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摘要：民国初年(1912-1930年)土地法律制度的确立受到经济、政治、思想文化等因素的影响，其发展演变经历了一个从进步到反动的蜕变过程。这种蜕变体现在立法指导思想、具体法律规定及对法律的执行等各个方面。在上述因素的影响下，分析导致这一变化的基本原因有国共两党的合作与斗争、立法指导思想的变化、法律制度本身的缺陷等。
关键词：民国初年；土地法制；进步；反动
中图分类号：D92
文献标识码：A
文章编号：1009-0118(2011)-04-0062-02
在中国长达两千多年的农耕文明中，土地是社会中最核心、最重要的有形财产。在土地上最直接地体现着经济利益，土地与人的社会地位和财富密切相关，因而它成为古往今来的中国人穷尽各种方法争夺的对象。在民国初年社会动荡不安的中国历史中，有关土地的法律制度也经历了一系列的发展变化。从总体上看，这种变化体现为一种时而进步时而倒退，前期进步后期倒退的趋势。本文着眼于该历史时期影响土地法律制度确立的因素，分析这种蜕变的表现，力图在纷繁复杂的影响因素视野内找到导致这种蜕变的历史原因。我国当前的土地法律制度也可以此为借鉴，避免在立法、司法和执法中可能出现的失误，并使其不断完善，从而实现社会的稳定和长治久安。
一、民国初年影响土地法律制度确立的因素
(一)经济因素：地权分配严重不均
中国的传统社会是一个以农耕为主要生产方式的封建社会。在这样的社会中，土地是最主要的生产资料，对土地的占有被认为是占有社会财富的重要体现。从清朝末年开始，土地占有关系发生了显著变化，土地私有化逐渐占据主导地位，各种传统意义上的公共田地逐渐减少。有资料显示，在1887年，各种官田和屯田占全国耕地面积的18.8％，1929-1933年间，已减至3.3％。到了民国初期，社会动荡不安，军阀连年混战，许多官僚和军阀趁机疯狂掠夺土地，使土地兼并和集中现象更加严重。这种地权分配严重不均的状况导致占农村人口绝大多数的广大贫农和雇农只占有极少部分的土地，而占农村人口少数的地主富农却占据大部分土地。土地是农民主要的生产资料，没有土地在很大程度上意味着失去了生活来源。土地兼并和集中使无地农民的数量进一步增多，他们的生活状况更加恶化，广大无地农民改变这种状况的愿望和呼声越来越强烈。
(二)政治因素：政治派别多，政治力量对比关系变化迅速
从孙中山领导革命推翻封建帝制到袁世凯复辟，从北洋政府掌权到广州政府易帜，从国民党左、右派分道扬镳到“宁汉合流”，从国共两党分庭抗礼到国共合作再到关系破裂，民国初年的政治形势呈现出派别众多，权力更迭频繁，各股政治力量对比关系变化迅速的特点。由于各政治派别往往代表了不同阶级或阶层的利益，具有不同的政治目的，他们对待土地也就表现出了不同的态度，而这种差异又直接或间接地影响了土地法律制度的确立。例如在第一次国共合作时期，由于双方有共同的政治目标，“平均地权和耕者有其田的思想作为新三民主义的组成部分，成为国共合作主要的政治基础之一”，但当合作破裂，双方反目成仇之后，蒋介石的南京政府为达到自己的政治目的，实行了不同的土地政策。
(三)思想因素：孙中山平均地权、“耕者有其田”的土地思想
孙中山平均地权、“耕者有其田”的土地思想是影响民国初年土地法律制度的最主要的思想。孙中山早就意识到解决农民土地问题对于取得民主革命成功的重要性。他在1905年《民报》发刊词中明确提出了“三民主义”的政治主张，即“民族、民权、民生”。实现“民生”主义的一个重要方法就是平均地权。他认为平均地权可以有效地解决土地日趋集中的问题，从而实现化解社会危机的目的。
二、土地法律制度蜕变的表现
(一)立法指导思想的蜕变
1927年4月，以蒋介石为首的国民党右派在南京建立了国民政府。该政府在1930年6月公布了立法院通过的《土地法》，并依其精神先后颁订了若干法规和条例。这一系列法律法规所确立的一个重要的土地思想就是关于对土地进行整理的政策。所谓整理政策就是强调对现有土地进行整理，加强经营，而不是土地分配。蒋介石认为“今日中国之土地，不患缺乏，并不患地主把持。不苦人不得地，惟苦地不整理”。故“中正对于土地政策，认为经营及整理问题，实更急于分配问题”。“整理土地是我们国计民生一个生死关键”。
