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[摘要] 我国行政审批法治化改革的推行，为我国政府职能转变的法治化提供了明确的价值目标与基本的制度范式。为顺应政府职能转变的法治化趋势，必须首先理顺政府与国家、社会、市场及公民四者之间的关系，由此对政府职能予以定位，从而明确勘定我国政府职能的合理范围。
[关键词] 政府职能； 行政审批法治化改革； 政府价值； 定位
[中图分类号] D693.6 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2007）19-0022-03
党的十六届四中全会明确提出，“推动政府依法行政，加快转变职能，深化行政体制改革，真正实现政企分开、政资分开、政事分开。”这标志着政府职能转变的法治化已经被正式提上党和国家的议事日程。事实上，从世界范围来看，依托法律制度切实转变政府职能是各国的普遍性做法，并且，往往将改革行政审批制度作为转变政府职能的突破口。鉴于此，我国结合自身国情，制定并颁行了《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》），开始了我国行政审批法治化改革的第一步，其直接目的是依法规范行政审批改革，在客观上却将政府职能的转变纳入到依托制度创新的法治系统当中，为我国政府职能转变的法治化提供了明确的价值目标与基本的制度范式。
一、行政审批法治化改革为转变政府职能提供了明确的法治路径
自改革开放以来，围绕转变政府职能这一主题，我国先后进行了五次重大的政府机构改革。然而，历次改革中政府职能转变的成效却十分有限。究其缘由在于：其一，我国正处于体制转轨时期，理论上尚未及时对政府职能进行科学界定，转变政府职能缺乏具体而明确的目标；其二，历次改革几乎没有深层触及行政审批这一关乎政府政治利益与经济利益的行政权力，因而没有切中改革的要害；其三，未能适时对改革的阶段性成果与经验予以总结和确认，缺乏稳定的制度保障。因此，导致“一段时间以来，虽然职能转变已日渐内化为不少行政机关的自觉行动，但政府定位和职能配置的复杂性和抽象性，使得不少行政机关难以将其与具体的政府管理结合在一起，造成职能转变说起来容易、做起来无从下手的局面，客观上也给对这项工作的监督带来了诸多困难。”(应松年：《行政许可法与政府管理转型》，《国家行政学院学报》，2004年第2期)
实践证明，这种游离于弊病外围、缺乏目标导向与缺失制度支撑的政策导向型改革，存在固有的局限与弊端。《行政许可法》的出台，则从根本上为转变政府职能确立了一种依托法律制度的规则导向型改革方式。它通过制度设计对行政权的神经——行政审批进行直接规制，以此达到有效转变政府职能的目的，从根本上为政府职能的转变提供了一条切实可行的法治路径。
首先，行政审批法治化改革为政府职能转变的法治化确立了明晰的价值目标。《行政许可法》以建设法治政府为目标，深刻地揭示了法治政府的基本内涵：第一，树立了有限政府的建设目标。它明确界定了可以设定与不得设定行政审批的事项范围，确立了“四优先”原则，将尊重私人自主、市场机制与社会自治等理念贯彻为勘定政府权力界限的基本准则。第二，明确了服务型政府的建设目标。围绕“提供优质服务”这一主旨，它创设了一系列便民高效的实施机制和工作制度，为行政机关设定了严格而具体的义务。第三，建立责任政府的意图十分明显。它从行政审批的设定、实施到结果，全面明晰了政府应当承担的法律责任，贯彻了权责统一的原则。第四，积极打造阳光下的政府。它确立了行政审批公开原则，配以听证制度和案卷排他原则，要求行政审批立法公开、实施过程和实施结果公开。第五，着力塑造政府的诚信品质。它首次肯定了行政审批领域的合法信赖保护原则，对政府提出了确切的诚信要求。
