一个突出问题。我国分税制财政体制改革后，地方财政收入快速增长。1994年地方财政本级收入为2311.6亿元，到2002年达8524亿元，为1994年的3.69倍，年均递增17.9％；1994年地方财政总收入(地方本级收入+中央补助)为4700.7亿元，到2002年达15886亿元，为1994年的3.38倍，年均递增16.5％。但与此同时，许多地方县乡政府的财政困难却与日俱增，工资欠发普遍化，赤字规模不断扩大，实际债务负担沉重，财政风险日益加剧。全国2470个县级单位，40％以上财政是赤字，县级不能发债券，只好通过其他途径借债或拖欠工资。河北省在1998年以前累计欠公教人员工资9.66亿元的基础上，1999年当年欠发3.41亿元。2000年底，安徽省有30多个县拖欠工资，累计拖欠工资总额14.4亿元。乡村级财政更为困难，据估计，平均每个乡有400万元赤字，全国4万多个乡就有赤字1776亿元。平均每个村20万元赤字，全国村级财政共有1483亿元赤字。乡村两级财政赤字高达3259亿元。另外，分税制实施以后，虽然中央政府不断加大对地方政府的转移支付力度，但与财政包干体制相比，地区间财政能力差距表现出日益扩大的趋势。1994年以来，中部和西部地区的县乡财政增长十分缓慢，而且增长幅度基本相同，到2003年，中部地区的人均预算收入为212元，西部地区为210元，基本没有差别。东部地区则不同，由于工业化的迅速发展，东部地区县乡人均预算收入由1994年的113元迅速增长到2003年的485元，10年之内增长3倍。1994年东部与中西部人均预算收入的差距在35元左右，2003年则扩大到270元左右。在支出方面，也同样存在逐渐扩大的趋势，1994年中西部与东部地区人均支出差距不到50元，到2003年已扩大到250元。这说明转移支付的均等化效应远弱于由于地区发展不平衡带来的不平等效应。
基层政府如何摆脱财政困境以应对不断下移的公共支出呢?根据阎坤的研究，从财政收入角度分析，县乡财政收入重心外移：(1)县级财政收入的重心呈现为由税收收入向非税收入转移。县本级非税收入主要包括两个层次：一是在县本级一般预算报表中开列的非税收入，主要有行政性收费、罚没收入、专项收入和其他收入，它属于县本级财政的预算内资金；二是预算外资金，主要包括行政和事业单位收入、地方财政基金收入、地方财政集中收入。县本级非税收入也是从预算内和预算外两个渠道膨胀的。如1993－2000年江西省县级财政预算内收入中非税收入所占比重分别是9.1％、22.2％、26.7％、29.3％、31.7％、32.5％、33.6％，呈上升趋势。(2)乡镇政府收入重心的外移表现为乡镇政府使用财力资源由公共收入向债务收入转移。乡镇政府公共收入的顺序是税收收入、预算内非税收收入、预算外收入、制度外收入及债务收入，而制度外收入占 有极为重要的地位。1993年和1996年，中央分别就减轻农民负担出台了相关文件后，乡镇制度外收入在制度不断完善中逐渐萎缩。乡镇收入与支出规模的高度不匹配迫使乡镇必须寻找新的出路，债务收入于是便成为乡镇释放财政收入压力的新渠道。根据李昌平对湖北省棋盘乡等的调查，自1996年开始棋盘乡就没有制度外收入，截至2000年该乡的累计财政债务已经达到446.7万元，接近2000年可支配财力的3倍，负债率为15％；村财务组织的收入由法制内向法制外转移。村并不是具有宪法地位的一级政府，但村民委员会行使着许多传统上由政府履行的职责，相应地存在大量的准财政活动，承担了许多公共支出责任，特别是对小学教育和公益事业。这些公共支出未纳入正式的财政统计和政府预算中。因而难以得到准确的统计数据。由于村不是一级政府，而且其辖区相对较小，没有赋予其征税权，而从更有效地提供公共服务角度讲，乡镇或县级政府有必要委托村一级承担某些公共支出责任，并提供相应的财政资源。但实际情况却并非如此，村得不到足以完成其功能的拨款，这就迫使村组织筹集财政性质资金的渠道从法制内移至法制外。
