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摘 要：政府的服务属性是从政府产生那天起就应有的属性。人类一直都在通过不断地追求政府“应然”层面的服务目标实现其“实然”的服务属性，政府应该定位在服务的角色上，在西方传统理念中它表现为社会契约的达成，近代它纠结于政府与经济的关系。政府的职能定位，在中国古代表达为“民本”思想，近代体现为“为大众服务”、“为人民服务”思想，在当下全球化背景下，中西方都更加明确了要追求建立服务型政府的理念。
关键词：政府；服务属性；服务型政府
中图分类号：K20 文献标识码：A 文章编号：1003—0751(2012)04—0013—05
政府的服务属性并非是一个从无到有的纯粹的创新理念，它是政府从产生那天起就应有的属性。因为社会管理的主体———政府，具有“应然”与“实然”的两重性。从应然层面看，是指政府应该具有怎样的属性，从古到今，东西中外的民众都会回答：政府至少应该具有服务的属性；从实然层面分析，政府的服务属性是指在执政管理的过程中其事实状态如何。人类一直都在通过不断地追求政府“应然”层面的服务目标实现其“实然”的服务属性，但是，政府的“应然”层面的服务目标和“实然”层面政府服务属性的实现状况总是有一定的距离。应然层面的服务目标是政府存在的基础，政府存在的基础是民众的意愿，民众的意愿在西方传统理念中表现为社会契约的达成，在全球化背景下的现代西方社会表述为“重塑政府运动”、“企业型政府”、“政府新模式”、“市场化政府”、“代理政府”、“国家市场化”等。在中国古代表达为“民本”思想，近代表达为“为大众服务”、“为人民服务”，在当下中国表述为社会管理创新背景下服务型政府的建立。
一、西方关于政府法理属性的思想流变
1.契约框架下的政府属性
政府的由来，西方有些学者是通过契约论来做解释的，康德说：“人民根据一项法规，把自己组成一个国家，这项法规叫做原始契约。”①通过这个原始契约政府具有了道德人格，所谓：“政府是被赋予一定能力的一个道德人格。”②卢梭解释说，由于社会公约，我们就赋予了政治体以生存和生命；现在就需要由立法来赋予它以行动和意志了。在中文版的《社会契约论》的译注中有这样的分析，政治体国家的形成要依靠法律，而法律又一定要体现社会的公意。既然由于这个原始的契约或者被称为“社会公约”的规则赋予了政府以灵魂，使其具有了道德人格，那么政府的行为就要体现公意，也就是要代表民意，法律应该是公意的体现，法律也就是为了体现公意才产生的。《社会契约论》中是这样表述的：“法律是政治体的唯一动力，政治体只能是由于法律而行动并为人所感受到；没有法律，已经形成的国家就只不过是一个没有灵魂的躯壳，它虽然存在但不能行动。因为每个人都顺从公意，这还不够；为了遵循公意，就必须认识公意。于是就出现了法律的必要性。”③在弄清楚政府权力来源和政府存在的合理、合法性基础上，西方学者更进一步阐明应该如何让政府为给予它权力的民众服务， 诚如洛克所言：“虽然人们在加入社会时放弃了他们在自然状态中所享有的平等、自由和执行权，把他们交给社会，由立法机关按照社会的利益所要求的程度加以处理，但是这只是出于个人为了更好地保护自己、自己的自由和财产的角度考虑（因为我们无法想象，任何理性的动物会抱着每况愈下的目的来改变他的现状），社会或由他们组成的立法机关的权力决不容许扩张到超出公众福利的需要。”政府的一切行为都应该围绕着“人民的和平、安全和公众福利”④。法国思想家孟德斯鸠认为，限制政府权力的关键不是分权而是制衡，首先，孟德斯鸠引入了一个先验命题：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条千古不易的真理，这种滥用一直到权力受到限制时为止。”⑤他更是从具体制度层面阐释了如何限制和制衡政府权力以让政府更有效地为民众服务，这样就产生了西方的三权分立思想。
既然国家政府存在的先决基础是“人民赋权”，那么人民和政府之间的关系就应该至少是平等的。马克思甚至认为，政府应该是公仆的角色，他说，“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”⑥，必须彻底清除“国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的负责制来代替虚伪的负责制”⑦。因此，契约基础下的政府定位就有服务的含义在其中，而且它强调政府要为人民的“和平、幸福、安全”服务，就应该是法治政府，是权力受到限制的政府，受限制的政府应该是受法律限制的政府，政府权力不应该是无所不能、没有边界的。
2.以与经济的关系考量政府属性
18世纪中后期，以亚当?斯密为首的古典自由主义理论非常重视市场对社会的调节作用，政府的定位应该是完善有关市场的法律规范，让市场这只“看不见的手”能够自发地配置社会资源，亚当?斯密的自由市场经济理论绝对排斥政府对市场发挥作用，认为政府干预的结果有损社会的民主与自由，强调单一市场调节就能发挥良好作用，让各种生产要素、商品成为可以自由交易的统一市场。他们强调“管得少的政府是管得好的政府”⑧，古典自由主义理论认为应该把政府的影响范围缩至最小———亚当?斯密甚至把它限定在“守夜人”的地位上。⑨
