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摘要：“公共地”资源的管理是公共管理的难点，原因是公共地资源同时具有公共产品的消费非排他性，又具有类似私人产品的竞争性，使得公有化和市场化都不能很好解决其管理问题。文章梳理了公共地资源管理的模式发展，并介绍国际上该领域的一种模式创新，探讨其中的启示及借鉴的条件。
关键词：公共地资源 公共池塘资源 管理模式 模式创新 信托基金管理
人类活动对自然环境的改变已经很明显，从引起气候的变化、土地草场的退化、森林面积的减少到导致生物多样性的丧失等等。造成这些灾难的原因除了经济增长和人口增长引起的消耗、消费急剧增长以外，对这些资源的管理不善或者说没有纳入管理也是主要的原因之一。如何管理这些具有“公共地”性质的资源是公共管理的难点和未来面临的挑战。实践证实，无论是市场化还是公有化都没有很好地解决其管理问题，都没有阻止资源的恶化和衰退的趋势，随着人口的进一步增长和消费的增加，压力还会进一步增大，因此亟待“公共地”资源管理理论和实践的创新。公共地资源的信托基金管理模式是近年来国际上探讨和部分实践的一种新的管理模式，对我国公共地资源的管理具有一定的借鉴意义，但在我国实践还需要具备一定的基础和条件。
公共地资源的概念、特点及管理模式
（一）公共地资源的概念
本文探讨的“公共地”资源（commons），也被称为“公共池塘资源”（Common-Pool Resource），是指那些由一个群体的人们共同拥有的资源，且人们对该公共资源的利益有着不受限制的权利。按照公共产品的排他、非排他性和消费的竞争、非竞争性的属性来判断，公共地资源属于不具有排他性但具有竞争性的物品。生态和环境资源如森林、牧场、湖泊、地下水资源、海洋渔场和石油资源等属于公共地资源。
（二）公共地资源的特点及理论上的管理机制
公共产品的特性可以用非排他性和消费的非竞争性来划分。萨缪尔森将纯公共产品定义为：“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少”纯公共产品具有非排他性，其消费具有非竞争性，私人产品则正好相反。
公共地资源的特性属于混合型。一方面，公共地资源的非排他性使它具有公共产品的管理特性；另一方面，竞争性又使它具有私人产品的管理特性。因此，从理论上讲，对公共地资源的管理可以有四种模式：一是无所有权或开放制（Open access）。二是政府所有制，中央或地方政府拥有公共地资源的所有权并全权决定该资源在什么情况下什么人可以或不可以使用。三是私人所有制，个人或私人公司拥有全部所属权。四是社区、集体或地区共有人所有权制。
公共地资源的公共产品属性决定了这些物品的产权不可以分配给个人，由于该资源的利益对所有成员都是平等的，个人也不可以将他们从该资源获取利益的权利出卖给其他人。那么这样的情况会引发什么样的经济行为和如何管理？这正是哈丁在1968年《科学》杂志上发表的《公共地的悲剧》中讨论的问题。哈丁假设了一块对所有牧户开放的草地，每一个牧户通过增加牲畜的数量来增加自己的利益，而过牧造成的草场退化的成本由所有人共同承担。每个牧户都这样做，最终导致草地的荒芜。这就是“公共地”悲剧的案例。由这个案例及讨论可以看出，公共地资源管理的第一种方式是不可行的，开放或无所有权制正是“公共地”悲剧的原因。哈丁给出的解是：公共地资源的管理要么国有化，要么实行私有化。
从实践上和理论上看，公共地资源的政府所有制和私有制都不是成功的管理机制。哈丁的“公共地悲剧”影响之深，使得当时人们认为公有制是管理公共地资源的最佳方式。公共地资源的私有化遇到了巨大的难题。首先，由于公共地资源产权的不可分割性，使得产权不可能进行清晰的界定；其次，由于所有者群体的规模大，使得所有者之间达成共识的成本巨大，公共地资源的私有化管理一直很难实施。而且将公共地资源直接私有化，还会造成分配不公的问题，比如剥夺了穷人的权利等。
公共地资源管理的创新：信托基金管理模式
由上述论证可以看出，介于政府所有和私人所有之间的社区、集体或地区共有人所有权制或许是未来公共地资源管理的发展方向。但是这种类型的管理模式也有其难点和实施的条件。
根据公共选择理论，一个群体对共有财产利益分配和成本分摊达成协议取决于群体之间的沟通程度和群体规模的大小。沟通程度越差、规模越大的群体越不容易达成一致。群体规模太大，达成协议就困难，且成本较高。个人也会考虑自己在达成协议前和协议运行后的成本，如果成本大于带来的利益，则没有改变会发生。