从财政支出角度看。县乡财政实行“甩包袱”的支出策略。一是由农民“接手”农村公共支出，即纵向“甩包袱”。上级财政不仅有权安排下级财政的收入任务，而且可以分配下级财政的事权，而县乡财政是我国财政管理链条的末端，面对下压的公共支出责任无力“接盘”，因而它们采取的策略之一就是进一步向下转嫁部分公共支出责任。农村教育是一个典型的例子。在2007年以前，我国农村义务教育的经费来源于5个方面：政府财政预算内拨款、教育附加费、学生学杂费收入、教育集资、捐资助学收入、中小学校办产业收入(勤工俭学收入)。农民直接负担的教育投入包括农村教育费附加、农村教育集资及中小学杂费等。并且，农村的教育事业费附加先于城市设立。1984年国务院颁发了《国务院关于筹措农村学校办学经费的通知》，确定了农村教育事业费用于发放中小学民办教师工资、福利待遇和补充公用经费的不足，负担比例与管理方法由各地区政府自行规定。1994年7月《国务院关于(中国教育改革和发展纲要)的实施意见》又具体规定：教育费附加，农民按人均纯收入的1.5％～2％征收(包括在农民负担的5％内)，具体比例由各地方规定。由于有相关法规的约束，农村教育费附加是农民负担农村基础教育3部分中最为规范的，也是波动最小的。教育集资是在整个社会将基础教育作为一项事关民族发展的全局问题而财政又没有能力迅速改变农村基础教育落后局面的背景下，开辟的一条新的筹资渠道，属于无偿、不定期、有相对特定使用目的的收费。学生学杂费的历史最长，征收的理由也最为充分。后两者的征收弹性很大，往往成为弥补因财政预算内拨款和农村教育费附加与农村教育开支之间缺口的主要财源。根据《中国统计年鉴(2000)》的数据，1999年，农村义务教育总经费为845.1亿元，而农民直接负担额为290.5亿元，负担率高达34.4％。这是1990年代造成农民负担过重、导致基层干群关系紧张的重要原因。二是由原财政供养单位独立承担农村公共支出职能，即横向“甩包袱”。横向“甩包袱”即将原由财政负担的支出转嫁给相关的政府职能部门，如乡镇农机站、农技站、畜牧兽医站、卫生院等。但横向“甩包袱”最终还是政府职能部门将部分支出以收费的形式转嫁给农民。
综上所述，基层财政困境的转移，无论从收入角度还是从支出角度进行分析，都和农民捆绑在一起，农民成为基层财政困难的直接承担者。这里仍要指出的是，这种转嫁给农民的负担也只是维持了基层财政的低水平均衡，即“吃饭财政”，用来提供公共产品和服务的能力非常有限。因此，本文认为，分税制对农村社会、经济的发展产生了重要的影响，对“三农”问题的加重有着不可推卸的责任。
三、政府与分税制财政体制改革
1994年形成的分税制财政体制与以往的财政包干体制相比，毫无疑问是一个进步，但远不是一种成熟的分税制财政体制，还存在较为明显的非规范性和过渡性质。分税制的缺陷——财事权错位和脱节，直接导致了政府规模扩张、基层财政困难、农民负担加重、农村公共产品供给短缺等。本文认为，分税制财政体制导致上述两个重要问题的出现，其深层的原因是政府(中央政府)在分税制改革中所居的特殊地位和“经济人”特征。
1 分税制改革中的财事权错位和脱节：财权上升、事权下沉
1994年的分税制改革，遵循1980年以来“分灶吃饭”体制的思路，形式上依然是在地方和中央讨价还价的基础上自上而下实施的强制性制度变迁，方式上侧重于强调中央和地方税种的划分，而使事权的合理划分相对滞后。在分税制改革中，利益分配的调整及其规范化成为最迫切需要改革的环节，并且，中央与地方间财权划分优先于事权划分的过程。地方政府作为追求经济利益最大化的政治组织，有扩展本地财权的无限欲望，而各地改革前既得利益的差异化将严重影响改革的公平程度，这两者将对中央政府垄断租金构成极大威胁。中央政府作为改革的权力中心，一方面具有实现社会总产出最大化的动机，因此，在中央政权能够有效控制的改革中，选择集中构建和供给一种统一的税收分配制度，对于降低交易费用和提高地方政府发展本地经济的积极性都是重要的；另一方面，中央政府总是力图获得最大化的垄断租金，而这种财权优于事权的渐进式思路则有助于该目标的达到。首先，税种划分基本上属于增量改革，中央通过基数年税收返还的形式保留了地方的既得财力，但在上划的消费税和增值税的增量中获得较大利益；其次，事权划分的滞后造成了两级政府支出职责界定的空白。同时也给中央政府以权威代替制度提供了可能，而这种可能相当于又一次扩张了中央集权，并诱致中央在事权领域的进一步寻租。“中央请客，地方买单”项目的存在深刻地说明了这一点。