20世纪30年代的世界性大危机使得亚当?斯密的“看不见的手的理论”没有了实践支撑，20世纪50年代，以凯恩斯主义为代表的国家干预主义思潮以“市场失败论”论证了国家干预的必要性，他们否定了传统的自由放任主义经济学说，强调加强政府管制的必要性。于是强调国家干预的凯恩斯主义产生，这种学说认为，市场机制中存在着固有的缺陷，也就是有效需求的不足，这一缺陷必须依靠政府调节加以解决，政府应该通过主动干预来加强投资，引导和调整社会的消费倾向，以扩大社会有效需求。
由此可见，关于政府的地位职能，从18世纪中后期到20世纪中期的时间里，长达200多年以来，一直是围绕着与市场经济的关系来定位，时而充当“守夜人”，时而充当“看得见的手”。政府的服务民众的职能定位在发展市场经济的紧迫任务中被遮蔽了，常常只能是以调控市场为媒介来间接实现服务民众的目的。 二、中国从民本思想到“为人民服务”思想的衍变
在中国古代主流正统的法律意识中，儒家思想有着浓厚的“以民为本”的色彩，在政府的定位和政府与民的关系问题上，主张“亲民”、“惠民”、“利民”、“恤民”，把民放在国之根本的重要地位，在国家社会生活中，孟子的名言：“民为贵，社稷次之，君为轻”⑩成为明君贤士的重要道德追求。
1.民本思想下的政府与民众关系
儒家法律思想，在官民的法律关系上，其基本价值取向是民本主义。中国传统法律思想有“民为邦本”的民本观念，这是与德治思想互为表里的。儒家认为“天生民而立君，以为民也”，而且儒家把原始崇拜“神灵”的天的观念，具体落实于民的身上，把民意提升到神意的地位。如儒家认为“天聪明，自民聪明。天明畏，自民明畏”。“天视自我民视，天听自我民听。”再如“夫民，神之主也”。甚至认为“天时不如地利，地利不如人和”。充满暴君污吏的政府，在儒家思想中是不承认其政治地位的。儒家认为民心向背决定统治者得失天下，所以，权力阶层必须赢得民心，才能得到天下。孟子曰：“桀、纣之失天下也，失其民也；失其民者，失其心也。得天下有道：得其民，斯得天下矣。”这是孟子在用中国历史上有名的两个暴君“桀、纣”的故事，来打比方说明得民心者得天下，失民心者失天下的道理。
在传统儒家思想看来，在人君之上的神，人君所凭藉的国，以及人君本身，都是为民而存在的，可以说神、国、君都是政治话语中的虚词，而民才是实词。天命即人命，君主要想得到天佑，必须以百姓的利益为施政的根本。比如齐宣王攻打燕国，获胜后问孟子是否应该吞并这个邻国。孟子把人民的意愿和利益作为决定条件，他说：“取之而燕民悦，则取之，取之而燕民不悦，则勿取。”意思是吞并燕国这件事情，要看燕国百姓的意愿，如果燕国百姓乐意就这样做，如果不乐意，就不要吞并燕国。这说明孟子认为，权力阶层必须注意倾听百姓的意见，而不能任意妄为。所以在儒家思想中，民的地位代表着天与神的资格，甚至于站在统治者之上，对人的关注构成了儒家人本主义传统的重要方面，或者说民本思想构成了儒家思想中的一大特色，具体而言，在官吏与百姓的关系中，孔子强调要宽以待民。他说：“宽则得众。”只有“为政以宽”才能得到人民的支持。他站在百姓的角度向统治阶层发问：“居上不宽……吾何以宽之哉？”与“宽以待民”相一致，官吏阶层必须想到民众的疾苦，关心民众的利益。孟子曾说：“民事不可缓也。”
但是，在几千年的君主政体下，中国不可能像西方国家那样用法律来规范、限定政府权力。西方在契约的基础上产生的法治政府思想认为，政府有义务为公众谋求福祉。当然，中国传统法律思想中同样不得不考虑政府与百姓的关系问题，认为政府与官员是为民而存在的，官民之间应该有和谐的关系。从这个角度上而言，中西方有一定的相通之处。
2.政府的“为人民服务”属性
以孙中山为领导的资产阶级革命派推翻了君主帝制，新建立的国民政府明确定位为“执政为民”。孙中山的三民主义中蕴含了政府应该是“替众人服务”的“人民公仆观”，他这样解释他的观点：“上而总统，下而巡差，皆人民之公仆也。”孙中山说：“现代文明进化的人类觉悟起来，发生一种新道德，这种新道德，就是有聪明能力的人，应该要替众人来服务。这种替众人来服务的新道德，就是世界道德的新潮流。”
新民主主义政权建立的主旨就是要建立为人民服务的政府，1940年新民主主义革命的重要领导人董必武在陕甘宁边区所作的《更好地领导政府工作》讲话中提到：“政府有权，要为群众做事，为群众谋幸福，不应该妨害群众、压迫群众。”他说：“政府要倾听群众的呼声，采纳群众的意见，了解群众的生活，保护群众的利益。”政府工作的最终目的只有一个，“就是全心全意为人民服务”。在中国执政党共产党历史上，最明确地提出“为人民服务”思想的是毛泽东。1944年，毛泽东在《为人民服务》一文中强调：“我们的共产党和共产党所领导的八路军、新四军，是革命的队伍。我们这个队伍完全是为着解放人民的，是彻底地为人民的利益工作的。”毛泽东认为：“我们的责任，是向人民负责。每句话，每个行动，每项政策，都要适合人民的利益。”1945年召开的中国共产党第七次代表大会，把为人民服务的思想写入了党章，正式明确了全心全意为人民服务的根本宗旨。这一宗旨的确立明确了社会主义国家的政府应该具有服务的根本性质。在中国共产党第七次代表大会的报告中这样表述为人民服务思想的内涵：“全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性；这些就是我们的出发点。”中华人民共和国成立后，面对新国家需要稳定以及恢复、发展经济的形势和任务，“为人民服务”的重要性一直被国家反复强调。当时党和国家主席毛泽东指出：因为革命胜利了，有一部分同志，革命意志有些衰退，全心全意为人民服务的精神少了……共产党就是要奋斗，就是要全心全意为人民服务，不要半心半意或者三分之二的心三分之二的意为人民服务。“为人民服务”理念逐渐成为新中国政府的立身基础，1985年5月，邓小平同志在全国教育工作会议上指出：“什么叫领导？领导就是服务。”时至今日，“为人民服务”的思想仍然有着现代的价值，它与当下服务型政府的建立目标有异曲同工之处。