(二)立法内容的蜕变
民国初期制定的较好体现了孙中山的土地思想的法律是《经界法规草案》。从1914年开始，全国经界局在全国经界田地，目的是使政府掌握国家的土地数量、归属等情况。在对全国土地进行实地调查并参照国外制度的基础上，编定了《经界法规草案》。该草案条文繁密，内容丰富，规定了丈量土地、厘定经界、整理赋税的实施办法。按条文分为编制、条例、章程、规则、细则、簿册表式六大类。草案还对土地的税收制度进行了较为详细的规定。这部草案是孙中山平均地权的具体立法实践，基本体现了孙中山的土地思想。
1930年的《土地法》及相关法规在立法内容上出现了退步。这部法律共分总则、土地登记、土地使用、土地税及土地征收5编，总计397条，内容既涉及民法、行政法等实体法，也包括土地登记、土地重划等程序法，其绝大部分条文都是土地行政法规和土地税征收的行政法规。从章节设置和条文的内容看，其重点并不在实现民生主义的土地政策，而在于如何增加税收，保障财政收入。正如有的学者所说，该法“是保障地主利益的，其中有些似乎进步的文字，只是欺人的花招，所谓的‘耕者有其田、二五减租’等从来未予实施”。
(三)执法的蜕变
1924年11月，孙中山在去北京前夕签署了减租命令，明确提出了“二五减租”。所谓“二五减租”，就是在原来缴纳田租50％中减少25％。这一政策实施的主要目的是要用政治和法律手段解决农民田租过重的问题，争取农民对革命的支持，增强革命力量。之后，民国的许多法律法规都对这一制度进行了肯定或重申。如1926年10月通过的《国民党最近政纲决议案》，1927年3月通过的《对农民问题决议案》等。
大革命时期，二五减租曾在北伐军占领的省区不同程度实行过，尤其在广东省实行的比较早，进行的比较猛烈。同时，湖南、湖北、江苏等省也相继颁布减租条例实行，但在推行中遇到实际的困难，许多未经实行就相继取消，即使在实施历史较长的浙江，由于最终无法协调政府、地主等各方矛盾，到1932年后，减租已不能切实执行，完全陷入停顿状态，减租令最终成一纸空文。这种情况说明当局已背弃了自己曾制定的革命政纲，二五减租政策实际上已被否定。
三、土地法律制度蜕变的原因
(一)国共两党的分裂和斗争
蒋介石南京国民政府建立特别是其与武汉政府合流后，国共两党进入了长达十年的内战时期。这一时期，南京政府将消灭共产党及其领导的军队视为最重要的政治任务。为完成这一任务，南京政府开始兴保甲、办团练，采取镇压农民运动、扶植和依靠地主豪绅的政策，这使得“十年内战时期的土地政策较之国民革命时期的土地政纲，发生了历史性的大倒退，开始镇压农民运动，支持地主豪绅，政策重点也由原来的关注民生转为关注财政收入和土地赋税”，这种政治背景决定了这一时期的土地立法和土地政策必将更加忽视，甚至损害农民的利益，表现出某种退步和反动。
(二)国民党的阶级局限性
南京政府之所以不能在大陆实现其“耕者有其田”的理想，使得土地法律制度出现由进步到反动的蜕变，主要还是因为他们自身仍然是大地主、大资产阶级利益的代表，其自身无法克服这种阶级的局限，是不可能代表广大人民利益的。事实上，这个集团中的大多数人与乡村中的土地占有者利益一致，思想感情相通，其内部虽亦或存在有识之士，但终究改变不了决策者的既定方针。所以，在他们执政期间，可冒着失去广大农民支持的风险，也要顽固的维护和强化农村的封建秩序，这也是他们在大陆覆亡的根本原因。
(三)土地法律制度本身的缺陷
这主要表现为，对中国社会传统土地制度的了解和研究还不够深入，加之立法时间仓促，一些制度设计不符合当时的社会实际情况。这些法律“大多不顾及本国社会之背景，徒吸取外国学理，而欲以外人法律制度移植于我国”。另外，由于这些法律制度主要是借鉴西方国家相关法律制度的結果，西方的法律制度是与其较为完备的法律人才培养体系和较为完整的相关政治制度紧密相连的。而中国这些配套制度严重缺失，根本无法完成这些法律在西方国家能顺利完成的历史任务。也难怪南京国民政府第一任行政院长胡汉民发出这样的感叹：“此法指土地法通过以后，恐非在短期间内就能实施。即以登记一层论，登记的人才，必须经相当时期才能养成。”