新制度经济学的相关理论认为：如果具备一定的条件，公共自然资源的有效管理还是可以达到的。一个健全的、长期的公共地资源管理的制度安排需要如下的条件：一是为了使制度有效，制度及制度的设计原则必须被充分知晓和理解，合法、遵守和执行。二是公共地资源的边界容易界定。三是该资源状态的变化能以相对低的成本下被监测。四是适当的交流和互通信息可以增进集体中的信任程度，从而使制度容易被执行。五是公共地资源所有成员以外的人获得该资源收益可以容易地被阻止。六是违背规则的行为得到监测和惩罚等。理论上讲这些条件不可能同时都具备和存在，但如果存在则可以大大增加公共地资源管理成功的可能性。
巴恩斯在其著作《资本主义3.0》中提出建立公共地资源（commons）的信托基金管理机制。他称该模式是一种特殊的信托机构，用于管理来自公共地资源的资产，为当代及后代人管理这些资产。信托机构有义务使资产增殖并保持其公共资源的性质不变。
信托机构是既区别于政府又区别于私人公司的机构，理论上它可以解决上述公共地资源管理的难点。信托机构受托管理共有资产，保持了所有成员的所有权不受分割，也克服了所有者群体规模大造成的成本大的问题。理论上讲，信托基金管理模式是一种可以广泛用于公共地资源管理的有效模式，可以建立任何国家或地方的公共地资源基金，比如，国家的水资源基金、石油资源基金、保护生物多样性基金等等。可喜的是这种类型的管理模式已经存在，有的还运行得很成功。
美国阿拉斯加石油红利案例及启示
美国“阿拉斯加永久基金”是一个公共地资源管理的创新模式，是一个机制较好、透明且公平的一种管理模式。
1867年从俄国买来的阿拉斯加在1959年成为美国的一个州。根据州宪法规定，阿州的所有自然资源归全体居民所有由州政府管理为大众谋福利。1976年经由选民投票修宪，成立了“阿拉斯加永久基金”，作为政府负责替居民管理石油及其他资源的机构。规定政府将某项资源收入的25%留出作为基金资金。该基金以信托（inviolate trust）形式建立，1980年“阿拉斯加永久基金（信托）公司”成立，用阿拉斯加州石油租金（石油公司在阿拉斯加开采石油付给阿州政府的租金）中获得的收益投资于股票、债券及相关产品，用收益中的一部分为当地所有居民分年度红利。凡在阿拉斯加居住满一年的居民，或一年内出生于州内的婴儿都可获得石油红利。2000年阿拉斯加居民获得当时最高的一次分红1963美元。这样，基金使不可再生的石油资源变为阿拉斯加当代及后代人的可再生的财富资源。
巴恩斯指出阿拉斯加永久基金的模式可以用于任何州或国家的公共地资源的管理。因为这种模式是使公共地资源可持续的管理模式。这一模式同样带给我们一些有益的启示：
第一，该模式可以克服公共地资源产权不可分割和所有者群体达成共识成本较高的管理难点，使介于政府所有制和私人所有制之间的管理机制得以产生。将资源委托给相关的管理机构，既可获得利益还能节约交易管理成本。
第二，公共地资源的信托基金管理模式使资源的可持续利用成为可能。按照我国法律自然资源属于全体公民共同所有，国家通过税收的形式形成收入再用于公共支出。但这种方式对保护自然资源永续利用的目的性还不强，如果建立基金管理机制，可以规定专款专用，用于资源的再投资。
第三，该模式使公共地资源所在地居民获得利益成为可能。可以规定资源基金收益的一定比例用于改善地方的生态环境和给当地居民发放红利，使人民真正体会到共同所有的权利。我国自然资源富集的地区多属于不发达地区，自然资源的开发造成当地生态破坏已是不争的事实，如果基金的部分收益直接用于生态补偿，情况将有极大的不同。
结论
公共地资源的信托基金管理模式是西方国家在公共地资源管理领域的一种模式创新。对其是否是一种适合于任何国家和体制的模式，还有待于进一步证据证明及其他研究结论的挑战。这种新模式的功绩在于它在理论上似乎可以解决公共地资源管理的难点，并在一定程度反映资源可持续发展的要求。但是公共地资源的信托基金管理模式仍然带给我们一些有益的启示。这并不意味着我们就可以不加取舍地套用。总之，具有中国特色的公共地资源管理需要具有中国特色的理论和实践的创新。
（作者单位：同济大学经济与管理学院）
参考文献
1、C.V.布朗,PM杰克逊著;张馨等译.公共部门经济学[M].中国人民大学出版社出版,2000.
2、P.A.Samuelson.The Pure Theory of Public Expenditure[J].Review of Economics and Statistics,1954(36).
3、Harini Nagendra.Governing the commons in the new millennium:A diversity of institutions for natural resource management[M].St. Lucie Press and International Society for Ecological Economics,2007.
4、G.Hardin,Garrett.The Tragedy of the Commons[J].Science,1968(162).