三、全球化背景下中西方政府的服务性法定职能
20世纪80年代，西方发达国家作为新自由主义流派代表的公共选择学派，又以“政府失败论”否定了国家干预的合理性，强调放松或者解除政府管制。政治理论的变革，也引发各国政府管制实践的相应改革，例如，20世纪70年代末80年代初以来，英国的撒切尔政府和美国的里根政府、克林顿政府，进行了较为深入的放松管制改革。20世纪的70年代末80年代初期，恰逢中国改革开放起步阶段，中国也开始逐渐放松政府计划经济模式下的强力管制并建立和发展市场经济。从这一点出发，20世纪80年代以来，西方与中国有着大致类似的社会背景。
1.西方的“新公共管理理论”和“新公共服务理论” 服务型政府的根本理念是：“管理就是服务，政府的存在是为了满足社会的需要，政府应该尽可能地为社会提供满意的公共物品。”20世纪之后特别是70年代以来，在全球化时代和后工业化的语境下，西方发达国家的社会管理经历了一次以新公共管理和服务型政府建设为重要内容的新型社会管理改革，西方很多国家提出了创建“服务型政府”的目标。“重塑政府运动”、“企业型政府”、“政府新模式”、“市场化政府”、“代理政府”、“国家市场化”、“国家中空化”等，只是对这场改革的不同称谓。
以公共选择理论为基础之一，20世纪80年代后在英美国家兴起了被称为新公共管理的政府改革模式。其中，公共选择理论的主要假设是经济人假设，以布坎南为代表的公共选择理论认为，政府行为实际上不可能是为公共利益服务，因为，政府是由有私心的政府官员组成的，他们不可能是传统理论所假定的公正无私的“道德人”，而是追求自身利益最大化的理性“经济人”，政府官员会本能地追求权力、地位和选票，却未必最大限度地追求社会利益。公共选择学派指出，在市场经济条件下，“当市场的缺陷出现时把所有问题转交给政府去处理未必是最佳选择，原因就在于政府失灵比市场失灵的后果可能更为严重”。
西方的新公共管理学派的“政府治理”理论是20世纪80年代提出的，他们的核心思想是，以企业家理念改造政府，要求各部门制定“为顾客服务标准”，这也被称为“政府再造”，正如美国学者所言：“政府再造就是用企业化体制来取代官僚制体制。”他们认为，西方国家的公共服务型政府归纳起来应该有三个特点：“一是把企业的竞争理念引入政府，加大政府自身的压力；二是把成本效益机制引入政府，树立成本核算意识，降低政府运行成本；三是把企业家观念引入政府，树立服务顾客意识，建立服务型政府。”这种大规模的政府改革要求政府像企业那样高效运作，政府官员要像企业家经营自己的企业那样使用财政资金，政府服务方式走市场化道路。
在总结新公共管理理论与实践的基础上，美国学者又提出了新公共服务理论，该理论认为，公共管理的本质是服务，政府或公务员的首要任务是帮助公民实现其公共利益，而不是试图去凌驾于社会之上，即他们的角色定位是“服务而非掌舵”，其典型特点是以公众服务为核心，以民众参与为主要方法，以是否能实现公众利益为评价标准。美国学者登哈特夫妇归纳了公共管理的主流思想，提出了这样的观点：“当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这艘船。而政府是属于它的公民的。”因此，新公共服务理论提出公共行政人员在其管理公共组织和进行行政执法时应该着重强调他们服务于公民的职责。新公共服务理论提出了新公共服务的主要内容，分别是：“服务于公民而不是服务于顾客；追求公共利益；重视公民权胜过重视企业家精神；思考要具有战略性，行动要具有民主性；承认责任并不简单；服务而不是掌舵；重视人而不只是重视生产率。”
2.社会管理创新背景下中国提出建立服务型政府
改革开放30多年来，我国的经济总体水平有了举世瞩目的发展，在对外开放、经济改革的同时，政府从1982年起进行了四次大的政府体制改革，从总体历史经验来看，采用了渐变式的形式。历经这数次改革，我国政府职能虽以市场经济为目标并逐步靠近，但仍然还未完全摆脱计划经济的影响。政府职能的转变与经济全球化、信息化、市场化和知识经济时代的要求相比仍然相对滞后。其根本原因在于几次政府改革只停留在机构和人员数量的增减上，没有真正找到政府存在的基础和政府工作的目标是什么？国内经济政治转型的过程中面临如此众多的问题，加之世界各国纷纷提出创建“服务型政府”的目标，通过改善公共物品的供给质量，以重新赢得公众对政府的信任的同时，我国政府也深刻认识到构建服务型政府的时代紧迫性。2002年，中国共产党十六大将政府职能定位在：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面；2003年，中共十六届三中全会明确指出：坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。2004年，温家宝说：所谓“人”就是指“人民”，进一步讲“以人为本”，就是要把“人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断提高人们多方面需求和促进人的全面发展”。同时提出了“努力建设服务型政府的要求”，2010年，中共十七届五中全会明确指出：要加快服务型政府建设步伐，建立创新的公共服务体系，建立多元参与、平等竞争的公共服务体制，服务型政府建设已成为推动政府转型、完善政府治理、推进科学发展的助推器。
