[摘要]信访制度作为我国民愿表达、政治参与和解决纠纷的一种特殊手段，在我国有着悠久的历史渊源、深厚的社会根基和普遍的意识基础。实践证明，它在化解矛盾的意识基础、稳定社会秩序等方面发挥了重要作用，但是在信访作为一种救济制度在我国长期处于边缘化的地位，因为，在我们大力建设法治国家的今天，信访工作的进程比较缓慢。笔者基于对此问题的兴趣和研究，经过翻阅资料和整理，笔者有以下具体构想，希望对我国信访制度的改革起到抛砖引玉和作用。
　　[关键词]信访；完善；信访制度；法治化
　　近期，中办国办印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（下称《意见》），指出要改革涉诉信访工作机制，依法处理涉诉信访问题，并明确建立一套把涉诉信访问题纳入法治化轨道的工作机制。为此，《意见》提出了实行诉讼与信访分离制度，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。
　　“涉诉信访”这一用语最早见于2004年全国法院涉诉信访工作长沙会议上，顾名思义，凡涉及法院诉讼的来信来访均称作涉诉信访，这一用语显然沿用了国务院《信访条例》中关于信访的概念。根据《信访条例》规定，“信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”，也就是说，信访诉求的解决主体是行政机关。“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”，可见，《信访条例》已将信访与诉讼明确作出了分离的规定。但是，法院系统内部却对来信来访事项未作严谨分析与归类，并套用《信访条例》的处理程序解决涉诉信访，从而形成对涉诉信访内涵外延模糊不清的状况。加之种种客观、人为等因素的存在和干预，法院的涉诉信访量逐年增加，诉求五花八门，导致“信访不信法”的社会现实。
　　实行诉讼和信访分离，就必须厘清诉与访。强调诉、访分离，其实就是将“访”界定在非“诉”范围内，即非诉讼程序可以解决的诉求。非“诉”未必都是“访”。参照《信访条例》的规定，针对法院的信访事项不外乎以下内容：1、与案件审判或执行无关的针对法官或法院工作的批评和建议；2、对法院干警违法、违纪行为的检举和控告；3、有关法律咨询；4、对法院裁决活动的投诉和申诉。
　　上述4类内容是对信访所作初步的框架式罗列，在此基础上仍需要区分普通信访和涉诉信访。对前3类内容，事实上是我国《宪法》第41条赋予公民的权利，并有相应的办理程序，或由法院的诉讼服务中心依其职能直接处理，或是转交内部或外部职能部门办理，基本与当事人涉诉权益无涉，此可归类于普通人民来信。第4类内容，即对法院裁决活动提出的投诉和申诉，直接关涉到当事人的切身利益，此可纳入涉诉信访办理程序，但其中的申诉类，因已有诉讼程序法律法规明确规定了审查、受理程序，属“诉”的范畴。
　　在司法实践中，当事人对法院裁决活动的投诉一般出于三种目的，一是利用信访平台及其处理机制来改变对其不利的裁决，二是对法院裁决无实质上的异议，但因为裁决导致其本已陷于困境的状况加重而表达不满，三是认为法院的裁决活动侵害了利益人的合法权益。第一种情形下，《意见》明确要求建立信访事项导入司法程序机制，即引导当事人通过诉讼程序解决相关诉求，属于“诉”的范畴。当穷尽司法程序后反复缠访缠诉的，应当做好当事人的解释、疏导工作，有关职能部门负有依法处置之责。第二种情形下，当事人确实存在困难的，属于法度之外、情理之中的问题，非涉诉信访性质，可通过给予司法救助、或协调民政救济、社会救助等方式帮助解决其实际困难。第三种情形是指，法院的裁决活动可能存在瑕疵或错误、并造成当事人或第三人的合法利益受损（这种损害既有财产上的，也有道义上的）。对经复议、审理、复核，确属错案的，依法通过再审程序纠正错误，属于国家赔偿范围的，依照《国家赔偿法》的有关规定办理，此仍应界定在“诉”内。而执法瑕疵（指法院及其工作人员的职务行为方面存在缺陷，包括但不限于裁决行为及其活动）较为复杂，只要执法瑕疵的存在，即或依法更正、弥补，都应当承担一定的后果并对相对人予以救济。执法瑕疵范围较广，其虽有偶然性，但法官主观上如何再努力也无法保证过程与结果的绝对正确，从这一角度讲，此种情形的信访不可能杜绝，只能是更少而不可避免。
　　综合以上分析，针对法院的信访除普通人民来信外，只有涉及执法瑕疵的信访不具备可诉性，从而构成了涉诉信访。因此，笔者认为，法院涉诉信访的含义是：以法院的执法活动存在错误导致当事人或利害关系人权益受到损害为由而向法院或其他国家机关提出的投诉，且该投诉非《国家赔偿法》调整范畴。
　　涉诉信访不具有可诉性，国家也无相关法律法规在程序上、实体上予以规范调整，从实践操作层面上，涉诉信访的化解工作属于一种行政手段。包括国家《信访条例》在内的各种政策性文件，是中国特色法治化建设进程中必不可少的符合国情的辅助性功能设计，同样，在法院涉诉信访法治化改革进程中也需要引入行政性辅助工具。笔者建议，涉诉信访化解的程序是，由省级政法机构主持审查，解决执法瑕疵的认定，由基层组织负责救济方案和化解措施，对化解方案不服的，当事人可向省级政法机关申请复议，由其最终作出终结决定。
　　把涉诉信访纳入法治轨道解决的最终目的，是将其转为“诉”的一种。公民、法人或其他组织有权就行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提起行政诉讼，同理，利害关系人也有权就法院及其工作人员的职务行为（非国家赔偿范围的执法瑕疵）侵犯其合法权益提出合理诉求，而支持这种诉求的理论依据是司法公信力和司法责任制。司法公信力，要求司法机关严格依照法定权限和程序履行职责、行使权力，确保每一起案件的处理做到实体公正、程序公正、规范高效，经得起检验；司法责任制，要求司法机关严格落实办案质量终身负责制，健全执法过错发现、调查、问责机制，严格倒查执法办案中存在问题的原因和责任。涉诉信访化解机制应当融入未来建立的科学合理、监督有力、规范有序、权责对应的司法权力运行机制，并最终制定符合中国特色的“司法权力运行监督法”。当涉诉信访化解依法进入法定程序之际，则是涉诉信访概念的终结之时。
　　作者简介
　　华佳，单位：江苏省扬州市邗江区法院，1980年出生，女，回族，江苏省扬州市人，本科学历。