5、Peter Barnes.Capitalism 3.0:A Guide to Reclaiming the Commons[M].Berrett-Koehler Publishers,Inc,2006.
关键词：公共地资源 公共池塘资源 管理模式 模式创新 信托基金管理
人类活动对自然环境的改变已经很明显，从引起气候的变化、土地草场的退化、森林面积的减少到导致生物多样性的丧失等等。造成这些灾难的原因除了经济增长和人口增长引起的消耗、消费急剧增长以外，对这些资源的管理不善或者说没有纳入管理也是主要的原因之一。如何管理这些具有“公共地”性质的资源是公共管理的难点和未来面临的挑战。实践证实，无论是市场化还是公有化都没有很好地解决其管理问题，都没有阻止资源的恶化和衰退的趋势，随着人口的进一步增长和消费的增加，压力还会进一步增大，因此亟待“公共地”资源管理理论和实践的创新。公共地资源的信托基金管理模式是近年来国际上探讨和部分实践的一种新的管理模式，对我国公共地资源的管理具有一定的借鉴意义，但在我国实践还需要具备一定的基础和条件。
公共地资源的概念、特点及管理模式
（一）公共地资源的概念
本文探讨的“公共地”资源（commons），也被称为“公共池塘资源”（Common-Pool Resource），是指那些由一个群体的人们共同拥有的资源，且人们对该公共资源的利益有着不受限制的权利。按照公共产品的排他、非排他性和消费的竞争、非竞争性的属性来判断，公共地资源属于不具有排他性但具有竞争性的物品。生态和环境资源如森林、牧场、湖泊、地下水资源、海洋渔场和石油资源等属于公共地资源。
（二）公共地资源的特点及理论上的管理机制
公共产品的特性可以用非排他性和消费的非竞争性来划分。萨缪尔森将纯公共产品定义为：“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少”纯公共产品具有非排他性，其消费具有非竞争性，私人产品则正好相反。
公共地资源的特性属于混合型。一方面，公共地资源的非排他性使它具有公共产品的管理特性；另一方面，竞争性又使它具有私人产品的管理特性。因此，从理论上讲，对公共地资源的管理可以有四种模式：一是无所有权或开放制（Open access）。二是政府所有制，中央或地方政府拥有公共地资源的所有权并全权决定该资源在什么情况下什么人可以或不可以使用。三是私人所有制，个人或私人公司拥有全部所属权。四是社区、集体或地区共有人所有权制。
公共地资源的公共产品属性决定了这些物品的产权不可以分配给个人，由于该资源的利益对所有成员都是平等的，个人也不可以将他们从该资源获取利益的权利出卖给其他人。那么这样的情况会引发什么样的经济行为和如何管理？这正是哈丁在1968年《科学》杂志上发表的《公共地的悲剧》中讨论的问题。哈丁假设了一块对所有牧户开放的草地，每一个牧户通过增加牲畜的数量来增加自己的利益，而过牧造成的草场退化的成本由所有人共同承担。每个牧户都这样做，最终导致草地的荒芜。这就是“公共地”悲剧的案例。由这个案例及讨论可以看出，公共地资源管理的第一种方式是不可行的，开放或无所有权制正是“公共地”悲剧的原因。哈丁给出的解是：公共地资源的管理要么国有化，要么实行私有化。
从实践上和理论上看，公共地资源的政府所有制和私有制都不是成功的管理机制。哈丁的“公共地悲剧”影响之深，使得当时人们认为公有制是管理公共地资源的最佳方式。公共地资源的私有化遇到了巨大的难题。首先，由于公共地资源产权的不可分割性，使得产权不可能进行清晰的界定；其次，由于所有者群体的规模大，使得所有者之间达成共识的成本巨大，公共地资源的私有化管理一直很难实施。而且将公共地资源直接私有化，还会造成分配不公的问题，比如剥夺了穷人的权利等。
公共地资源管理的创新：信托基金管理模式
由上述论证可以看出，介于政府所有和私人所有之间的社区、集体或地区共有人所有权制或许是未来公共地资源管理的发展方向。但是这种类型的管理模式也有其难点和实施的条件。
根据公共选择理论，一个群体对共有财产利益分配和成本分摊达成协议取决于群体之间的沟通程度和群体规模的大小。沟通程度越差、规模越大的群体越不容易达成一致。群体规模太大，达成协议就困难，且成本较高。个人也会考虑自己在达成协议前和协议运行后的成本，如果成本大于带来的利益，则没有改变会发生。
新制度经济学的相关理论认为：如果具备一定的条件，公共自然资源的有效管理还是可以达到的。一个健全的、长期的公共地资源管理的制度安排需要如下的条件：一是为了使制度有效，制度及制度的设计原则必须被充分知晓和理解，合法、遵守和执行。二是公共地资源的边界容易界定。三是该资源状态的变化能以相对低的成本下被监测。四是适当的交流和互通信息可以增进集体中的信任程度，从而使制度容易被执行。五是公共地资源所有成员以外的人获得该资源收益可以容易地被阻止。六是违背规则的行为得到监测和惩罚等。理论上讲这些条件不可能同时都具备和存在，但如果存在则可以大大增加公共地资源管理成功的可能性。