自从2005年中共十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》中明确提出要“推进社会管理体制创新”以来，近几年“社会管理创新”成为不仅成为我国社会建设与管理的主要方向，而且也成为包括管理学、社会学、法学等很多学科在内的学术界热切关注的一个重要话题。何谓社会管理创新？有学者认为：“是指在现有的社会资源和管理经验的基础上，引入新的社会管理理念、知识和方法，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善，从而建构新的社会管理机制，更好地实现社会管理目标的活动。”在中国的语境下谈社会管理创新，首先要明确政府的地位，因为毫无疑问政府是社会管理创新的主导者，中国应该构建一个可问责的政府，合理界定政府权力边界，明确政府与社会分工，使政府既有所作为，能够在创新中发挥自身的主动性、积极性和创造性，又不至于损害公众利益。服务型政府的建立就是为了明确政府与社会、政府与公民之间的关系。服务型政府应该是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照民主意志组建起来，以公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府。”
总之，无论中外，政府产生和存在的都是要为民众服务，在政府中没有了服务的内涵，政府就没有存在的必要，甚至会变成民众所憎恨的“利维坦”或“老虎”。在全球化的今天，服务型政府的建立不仅是中国的更是世界的趋势与潮流，可以说服务意识是政府存在的立身之本。正如有些学者所言：“政府只有通过提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值与合法性。没有服务就没有现代政府。”国家机器是庞大的，也是众多的，但是唯有政府是最有力量的社会管理者。因此，在社会管理创新的背景下，让政府的服务属性更好地从“应然”层面转向“实然”层面。让政府作为最有能力的社会管理者更好地为民众提供公共服务，是包括法学学科在内的许多学科学者共同追求的目标！ 注释
①康德：《法的形而上学原理——权利的科学》，商务印书馆，1991年，第143页。②③卢梭：《社会契约论》，商务印书馆，2003年，第76、44—45页。④约翰?洛克：《政府论》，湖南文艺出版社，2011年，第158页。⑤孟德斯鸠：《论法的精神》，陕西人民出版社，2003年，第154页。⑥⑦《马克思恩格斯选集》（第2卷），人民出版社，1972年，第335、414页。⑧路易斯?亨金：《宪政与权利》，三联书店，1996年，第5页。⑨李传军：《管理主义的终结——服务型政府兴起的历史与逻辑》，中国人民大学出版社，2007年，第215—216页。⑩《孟子?尽心下》。《尚书?皋陶谟》。《尚书?泰誓》。《左传?季梁?谏追楚师》。《孟子?二章》。《孟子?离娄上》。《孟子?梁惠王下》。《论语?阳货》。《论语?八佾》。《孟子?滕文公上》。《孙文学说》，《孙中山选集》，人民出版社，1981年，第173页。《世界道德之新潮流》，《孙中山全集》第10卷，中华书局，1986年，第156页。《董必武法学文集》，法律出版社，2001年，第3页。《董必武选集》，人民出版社，1985年，第304页。《毛泽东选集》（第3卷），人民出版社，1991年，第1004、1094页。《毛泽东选集》（第4卷），人民出版社，1991年，第1128页。《毛泽东选集》（第5卷），人民出版社，1972年，第420页。《邓小平文选》（第3卷），人民出版社，1993年，第12l页。詹国彬：《从管制型政府到服务型政府———中国行政改革的新取向》，《江西社会科学》2003年第6期。涂晓芳：《政府利益对政府行为的影响》，《中国行政管理》2002年第10期。戴维?奥斯本，彼德?普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，中国人民大学出版社，2002年，第14页。彼得斯：《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社，2001年，第18—26页。珍妮特?V?登哈特、罗伯特?B?登哈特：《新公共服务——服务而不是掌舵》，中国人民大学出版社，2004年，第21、21、40—41页。黄恒学、张勇主编《政府基本公共服务标准化研究》，人民出版社，2011年，第91页。应松年：《社会管理创新引论》，《法学论坛》2010年第6期。刘熙瑞、段龙飞：《服务型政府：本质及其理论基础》，《国家行政学院学报》2004年第5期。英国政治家思想家托马斯?霍布斯于1651年出版了他以怪兽Leviathan命名的著作——《利维坦》，意在用以比喻一个强大的君权至上的政府，“利维坦”是《圣经》中的怪兽，传说，人类深感自己的弱小，于是请求上帝说：“上帝啊，请你再创造一个英雄吧，让他保护我们。”上帝说：“英雄在保护你们的同时，也会欺压你们，吃你们。”后来人们为了抵御各种外来的风险，自己创造了一个利维坦，创造了一个能保护他们的庞然大物——政府，但政府这个利维坦（Leviathan）有双面的性格。它由人组成，也由人来运作，因此也就具有了人性的那种半神半兽的品质。在《礼记?檀弓下》中记载的“苛政猛于虎”的故事，和西方“利维坦”的比喻有异曲同工之效。李军鹏：《公共服务型政府》，北京大学出版社，2004年，第24—33页。