关键词：民国初年；土地法制；进步；反动
中图分类号：D92
文献标识码：A
文章编号：1009-0118(2011)-04-0062-02
在中国长达两千多年的农耕文明中，土地是社会中最核心、最重要的有形财产。在土地上最直接地体现着经济利益，土地与人的社会地位和财富密切相关，因而它成为古往今来的中国人穷尽各种方法争夺的对象。在民国初年社会动荡不安的中国历史中，有关土地的法律制度也经历了一系列的发展变化。从总体上看，这种变化体现为一种时而进步时而倒退，前期进步后期倒退的趋势。本文着眼于该历史时期影响土地法律制度确立的因素，分析这种蜕变的表现，力图在纷繁复杂的影响因素视野内找到导致这种蜕变的历史原因。我国当前的土地法律制度也可以此为借鉴，避免在立法、司法和执法中可能出现的失误，并使其不断完善，从而实现社会的稳定和长治久安。
一、民国初年影响土地法律制度确立的因素
(一)经济因素：地权分配严重不均
中国的传统社会是一个以农耕为主要生产方式的封建社会。在这样的社会中，土地是最主要的生产资料，对土地的占有被认为是占有社会财富的重要体现。从清朝末年开始，土地占有关系发生了显著变化，土地私有化逐渐占据主导地位，各种传统意义上的公共田地逐渐减少。有资料显示，在1887年，各种官田和屯田占全国耕地面积的18.8％，1929-1933年间，已减至3.3％。到了民国初期，社会动荡不安，军阀连年混战，许多官僚和军阀趁机疯狂掠夺土地，使土地兼并和集中现象更加严重。这种地权分配严重不均的状况导致占农村人口绝大多数的广大贫农和雇农只占有极少部分的土地，而占农村人口少数的地主富农却占据大部分土地。土地是农民主要的生产资料，没有土地在很大程度上意味着失去了生活来源。土地兼并和集中使无地农民的数量进一步增多，他们的生活状况更加恶化，广大无地农民改变这种状况的愿望和呼声越来越强烈。
(二)政治因素：政治派别多，政治力量对比关系变化迅速
从孙中山领导革命推翻封建帝制到袁世凯复辟，从北洋政府掌权到广州政府易帜，从国民党左、右派分道扬镳到“宁汉合流”，从国共两党分庭抗礼到国共合作再到关系破裂，民国初年的政治形势呈现出派别众多，权力更迭频繁，各股政治力量对比关系变化迅速的特点。由于各政治派别往往代表了不同阶级或阶层的利益，具有不同的政治目的，他们对待土地也就表现出了不同的态度，而这种差异又直接或间接地影响了土地法律制度的确立。例如在第一次国共合作时期，由于双方有共同的政治目标，“平均地权和耕者有其田的思想作为新三民主义的组成部分，成为国共合作主要的政治基础之一”，但当合作破裂，双方反目成仇之后，蒋介石的南京政府为达到自己的政治目的，实行了不同的土地政策。
(三)思想因素：孙中山平均地权、“耕者有其田”的土地思想
孙中山平均地权、“耕者有其田”的土地思想是影响民国初年土地法律制度的最主要的思想。孙中山早就意识到解决农民土地问题对于取得民主革命成功的重要性。他在1905年《民报》发刊词中明确提出了“三民主义”的政治主张，即“民族、民权、民生”。实现“民生”主义的一个重要方法就是平均地权。他认为平均地权可以有效地解决土地日趋集中的问题，从而实现化解社会危机的目的。
二、土地法律制度蜕变的表现
(一)立法指导思想的蜕变
1927年4月，以蒋介石为首的国民党右派在南京建立了国民政府。该政府在1930年6月公布了立法院通过的《土地法》，并依其精神先后颁订了若干法规和条例。这一系列法律法规所确立的一个重要的土地思想就是关于对土地进行整理的政策。所谓整理政策就是强调对现有土地进行整理，加强经营，而不是土地分配。蒋介石认为“今日中国之土地，不患缺乏，并不患地主把持。不苦人不得地，惟苦地不整理”。故“中正对于土地政策，认为经营及整理问题，实更急于分配问题”。“整理土地是我们国计民生一个生死关键”。
(二)立法内容的蜕变