事实上，明确划分中央与地方的事权及地方各级政府之间的事权，是以分税制为基础的国民收入再分配体制得以规范的基本前提。在事权划分清晰之后。根据事权的重要程度和规模确定政府的支出，再以此为依据有效划分各级政府的收入比例，这是基本的逻辑要求。而如前所述，正是两级政府的偏好或效用最大化导致了变革在逻辑上的错位。正如中央集中财权并凭借权威转移事权以改进自身绩效一样，地方也同样存在以权力缓解压力的机制，这种机制传导的最终结果是，农村基层政府和农民自治组织事权和财权联系的脱节，而分税制中税种划分层次的不彻底性，又往往将这种脱节定格于有事权而无财权的境地。分税制财政体制财事权的划分不单在中央与地方政府之间存在着错位，对地方各级政府(省、市、县及乡镇)之间的财事权同样没有作出明确的规定，因而经常扯皮。
在这种博弈中，一方面是自下而上地逐级集中 财税资源，而且资金返还又不到位；另一方面却是上级尽量地事权下移，而且这些下移的事权大多刚性强、欠账多，所需基数大、增长也快，无法压缩。显然，在当前这种行政集权体制及人事行政任命制下，上级政府对下级政府享有绝对的权威，上级政府很容易产生机会主义行为，把各种事权责任尽量推诿到下级政府，因此，即使在地方财政收入增加的时候，基层财政困难也不可避免。如支持农村基础教育本应是地方政府财政支出的基本职能，而实际上却往往成为农村基层政府不合理的支出负担。
不可否认，农村基层政府和组织作为一个相对的利益集团同样具有经济的理性，在事权无法继续转移的前提下，向农民伸手，通过权力敛取不合理的收入以应对不合理的事权，是一种必然的选择。因而，基层政府和组织一方面不再把更多的希望寄托于预算内资金的有效划分(这个过程或许会很长)，而是自谋出路，扩张预算外资金和制度外资金，以非规范的措施筹措资金来应对制度的非规范；另一方面，不愿仅以政策的制定来树立自己的威望，而是希望利用实实在在的资金分配权来强化自己的地位。因此，预算外资金和制度外资金的快速膨胀也就在所难免。这是基层政府和组织的事权自然演变为财权的必然过程，而实现这种类似于“置换反应”过程的代价就是农民负担的非规范增长。
2 政府主导的强制性制度变迁
在财政体制变迁中，由于中央政府所处的特殊位置，要么以委托人的身份出现同代理人之间进行社会博弈，要么以命令的颁布者的身份强制其他主体遵守不定期完成制度变迁过程。诚然，即使存在着中央与地方的博弈，但中央始终是谈判的核心，谈判只是在中央勾勒的制度框架下进行修修补补，换句话说，谈判的天平始终偏向中央。中国财政管理体制中的权力构成格局始终是中央财政一家独大，一系列的财政分权化改革的始作俑者都是中央财政，改革的主导权也在中央财政手中，它不仅具体设计制度，而且还控制着改革的走向和深度。1994年实施的分税制财政体制改革，是中央政府为了摆脱财政困境、改变中央受制于地方的局面，以及增强宏观调控能力而进行的制度变迁，所以政府的作用和地位并没有发生变化。另外，从制度需求角度讲，分税制改革具有需求的非自愿性、需求量上的不一致性以及需求实现方式的多样性等特征。因而，分税制改革不可能通过诱致性变迁方式得以实现，而只能通过中央政府的强制性制度变迁方式才能实现。不但如此，在分税制改革中，中央总是利用自己“规定规则的权力”，多次改变分配比例和分配方式。使分配结果有利于自己，如1997年对金融保险业营业税税率和证券交易印花税的调整，2002年实施新的所得税分享办法，2004年实行新的出口退税机制等。
总之，在分税制改革中，中央利用“规定规则的权力”，达到了财政收权的目的。
四、结论