责任编辑：王轲
关键词：政府；服务属性；服务型政府
中图分类号：K20 文献标识码：A 文章编号：1003—0751(2012)04—0013—05
政府的服务属性并非是一个从无到有的纯粹的创新理念，它是政府从产生那天起就应有的属性。因为社会管理的主体———政府，具有“应然”与“实然”的两重性。从应然层面看，是指政府应该具有怎样的属性，从古到今，东西中外的民众都会回答：政府至少应该具有服务的属性；从实然层面分析，政府的服务属性是指在执政管理的过程中其事实状态如何。人类一直都在通过不断地追求政府“应然”层面的服务目标实现其“实然”的服务属性，但是，政府的“应然”层面的服务目标和“实然”层面政府服务属性的实现状况总是有一定的距离。应然层面的服务目标是政府存在的基础，政府存在的基础是民众的意愿，民众的意愿在西方传统理念中表现为社会契约的达成，在全球化背景下的现代西方社会表述为“重塑政府运动”、“企业型政府”、“政府新模式”、“市场化政府”、“代理政府”、“国家市场化”等。在中国古代表达为“民本”思想，近代表达为“为大众服务”、“为人民服务”，在当下中国表述为社会管理创新背景下服务型政府的建立。
一、西方关于政府法理属性的思想流变
1.契约框架下的政府属性
政府的由来，西方有些学者是通过契约论来做解释的，康德说：“人民根据一项法规，把自己组成一个国家，这项法规叫做原始契约。”①通过这个原始契约政府具有了道德人格，所谓：“政府是被赋予一定能力的一个道德人格。”②卢梭解释说，由于社会公约，我们就赋予了政治体以生存和生命；现在就需要由立法来赋予它以行动和意志了。在中文版的《社会契约论》的译注中有这样的分析，政治体国家的形成要依靠法律，而法律又一定要体现社会的公意。既然由于这个原始的契约或者被称为“社会公约”的规则赋予了政府以灵魂，使其具有了道德人格，那么政府的行为就要体现公意，也就是要代表民意，法律应该是公意的体现，法律也就是为了体现公意才产生的。《社会契约论》中是这样表述的：“法律是政治体的唯一动力，政治体只能是由于法律而行动并为人所感受到；没有法律，已经形成的国家就只不过是一个没有灵魂的躯壳，它虽然存在但不能行动。因为每个人都顺从公意，这还不够；为了遵循公意，就必须认识公意。于是就出现了法律的必要性。”③在弄清楚政府权力来源和政府存在的合理、合法性基础上，西方学者更进一步阐明应该如何让政府为给予它权力的民众服务， 诚如洛克所言：“虽然人们在加入社会时放弃了他们在自然状态中所享有的平等、自由和执行权，把他们交给社会，由立法机关按照社会的利益所要求的程度加以处理，但是这只是出于个人为了更好地保护自己、自己的自由和财产的角度考虑（因为我们无法想象，任何理性的动物会抱着每况愈下的目的来改变他的现状），社会或由他们组成的立法机关的权力决不容许扩张到超出公众福利的需要。”政府的一切行为都应该围绕着“人民的和平、安全和公众福利”④。法国思想家孟德斯鸠认为，限制政府权力的关键不是分权而是制衡，首先，孟德斯鸠引入了一个先验命题：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条千古不易的真理，这种滥用一直到权力受到限制时为止。”⑤他更是从具体制度层面阐释了如何限制和制衡政府权力以让政府更有效地为民众服务，这样就产生了西方的三权分立思想。
既然国家政府存在的先决基础是“人民赋权”，那么人民和政府之间的关系就应该至少是平等的。马克思甚至认为，政府应该是公仆的角色，他说，“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”⑥，必须彻底清除“国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的负责制来代替虚伪的负责制”⑦。因此，契约基础下的政府定位就有服务的含义在其中，而且它强调政府要为人民的“和平、幸福、安全”服务，就应该是法治政府，是权力受到限制的政府，受限制的政府应该是受法律限制的政府，政府权力不应该是无所不能、没有边界的。
2.以与经济的关系考量政府属性
18世纪中后期，以亚当?斯密为首的古典自由主义理论非常重视市场对社会的调节作用，政府的定位应该是完善有关市场的法律规范，让市场这只“看不见的手”能够自发地配置社会资源，亚当?斯密的自由市场经济理论绝对排斥政府对市场发挥作用，认为政府干预的结果有损社会的民主与自由，强调单一市场调节就能发挥良好作用，让各种生产要素、商品成为可以自由交易的统一市场。他们强调“管得少的政府是管得好的政府”⑧，古典自由主义理论认为应该把政府的影响范围缩至最小———亚当?斯密甚至把它限定在“守夜人”的地位上。⑨
20世纪30年代的世界性大危机使得亚当?斯密的“看不见的手的理论”没有了实践支撑，20世纪50年代，以凯恩斯主义为代表的国家干预主义思潮以“市场失败论”论证了国家干预的必要性，他们否定了传统的自由放任主义经济学说，强调加强政府管制的必要性。于是强调国家干预的凯恩斯主义产生，这种学说认为，市场机制中存在着固有的缺陷，也就是有效需求的不足，这一缺陷必须依靠政府调节加以解决，政府应该通过主动干预来加强投资，引导和调整社会的消费倾向，以扩大社会有效需求。