民国初期制定的较好体现了孙中山的土地思想的法律是《经界法规草案》。从1914年开始，全国经界局在全国经界田地，目的是使政府掌握国家的土地数量、归属等情况。在对全国土地进行实地调查并参照国外制度的基础上，编定了《经界法规草案》。该草案条文繁密，内容丰富，规定了丈量土地、厘定经界、整理赋税的实施办法。按条文分为编制、条例、章程、规则、细则、簿册表式六大类。草案还对土地的税收制度进行了较为详细的规定。这部草案是孙中山平均地权的具体立法实践，基本体现了孙中山的土地思想。
1930年的《土地法》及相关法规在立法内容上出现了退步。这部法律共分总则、土地登记、土地使用、土地税及土地征收5编，总计397条，内容既涉及民法、行政法等实体法，也包括土地登记、土地重划等程序法，其绝大部分条文都是土地行政法规和土地税征收的行政法规。从章节设置和条文的内容看，其重点并不在实现民生主义的土地政策，而在于如何增加税收，保障财政收入。正如有的学者所说，该法“是保障地主利益的，其中有些似乎进步的文字，只是欺人的花招，所谓的‘耕者有其田、二五减租’等从来未予实施”。
(三)执法的蜕变
1924年11月，孙中山在去北京前夕签署了减租命令，明确提出了“二五减租”。所谓“二五减租”，就是在原来缴纳田租50％中减少25％。这一政策实施的主要目的是要用政治和法律手段解决农民田租过重的问题，争取农民对革命的支持，增强革命力量。之后，民国的许多法律法规都对这一制度进行了肯定或重申。如1926年10月通过的《国民党最近政纲决议案》，1927年3月通过的《对农民问题决议案》等。
大革命时期，二五减租曾在北伐军占领的省区不同程度实行过，尤其在广东省实行的比较早，进行的比较猛烈。同时，湖南、湖北、江苏等省也相继颁布减租条例实行，但在推行中遇到实际的困难，许多未经实行就相继取消，即使在实施历史较长的浙江，由于最终无法协调政府、地主等各方矛盾，到1932年后，减租已不能切实执行，完全陷入停顿状态，减租令最终成一纸空文。这种情况说明当局已背弃了自己曾制定的革命政纲，二五减租政策实际上已被否定。
三、土地法律制度蜕变的原因
(一)国共两党的分裂和斗争
蒋介石南京国民政府建立特别是其与武汉政府合流后，国共两党进入了长达十年的内战时期。这一时期，南京政府将消灭共产党及其领导的军队视为最重要的政治任务。为完成这一任务，南京政府开始兴保甲、办团练，采取镇压农民运动、扶植和依靠地主豪绅的政策，这使得“十年内战时期的土地政策较之国民革命时期的土地政纲，发生了历史性的大倒退，开始镇压农民运动，支持地主豪绅，政策重点也由原来的关注民生转为关注财政收入和土地赋税”，这种政治背景决定了这一时期的土地立法和土地政策必将更加忽视，甚至损害农民的利益，表现出某种退步和反动。
(二)国民党的阶级局限性
南京政府之所以不能在大陆实现其“耕者有其田”的理想，使得土地法律制度出现由进步到反动的蜕变，主要还是因为他们自身仍然是大地主、大资产阶级利益的代表，其自身无法克服这种阶级的局限，是不可能代表广大人民利益的。事实上，这个集团中的大多数人与乡村中的土地占有者利益一致，思想感情相通，其内部虽亦或存在有识之士，但终究改变不了决策者的既定方针。所以，在他们执政期间，可冒着失去广大农民支持的风险，也要顽固的维护和强化农村的封建秩序，这也是他们在大陆覆亡的根本原因。
(三)土地法律制度本身的缺陷
这主要表现为，对中国社会传统土地制度的了解和研究还不够深入，加之立法时间仓促，一些制度设计不符合当时的社会实际情况。这些法律“大多不顾及本国社会之背景，徒吸取外国学理，而欲以外人法律制度移植于我国”。另外，由于这些法律制度主要是借鉴西方国家相关法律制度的結果，西方的法律制度是与其较为完备的法律人才培养体系和较为完整的相关政治制度紧密相连的。而中国这些配套制度严重缺失，根本无法完成这些法律在西方国家能顺利完成的历史任务。也难怪南京国民政府第一任行政院长胡汉民发出这样的感叹：“此法指土地法通过以后，恐非在短期间内就能实施。即以登记一层论，登记的人才，必须经相当时期才能养成。”