通过以上对分税制财政体制的分析，笔者认为，中央政府在分税制财政体制改革中同样陷入了诺思“悖论”，即分税制财政体制改革一方面极大地促进了社会主义市场经济的发展，另一方面分税制财政体制的运行在一定程度上进人了锁定状态，成为我国“三农”问题在市场经济条件下加重、升级的一个很重要的制度原因。出现上述问题的原因，按照新制度经济学的观点理解，分税制改革是政府推行
关键词 分税制；“三农”问题；中央政府；地方财政
中图分类号 F320
文献标志码 A
1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制，初步理顺了中央与地方之间(主要是中央与省级之间)的财力分配关系，重新界定了中央政府与地方政府之间的财权和事权范围，为政府适应市场经济发展、正确发挥调节经济和社会发展的作用创造了条件。然而，分税制施行的10余年，是我国经济和社会、特别是各级政府间关系变化比较激烈的10余年，也是我国“三农”问题加重、升级的10余年。本文仅从问题的角度探讨政府、分税制财政体制与“三农”问题之间的关系。
一、分税制与地方(基层)政府规模扩张
政府规模的变动是分税制产生的一系列政治经济后遗症中的一个重要方面。衡量政府规模的指标有多种，主要有：(1)政府掌握的财力，具体指标是政府收入占国民收入或国内生产总值的比重；(2)财政分权程度，一般使用地方政府收支占政府总收支的比重；(3)国民收入水平、人口规模、城市化水平、政府间转移支付等。根据瓦格纳定律，随着经济发展和国民收入的上升，对公共品的需求呈增加趋势，即公共品的收入弹性大于1。因此，政府规模有随经济发展和国民收入水平的上升而扩大的趋势。根据胡东书111的研究，政府规模与财政分权程度之间呈正相关，并且在统计上也是显著的，其他几项对政府规模的影响视具体情况而定。综合来看，我国1952－1997年的实践表明，财政分权的程度对政府规模有正影响；政府规模与人均GDP的关系在1995年前后的不同阶段分别为正相关和负相关；1986年之后，政府规模与人口规模、城市化程度呈正相关，1986年之后，政府转移支付与政府规模的影响也是正相关的。
我国的财政分权根源于高度集中的计划经济管理体制存在难以克服的信息与监督问题，中央向地方放权的目的是为了解决这一难题。财政在高度集权的计划经济体制中扮演着极为重要的角色，筹集、分配资金以及监督资金的使用等重要的职责主要由财政来承担。为了保证“全能政府”职责的顺利行使，一方面，中央需要有庞大的财力来支持；另一方面，中央向地方分权加重了地方职责，地方需要相应地充实、加强自己的职能部门，从而导致地方政府机构膨胀。改革开放以来，特别是我国确立社会主义市场经济体制后，虽然市场机制承担了许多原来政府的职责，但市场机制的引入又需要有相应配套的政府调控机制，需要建立相应的政府机构。更重要的是，分税制改革，其分权程度远比之前的财政分权程度要高，事权不断下移是其基本制度安排。为了承接不断下移的事权，地方政府以及基层政府建立相应的事权机构乃情理之中的事情，于是，官员人数也就不断增加。另外，这种权力下放在导致中央政府对地方政府控制力度大大下降的同时，并没有形成有效的自下而上的监督机制，从而事实上形成了中央对地方政府和官员监督存在一定程度的缺失。这种政府管理体制加剧了地方政府规模的膨胀，许多地方政府为了追求本级政府效益的极大化，如加强征税等，出现了地方政府比中央政府扩张更快的现象。总之，财政分权改革使中央向地方政府权力下放，促进了地方政府规模的扩张，而分税制改革又加剧了地方政府规模扩张的程度。基层政府机构膨胀是农民负担加重的重要因素之一。
二、分税制与基层财政困境及其转移