由此可见，关于政府的地位职能，从18世纪中后期到20世纪中期的时间里，长达200多年以来，一直是围绕着与市场经济的关系来定位，时而充当“守夜人”，时而充当“看得见的手”。政府的服务民众的职能定位在发展市场经济的紧迫任务中被遮蔽了，常常只能是以调控市场为媒介来间接实现服务民众的目的。 二、中国从民本思想到“为人民服务”思想的衍变
在中国古代主流正统的法律意识中，儒家思想有着浓厚的“以民为本”的色彩，在政府的定位和政府与民的关系问题上，主张“亲民”、“惠民”、“利民”、“恤民”，把民放在国之根本的重要地位，在国家社会生活中，孟子的名言：“民为贵，社稷次之，君为轻”⑩成为明君贤士的重要道德追求。
1.民本思想下的政府与民众关系
儒家法律思想，在官民的法律关系上，其基本价值取向是民本主义。中国传统法律思想有“民为邦本”的民本观念，这是与德治思想互为表里的。儒家认为“天生民而立君，以为民也”，而且儒家把原始崇拜“神灵”的天的观念，具体落实于民的身上，把民意提升到神意的地位。如儒家认为“天聪明，自民聪明。天明畏，自民明畏”。“天视自我民视，天听自我民听。”再如“夫民，神之主也”。甚至认为“天时不如地利，地利不如人和”。充满暴君污吏的政府，在儒家思想中是不承认其政治地位的。儒家认为民心向背决定统治者得失天下，所以，权力阶层必须赢得民心，才能得到天下。孟子曰：“桀、纣之失天下也，失其民也；失其民者，失其心也。得天下有道：得其民，斯得天下矣。”这是孟子在用中国历史上有名的两个暴君“桀、纣”的故事，来打比方说明得民心者得天下，失民心者失天下的道理。
在传统儒家思想看来，在人君之上的神，人君所凭藉的国，以及人君本身，都是为民而存在的，可以说神、国、君都是政治话语中的虚词，而民才是实词。天命即人命，君主要想得到天佑，必须以百姓的利益为施政的根本。比如齐宣王攻打燕国，获胜后问孟子是否应该吞并这个邻国。孟子把人民的意愿和利益作为决定条件，他说：“取之而燕民悦，则取之，取之而燕民不悦，则勿取。”意思是吞并燕国这件事情，要看燕国百姓的意愿，如果燕国百姓乐意就这样做，如果不乐意，就不要吞并燕国。这说明孟子认为，权力阶层必须注意倾听百姓的意见，而不能任意妄为。所以在儒家思想中，民的地位代表着天与神的资格，甚至于站在统治者之上，对人的关注构成了儒家人本主义传统的重要方面，或者说民本思想构成了儒家思想中的一大特色，具体而言，在官吏与百姓的关系中，孔子强调要宽以待民。他说：“宽则得众。”只有“为政以宽”才能得到人民的支持。他站在百姓的角度向统治阶层发问：“居上不宽……吾何以宽之哉？”与“宽以待民”相一致，官吏阶层必须想到民众的疾苦，关心民众的利益。孟子曾说：“民事不可缓也。”
但是，在几千年的君主政体下，中国不可能像西方国家那样用法律来规范、限定政府权力。西方在契约的基础上产生的法治政府思想认为，政府有义务为公众谋求福祉。当然，中国传统法律思想中同样不得不考虑政府与百姓的关系问题，认为政府与官员是为民而存在的，官民之间应该有和谐的关系。从这个角度上而言，中西方有一定的相通之处。
2.政府的“为人民服务”属性
以孙中山为领导的资产阶级革命派推翻了君主帝制，新建立的国民政府明确定位为“执政为民”。孙中山的三民主义中蕴含了政府应该是“替众人服务”的“人民公仆观”，他这样解释他的观点：“上而总统，下而巡差，皆人民之公仆也。”孙中山说：“现代文明进化的人类觉悟起来，发生一种新道德，这种新道德，就是有聪明能力的人，应该要替众人来服务。这种替众人来服务的新道德，就是世界道德的新潮流。”
新民主主义政权建立的主旨就是要建立为人民服务的政府，1940年新民主主义革命的重要领导人董必武在陕甘宁边区所作的《更好地领导政府工作》讲话中提到：“政府有权，要为群众做事，为群众谋幸福，不应该妨害群众、压迫群众。”他说：“政府要倾听群众的呼声，采纳群众的意见，了解群众的生活，保护群众的利益。”政府工作的最终目的只有一个，“就是全心全意为人民服务”。在中国执政党共产党历史上，最明确地提出“为人民服务”思想的是毛泽东。1944年，毛泽东在《为人民服务》一文中强调：“我们的共产党和共产党所领导的八路军、新四军，是革命的队伍。我们这个队伍完全是为着解放人民的，是彻底地为人民的利益工作的。”毛泽东认为：“我们的责任，是向人民负责。每句话，每个行动，每项政策，都要适合人民的利益。”1945年召开的中国共产党第七次代表大会，把为人民服务的思想写入了党章，正式明确了全心全意为人民服务的根本宗旨。这一宗旨的确立明确了社会主义国家的政府应该具有服务的根本性质。在中国共产党第七次代表大会的报告中这样表述为人民服务思想的内涵：“全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性；这些就是我们的出发点。”中华人民共和国成立后，面对新国家需要稳定以及恢复、发展经济的形势和任务，“为人民服务”的重要性一直被国家反复强调。当时党和国家主席毛泽东指出：因为革命胜利了，有一部分同志，革命意志有些衰退，全心全意为人民服务的精神少了……共产党就是要奋斗，就是要全心全意为人民服务，不要半心半意或者三分之二的心三分之二的意为人民服务。“为人民服务”理念逐渐成为新中国政府的立身基础，1985年5月，邓小平同志在全国教育工作会议上指出：“什么叫领导？领导就是服务。”时至今日，“为人民服务”的思想仍然有着现代的价值，它与当下服务型政府的建立目标有异曲同工之处。
