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城市作为节能管理的基本行政单元，在国家节能战略和节能政策的实施中起承上启下的作用，而中国城市节能目标的制定缺乏定量分析工具、主观性强。“十一五”期间，地方政府为了完成节能目标，甚至出现了“拉闸限电”、“中止供暖”等极端节能现象，节能的社会成本偏高。另一方面，中国城市能源效率差异巨大。2009年在有观测值的214个城市中，单位GDP能耗平均值为1．43吨标煤／万元，最大的是石嘴山市的6．75吨标煤／万元，是均值的4．7倍；最小的是汕尾市的0．528吨标煤／万元，仅是均值的36．9％。“十二五”期间，为了完成