地方(基层)财政陷入困境是分税制财政运行中的一个突出问题。我国分税制财政体制改革后，地方财政收入快速增长。1994年地方财政本级收入为2311.6亿元，到2002年达8524亿元，为1994年的3.69倍，年均递增17.9％；1994年地方财政总收入(地方本级收入+中央补助)为4700.7亿元，到2002年达15886亿元，为1994年的3.38倍，年均递增16.5％。但与此同时，许多地方县乡政府的财政困难却与日俱增，工资欠发普遍化，赤字规模不断扩大，实际债务负担沉重，财政风险日益加剧。全国2470个县级单位，40％以上财政是赤字，县级不能发债券，只好通过其他途径借债或拖欠工资。河北省在1998年以前累计欠公教人员工资9.66亿元的基础上，1999年当年欠发3.41亿元。2000年底，安徽省有30多个县拖欠工资，累计拖欠工资总额14.4亿元。乡村级财政更为困难，据估计，平均每个乡有400万元赤字，全国4万多个乡就有赤字1776亿元。平均每个村20万元赤字，全国村级财政共有1483亿元赤字。乡村两级财政赤字高达3259亿元。另外，分税制实施以后，虽然中央政府不断加大对地方政府的转移支付力度，但与财政包干体制相比，地区间财政能力差距表现出日益扩大的趋势。1994年以来，中部和西部地区的县乡财政增长十分缓慢，而且增长幅度基本相同，到2003年，中部地区的人均预算收入为212元，西部地区为210元，基本没有差别。东部地区则不同，由于工业化的迅速发展，东部地区县乡人均预算收入由1994年的113元迅速增长到2003年的485元，10年之内增长3倍。1994年东部与中西部人均预算收入的差距在35元左右，2003年则扩大到270元左右。在支出方面，也同样存在逐渐扩大的趋势，1994年中西部与东部地区人均支出差距不到50元，到2003年已扩大到250元。这说明转移支付的均等化效应远弱于由于地区发展不平衡带来的不平等效应。
基层政府如何摆脱财政困境以应对不断下移的公共支出呢?根据阎坤的研究，从财政收入角度分析，县乡财政收入重心外移：(1)县级财政收入的重心呈现为由税收收入向非税收入转移。县本级非税收入主要包括两个层次：一是在县本级一般预算报表中开列的非税收入，主要有行政性收费、罚没收入、专项收入和其他收入，它属于县本级财政的预算内资金；二是预算外资金，主要包括行政和事业单位收入、地方财政基金收入、地方财政集中收入。县本级非税收入也是从预算内和预算外两个渠道膨胀的。如1993－2000年江西省县级财政预算内收入中非税收入所占比重分别是9.1％、22.2％、26.7％、29.3％、31.7％、32.5％、33.6％，呈上升趋势。(2)乡镇政府收入重心的外移表现为乡镇政府使用财力资源由公共收入向债务收入转移。乡镇政府公共收入的顺序是税收收入、预算内非税收收入、预算外收入、制度外收入及债务收入，而制度外收入占 有极为重要的地位。1993年和1996年，中央分别就减轻农民负担出台了相关文件后，乡镇制度外收入在制度不断完善中逐渐萎缩。乡镇收入与支出规模的高度不匹配迫使乡镇必须寻找新的出路，债务收入于是便成为乡镇释放财政收入压力的新渠道。根据李昌平对湖北省棋盘乡等的调查，自1996年开始棋盘乡就没有制度外收入，截至2000年该乡的累计财政债务已经达到446.7万元，接近2000年可支配财力的3倍，负债率为15％；村财务组织的收入由法制内向法制外转移。村并不是具有宪法地位的一级政府，但村民委员会行使着许多传统上由政府履行的职责，相应地存在大量的准财政活动，承担了许多公共支出责任，特别是对小学教育和公益事业。这些公共支出未纳入正式的财政统计和政府预算中。因而难以得到准确的统计数据。由于村不是一级政府，而且其辖区相对较小，没有赋予其征税权，而从更有效地提供公共服务角度讲，乡镇或县级政府有必要委托村一级承担某些公共支出责任，并提供相应的财政资源。但实际情况却并非如此，村得不到足以完成其功能的拨款，这就迫使村组织筹集财政性质资金的渠道从法制内移至法制外。