三、全球化背景下中西方政府的服务性法定职能
20世纪80年代，西方发达国家作为新自由主义流派代表的公共选择学派，又以“政府失败论”否定了国家干预的合理性，强调放松或者解除政府管制。政治理论的变革，也引发各国政府管制实践的相应改革，例如，20世纪70年代末80年代初以来，英国的撒切尔政府和美国的里根政府、克林顿政府，进行了较为深入的放松管制改革。20世纪的70年代末80年代初期，恰逢中国改革开放起步阶段，中国也开始逐渐放松政府计划经济模式下的强力管制并建立和发展市场经济。从这一点出发，20世纪80年代以来，西方与中国有着大致类似的社会背景。
1.西方的“新公共管理理论”和“新公共服务理论” 服务型政府的根本理念是：“管理就是服务，政府的存在是为了满足社会的需要，政府应该尽可能地为社会提供满意的公共物品。”20世纪之后特别是70年代以来，在全球化时代和后工业化的语境下，西方发达国家的社会管理经历了一次以新公共管理和服务型政府建设为重要内容的新型社会管理改革，西方很多国家提出了创建“服务型政府”的目标。“重塑政府运动”、“企业型政府”、“政府新模式”、“市场化政府”、“代理政府”、“国家市场化”、“国家中空化”等，只是对这场改革的不同称谓。
以公共选择理论为基础之一，20世纪80年代后在英美国家兴起了被称为新公共管理的政府改革模式。其中，公共选择理论的主要假设是经济人假设，以布坎南为代表的公共选择理论认为，政府行为实际上不可能是为公共利益服务，因为，政府是由有私心的政府官员组成的，他们不可能是传统理论所假定的公正无私的“道德人”，而是追求自身利益最大化的理性“经济人”，政府官员会本能地追求权力、地位和选票，却未必最大限度地追求社会利益。公共选择学派指出，在市场经济条件下，“当市场的缺陷出现时把所有问题转交给政府去处理未必是最佳选择，原因就在于政府失灵比市场失灵的后果可能更为严重”。
西方的新公共管理学派的“政府治理”理论是20世纪80年代提出的，他们的核心思想是，以企业家理念改造政府，要求各部门制定“为顾客服务标准”，这也被称为“政府再造”，正如美国学者所言：“政府再造就是用企业化体制来取代官僚制体制。”他们认为，西方国家的公共服务型政府归纳起来应该有三个特点：“一是把企业的竞争理念引入政府，加大政府自身的压力；二是把成本效益机制引入政府，树立成本核算意识，降低政府运行成本；三是把企业家观念引入政府，树立服务顾客意识，建立服务型政府。”这种大规模的政府改革要求政府像企业那样高效运作，政府官员要像企业家经营自己的企业那样使用财政资金，政府服务方式走市场化道路。
在总结新公共管理理论与实践的基础上，美国学者又提出了新公共服务理论，该理论认为，公共管理的本质是服务，政府或公务员的首要任务是帮助公民实现其公共利益，而不是试图去凌驾于社会之上，即他们的角色定位是“服务而非掌舵”，其典型特点是以公众服务为核心，以民众参与为主要方法，以是否能实现公众利益为评价标准。美国学者登哈特夫妇归纳了公共管理的主流思想，提出了这样的观点：“当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这艘船。而政府是属于它的公民的。”因此，新公共服务理论提出公共行政人员在其管理公共组织和进行行政执法时应该着重强调他们服务于公民的职责。新公共服务理论提出了新公共服务的主要内容，分别是：“服务于公民而不是服务于顾客；追求公共利益；重视公民权胜过重视企业家精神；思考要具有战略性，行动要具有民主性；承认责任并不简单；服务而不是掌舵；重视人而不只是重视生产率。”
2.社会管理创新背景下中国提出建立服务型政府
改革开放30多年来，我国的经济总体水平有了举世瞩目的发展，在对外开放、经济改革的同时，政府从1982年起进行了四次大的政府体制改革，从总体历史经验来看，采用了渐变式的形式。历经这数次改革，我国政府职能虽以市场经济为目标并逐步靠近，但仍然还未完全摆脱计划经济的影响。政府职能的转变与经济全球化、信息化、市场化和知识经济时代的要求相比仍然相对滞后。其根本原因在于几次政府改革只停留在机构和人员数量的增减上，没有真正找到政府存在的基础和政府工作的目标是什么？国内经济政治转型的过程中面临如此众多的问题，加之世界各国纷纷提出创建“服务型政府”的目标，通过改善公共物品的供给质量，以重新赢得公众对政府的信任的同时，我国政府也深刻认识到构建服务型政府的时代紧迫性。2002年，中国共产党十六大将政府职能定位在：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面；2003年，中共十六届三中全会明确指出：坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。2004年，温家宝说：所谓“人”就是指“人民”，进一步讲“以人为本”，就是要把“人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断提高人们多方面需求和促进人的全面发展”。同时提出了“努力建设服务型政府的要求”，2010年，中共十七届五中全会明确指出：要加快服务型政府建设步伐，建立创新的公共服务体系，建立多元参与、平等竞争的公共服务体制，服务型政府建设已成为推动政府转型、完善政府治理、推进科学发展的助推器。