巴恩斯在其著作《资本主义3.0》中提出建立公共地资源（commons）的信托基金管理机制。他称该模式是一种特殊的信托机构，用于管理来自公共地资源的资产，为当代及后代人管理这些资产。信托机构有义务使资产增殖并保持其公共资源的性质不变。
信托机构是既区别于政府又区别于私人公司的机构，理论上它可以解决上述公共地资源管理的难点。信托机构受托管理共有资产，保持了所有成员的所有权不受分割，也克服了所有者群体规模大造成的成本大的问题。理论上讲，信托基金管理模式是一种可以广泛用于公共地资源管理的有效模式，可以建立任何国家或地方的公共地资源基金，比如，国家的水资源基金、石油资源基金、保护生物多样性基金等等。可喜的是这种类型的管理模式已经存在，有的还运行得很成功。
美国阿拉斯加石油红利案例及启示
美国“阿拉斯加永久基金”是一个公共地资源管理的创新模式，是一个机制较好、透明且公平的一种管理模式。
1867年从俄国买来的阿拉斯加在1959年成为美国的一个州。根据州宪法规定，阿州的所有自然资源归全体居民所有由州政府管理为大众谋福利。1976年经由选民投票修宪，成立了“阿拉斯加永久基金”，作为政府负责替居民管理石油及其他资源的机构。规定政府将某项资源收入的25%留出作为基金资金。该基金以信托（inviolate trust）形式建立，1980年“阿拉斯加永久基金（信托）公司”成立，用阿拉斯加州石油租金（石油公司在阿拉斯加开采石油付给阿州政府的租金）中获得的收益投资于股票、债券及相关产品，用收益中的一部分为当地所有居民分年度红利。凡在阿拉斯加居住满一年的居民，或一年内出生于州内的婴儿都可获得石油红利。2000年阿拉斯加居民获得当时最高的一次分红1963美元。这样，基金使不可再生的石油资源变为阿拉斯加当代及后代人的可再生的财富资源。
巴恩斯指出阿拉斯加永久基金的模式可以用于任何州或国家的公共地资源的管理。因为这种模式是使公共地资源可持续的管理模式。这一模式同样带给我们一些有益的启示：
第一，该模式可以克服公共地资源产权不可分割和所有者群体达成共识成本较高的管理难点，使介于政府所有制和私人所有制之间的管理机制得以产生。将资源委托给相关的管理机构，既可获得利益还能节约交易管理成本。
第二，公共地资源的信托基金管理模式使资源的可持续利用成为可能。按照我国法律自然资源属于全体公民共同所有，国家通过税收的形式形成收入再用于公共支出。但这种方式对保护自然资源永续利用的目的性还不强，如果建立基金管理机制，可以规定专款专用，用于资源的再投资。
第三，该模式使公共地资源所在地居民获得利益成为可能。可以规定资源基金收益的一定比例用于改善地方的生态环境和给当地居民发放红利，使人民真正体会到共同所有的权利。我国自然资源富集的地区多属于不发达地区，自然资源的开发造成当地生态破坏已是不争的事实，如果基金的部分收益直接用于生态补偿，情况将有极大的不同。
结论
公共地资源的信托基金管理模式是西方国家在公共地资源管理领域的一种模式创新。对其是否是一种适合于任何国家和体制的模式，还有待于进一步证据证明及其他研究结论的挑战。这种新模式的功绩在于它在理论上似乎可以解决公共地资源管理的难点，并在一定程度反映资源可持续发展的要求。但是公共地资源的信托基金管理模式仍然带给我们一些有益的启示。这并不意味着我们就可以不加取舍地套用。总之，具有中国特色的公共地资源管理需要具有中国特色的理论和实践的创新。
（作者单位：同济大学经济与管理学院）
参考文献
1、C.V.布朗,PM杰克逊著;张馨等译.公共部门经济学[M].中国人民大学出版社出版,2000.
2、P.A.Samuelson.The Pure Theory of Public Expenditure[J].Review of Economics and Statistics,1954(36).
3、Harini Nagendra.Governing the commons in the new millennium:A diversity of institutions for natural resource management[M].St. Lucie Press and International Society for Ecological Economics,2007.
4、G.Hardin,Garrett.The Tragedy of the Commons[J].Science,1968(162).
5、Peter Barnes.Capitalism 3.0:A Guide to Reclaiming the Commons[M].Berrett-Koehler Publishers,Inc,2006.