从财政支出角度看。县乡财政实行“甩包袱”的支出策略。一是由农民“接手”农村公共支出，即纵向“甩包袱”。上级财政不仅有权安排下级财政的收入任务，而且可以分配下级财政的事权，而县乡财政是我国财政管理链条的末端，面对下压的公共支出责任无力“接盘”，因而它们采取的策略之一就是进一步向下转嫁部分公共支出责任。农村教育是一个典型的例子。在2007年以前，我国农村义务教育的经费来源于5个方面：政府财政预算内拨款、教育附加费、学生学杂费收入、教育集资、捐资助学收入、中小学校办产业收入(勤工俭学收入)。农民直接负担的教育投入包括农村教育费附加、农村教育集资及中小学杂费等。并且，农村的教育事业费附加先于城市设立。1984年国务院颁发了《国务院关于筹措农村学校办学经费的通知》，确定了农村教育事业费用于发放中小学民办教师工资、福利待遇和补充公用经费的不足，负担比例与管理方法由各地区政府自行规定。1994年7月《国务院关于(中国教育改革和发展纲要)的实施意见》又具体规定：教育费附加，农民按人均纯收入的1.5％～2％征收(包括在农民负担的5％内)，具体比例由各地方规定。由于有相关法规的约束，农村教育费附加是农民负担农村基础教育3部分中最为规范的，也是波动最小的。教育集资是在整个社会将基础教育作为一项事关民族发展的全局问题而财政又没有能力迅速改变农村基础教育落后局面的背景下，开辟的一条新的筹资渠道，属于无偿、不定期、有相对特定使用目的的收费。学生学杂费的历史最长，征收的理由也最为充分。后两者的征收弹性很大，往往成为弥补因财政预算内拨款和农村教育费附加与农村教育开支之间缺口的主要财源。根据《中国统计年鉴(2000)》的数据，1999年，农村义务教育总经费为845.1亿元，而农民直接负担额为290.5亿元，负担率高达34.4％。这是1990年代造成农民负担过重、导致基层干群关系紧张的重要原因。二是由原财政供养单位独立承担农村公共支出职能，即横向“甩包袱”。横向“甩包袱”即将原由财政负担的支出转嫁给相关的政府职能部门，如乡镇农机站、农技站、畜牧兽医站、卫生院等。但横向“甩包袱”最终还是政府职能部门将部分支出以收费的形式转嫁给农民。
综上所述，基层财政困境的转移，无论从收入角度还是从支出角度进行分析，都和农民捆绑在一起，农民成为基层财政困难的直接承担者。这里仍要指出的是，这种转嫁给农民的负担也只是维持了基层财政的低水平均衡，即“吃饭财政”，用来提供公共产品和服务的能力非常有限。因此，本文认为，分税制对农村社会、经济的发展产生了重要的影响，对“三农”问题的加重有着不可推卸的责任。
三、政府与分税制财政体制改革
1994年形成的分税制财政体制与以往的财政包干体制相比，毫无疑问是一个进步，但远不是一种成熟的分税制财政体制，还存在较为明显的非规范性和过渡性质。分税制的缺陷——财事权错位和脱节，直接导致了政府规模扩张、基层财政困难、农民负担加重、农村公共产品供给短缺等。本文认为，分税制财政体制导致上述两个重要问题的出现，其深层的原因是政府(中央政府)在分税制改革中所居的特殊地位和“经济人”特征。
1 分税制改革中的财事权错位和脱节：财权上升、事权下沉
1994年的分税制改革，遵循1980年以来“分灶吃饭”体制的思路，形式上依然是在地方和中央讨价还价的基础上自上而下实施的强制性制度变迁，方式上侧重于强调中央和地方税种的划分，而使事权的合理划分相对滞后。在分税制改革中，利益分配的调整及其规范化成为最迫切需要改革的环节，并且，中央与地方间财权划分优先于事权划分的过程。地方政府作为追求经济利益最大化的政治组织，有扩展本地财权的无限欲望，而各地改革前既得利益的差异化将严重影响改革的公平程度，这两者将对中央政府垄断租金构成极大威胁。中央政府作为改革的权力中心，一方面具有实现社会总产出最大化的动机，因此，在中央政权能够有效控制的改革中，选择集中构建和供给一种统一的税收分配制度，对于降低交易费用和提高地方政府发展本地经济的积极性都是重要的；另一方面，中央政府总是力图获得最大化的垄断租金，而这种财权优于事权的渐进式思路则有助于该目标的达到。首先，税种划分基本上属于增量改革，中央通过基数年税收返还的形式保留了地方的既得财力，但在上划的消费税和增值税的增量中获得较大利益；其次，事权划分的滞后造成了两级政府支出职责界定的空白。同时也给中央政府以权威代替制度提供了可能，而这种可能相当于又一次扩张了中央集权，并诱致中央在事权领域的进一步寻租。“中央请客，地方买单”项目的存在深刻地说明了这一点。