自从2005年中共十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》中明确提出要“推进社会管理体制创新”以来，近几年“社会管理创新”成为不仅成为我国社会建设与管理的主要方向，而且也成为包括管理学、社会学、法学等很多学科在内的学术界热切关注的一个重要话题。何谓社会管理创新？有学者认为：“是指在现有的社会资源和管理经验的基础上，引入新的社会管理理念、知识和方法，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善，从而建构新的社会管理机制，更好地实现社会管理目标的活动。”在中国的语境下谈社会管理创新，首先要明确政府的地位，因为毫无疑问政府是社会管理创新的主导者，中国应该构建一个可问责的政府，合理界定政府权力边界，明确政府与社会分工，使政府既有所作为，能够在创新中发挥自身的主动性、积极性和创造性，又不至于损害公众利益。服务型政府的建立就是为了明确政府与社会、政府与公民之间的关系。服务型政府应该是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照民主意志组建起来，以公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府。”
总之，无论中外，政府产生和存在的都是要为民众服务，在政府中没有了服务的内涵，政府就没有存在的必要，甚至会变成民众所憎恨的“利维坦”或“老虎”。在全球化的今天，服务型政府的建立不仅是中国的更是世界的趋势与潮流，可以说服务意识是政府存在的立身之本。正如有些学者所言：“政府只有通过提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值与合法性。没有服务就没有现代政府。”国家机器是庞大的，也是众多的，但是唯有政府是最有力量的社会管理者。因此，在社会管理创新的背景下，让政府的服务属性更好地从“应然”层面转向“实然”层面。让政府作为最有能力的社会管理者更好地为民众提供公共服务，是包括法学学科在内的许多学科学者共同追求的目标！ 注释
①康德：《法的形而上学原理——权利的科学》，商务印书馆，1991年，第143页。②③卢梭：《社会契约论》，商务印书馆，2003年，第76、44—45页。④约翰?洛克：《政府论》，湖南文艺出版社，2011年，第158页。⑤孟德斯鸠：《论法的精神》，陕西人民出版社，2003年，第154页。⑥⑦《马克思恩格斯选集》（第2卷），人民出版社，1972年，第335、414页。⑧路易斯?亨金：《宪政与权利》，三联书店，1996年，第5页。⑨李传军：《管理主义的终结——服务型政府兴起的历史与逻辑》，中国人民大学出版社，2007年，第215—216页。⑩《孟子?尽心下》。《尚书?皋陶谟》。《尚书?泰誓》。《左传?季梁?谏追楚师》。《孟子?二章》。《孟子?离娄上》。《孟子?梁惠王下》。《论语?阳货》。《论语?八佾》。《孟子?滕文公上》。《孙文学说》，《孙中山选集》，人民出版社，1981年，第173页。《世界道德之新潮流》，《孙中山全集》第10卷，中华书局，1986年，第156页。《董必武法学文集》，法律出版社，2001年，第3页。《董必武选集》，人民出版社，1985年，第304页。《毛泽东选集》（第3卷），人民出版社，1991年，第1004、1094页。《毛泽东选集》（第4卷），人民出版社，1991年，第1128页。《毛泽东选集》（第5卷），人民出版社，1972年，第420页。《邓小平文选》（第3卷），人民出版社，1993年，第12l页。詹国彬：《从管制型政府到服务型政府———中国行政改革的新取向》，《江西社会科学》2003年第6期。涂晓芳：《政府利益对政府行为的影响》，《中国行政管理》2002年第10期。戴维?奥斯本，彼德?普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，中国人民大学出版社，2002年，第14页。彼得斯：《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社，2001年，第18—26页。珍妮特?V?登哈特、罗伯特?B?登哈特：《新公共服务——服务而不是掌舵》，中国人民大学出版社，2004年，第21、21、40—41页。黄恒学、张勇主编《政府基本公共服务标准化研究》，人民出版社，2011年，第91页。应松年：《社会管理创新引论》，《法学论坛》2010年第6期。刘熙瑞、段龙飞：《服务型政府：本质及其理论基础》，《国家行政学院学报》2004年第5期。英国政治家思想家托马斯?霍布斯于1651年出版了他以怪兽Leviathan命名的著作——《利维坦》，意在用以比喻一个强大的君权至上的政府，“利维坦”是《圣经》中的怪兽，传说，人类深感自己的弱小，于是请求上帝说：“上帝啊，请你再创造一个英雄吧，让他保护我们。”上帝说：“英雄在保护你们的同时，也会欺压你们，吃你们。”后来人们为了抵御各种外来的风险，自己创造了一个利维坦，创造了一个能保护他们的庞然大物——政府，但政府这个利维坦（Leviathan）有双面的性格。它由人组成，也由人来运作，因此也就具有了人性的那种半神半兽的品质。在《礼记?檀弓下》中记载的“苛政猛于虎”的故事，和西方“利维坦”的比喻有异曲同工之效。李军鹏：《公共服务型政府》，北京大学出版社，2004年，第24—33页。
责任编辑：王轲