事实上，明确划分中央与地方的事权及地方各级政府之间的事权，是以分税制为基础的国民收入再分配体制得以规范的基本前提。在事权划分清晰之后。根据事权的重要程度和规模确定政府的支出，再以此为依据有效划分各级政府的收入比例，这是基本的逻辑要求。而如前所述，正是两级政府的偏好或效用最大化导致了变革在逻辑上的错位。正如中央集中财权并凭借权威转移事权以改进自身绩效一样，地方也同样存在以权力缓解压力的机制，这种机制传导的最终结果是，农村基层政府和农民自治组织事权和财权联系的脱节，而分税制中税种划分层次的不彻底性，又往往将这种脱节定格于有事权而无财权的境地。分税制财政体制财事权的划分不单在中央与地方政府之间存在着错位，对地方各级政府(省、市、县及乡镇)之间的财事权同样没有作出明确的规定，因而经常扯皮。
在这种博弈中，一方面是自下而上地逐级集中 财税资源，而且资金返还又不到位；另一方面却是上级尽量地事权下移，而且这些下移的事权大多刚性强、欠账多，所需基数大、增长也快，无法压缩。显然，在当前这种行政集权体制及人事行政任命制下，上级政府对下级政府享有绝对的权威，上级政府很容易产生机会主义行为，把各种事权责任尽量推诿到下级政府，因此，即使在地方财政收入增加的时候，基层财政困难也不可避免。如支持农村基础教育本应是地方政府财政支出的基本职能，而实际上却往往成为农村基层政府不合理的支出负担。
不可否认，农村基层政府和组织作为一个相对的利益集团同样具有经济的理性，在事权无法继续转移的前提下，向农民伸手，通过权力敛取不合理的收入以应对不合理的事权，是一种必然的选择。因而，基层政府和组织一方面不再把更多的希望寄托于预算内资金的有效划分(这个过程或许会很长)，而是自谋出路，扩张预算外资金和制度外资金，以非规范的措施筹措资金来应对制度的非规范；另一方面，不愿仅以政策的制定来树立自己的威望，而是希望利用实实在在的资金分配权来强化自己的地位。因此，预算外资金和制度外资金的快速膨胀也就在所难免。这是基层政府和组织的事权自然演变为财权的必然过程，而实现这种类似于“置换反应”过程的代价就是农民负担的非规范增长。
2 政府主导的强制性制度变迁
在财政体制变迁中，由于中央政府所处的特殊位置，要么以委托人的身份出现同代理人之间进行社会博弈，要么以命令的颁布者的身份强制其他主体遵守不定期完成制度变迁过程。诚然，即使存在着中央与地方的博弈，但中央始终是谈判的核心，谈判只是在中央勾勒的制度框架下进行修修补补，换句话说，谈判的天平始终偏向中央。中国财政管理体制中的权力构成格局始终是中央财政一家独大，一系列的财政分权化改革的始作俑者都是中央财政，改革的主导权也在中央财政手中，它不仅具体设计制度，而且还控制着改革的走向和深度。1994年实施的分税制财政体制改革，是中央政府为了摆脱财政困境、改变中央受制于地方的局面，以及增强宏观调控能力而进行的制度变迁，所以政府的作用和地位并没有发生变化。另外，从制度需求角度讲，分税制改革具有需求的非自愿性、需求量上的不一致性以及需求实现方式的多样性等特征。因而，分税制改革不可能通过诱致性变迁方式得以实现，而只能通过中央政府的强制性制度变迁方式才能实现。不但如此，在分税制改革中，中央总是利用自己“规定规则的权力”，多次改变分配比例和分配方式。使分配结果有利于自己，如1997年对金融保险业营业税税率和证券交易印花税的调整，2002年实施新的所得税分享办法，2004年实行新的出口退税机制等。
总之，在分税制改革中，中央利用“规定规则的权力”，达到了财政收权的目的。
四、结论
通过以上对分税制财政体制的分析，笔者认为，中央政府在分税制财政体制改革中同样陷入了诺思“悖论”，即分税制财政体制改革一方面极大地促进了社会主义市场经济的发展，另一方面分税制财政体制的运行在一定程度上进人了锁定状态，成为我国“三农”问题在市场经济条件下加重、升级的一个很重要的制度原因。出现上述问题的原因，按照新制度经济学的观点理解，分税制改革是政府推行