其次，行政审批法治化改革为政府职能转变的法治化赋予了可操作性的基本制度范式。《行政许可法》围绕法治政府的内在要求，对行政许可权的介入范围、运作方式与运行程序，对许可权力的全程监督与有效制约，以及权力失范的责任界定与追究等等一系列有关行政权的设置、运行与监控环节，均设计了确切的法律规范，使政府职能的转变落实于行政权力的规范化设置与运作上。这实质为政府职能转变的法治化提供了可操作性的制度范式。
最后，行政审批法治化改革为政府职能转变的法治化提供了有效的监控机制。《行政许可法》通过在微观上对行政权力进行有效配置与规制，从而在宏观上为政府职能的转变设置了一系列严格的规范、制约与监督机制，使之被纳入规范化的监控与评价系统当中，政府职能的转变稍有失范，便会受到法律强制手段的纠偏。
尽管行政审批法治化改革为我国政府职能转变的法治化提供了基本的路径，但我国的市场体制尚未完全确立，政府权力的边界仍未得到确切地勘定。因此，从理论上明晰政府与国家、政府与社会、政府与市场以及政府与公民之间的关系，从而通过法律制度的构筑明确划定政府职能的范围，将成为政府职能转变的法治化的关键问题。
二、政府价值的探究：法治视野中政府职能定位的前提
一般来讲，政府职能是指政府行政机关在组织管理国家和社会公共事务过程中所具有的职责和发挥功能作用的总和。换言之，政府职能实质上揭示了政府行为的基本方向和主要任务。它回答的是一个有关政府涉足哪些社会公共事务以及在这一范围内怎样运作的问题。然而，究竟如何确定政府行为的作用领域，以及如何建构政府的行为模式使之有效运转，进而深究下去，人类社会为什么需要政府，需要一个什么样的政府，对于这样一系列有关政府价值的问题，却是政府职能本身所无法回答的。而这些正是支撑与确立政府职能的价值根基。在法治的视野中定位政府职能，必须从政府价值的探究入手。
第一，从国家和政府的关系来看。政府是国家机器之一，是国家意志的执行者，对于统治阶级来说，政府的价值根本在于通过行政权力的运作，遵循并实现统治阶级的意志，从而维护统治阶级的利益。在现代法治社会，国家的意志集中体现于一国的法律制度，政府践行国家意志，即是政府依法产生并在法律预设的轨道上依法运行、贯彻法律。政府如果不能通过富有成效的适法行为来执行国家的意志，那么它必然会在不同程度上出现自身的合法性危机。“这是一切政府都具有的基本价值，也可称为政府的初级价值”。(王学辉、宋玉波等：《行政权研究》，中国检察出版社2002年版，第271页)
第二，从社会和政府的关系来看。现代科学研究表明，社会首先是一个自组织系统，而不是一个靠政府来加以组织的系统，它能够按照自身规律实现自我组织与调节。社会自身有这种能力：当某种社会需要出现时，社会自身就会产生出适应这种需要的组织，政府这种组织也是应某种需要而产生的。这种反思性的发现，向人们昭示：政府只是社会自组织中的一个子系统，其权力本源于社会，它必须充分尊重社会自治，并且，随着社会自组织能力的提高，它应当逐步从经济、社会的“私域”中有序退出，还权于社会。这绝非否定和削弱政府能力，相反，恰恰是要将政府行为明确限制在具有公共性质的“公域”范围内，回复社会自治的领域，形成政府与社会相互合作、协调互动的“善治”模式。这是对政府的有限性原则的深刻认识，充分彰显了政府的内含价值。
第三，从市场和政府的关系来看。经济学上认为，市场失灵的存在为政府的介入与干预提供了可能和空间。但是，实践证明，政府的干预并非能够有效弥补市场失灵，相反，容易导致诸如垄断、浪费、无效率甚至腐败等等形式的“政府失灵”。政府一旦失灵，不仅无法纠正市场失灵，甚至可能殃及整个市场的运作。对此，有学者明确提出：“市场优先于政府，以市场为基础来界定政府，用足市场，慎求政府，在不得已的情况下，才求诸政府，把有限的政府能力用在最迫切的事务上，这才是正确处理政府与市场关系的基本原则。”(毛寿龙：《市场经济的制度基础：政府与市场的再思考》，《行政论坛》，1999年第5期)据此，在以市场为向度的社会中，应当确立市场优先的基本原则，明确政府的辅助性地位。这是对政府的功能性价值的科学认识。
第四，从公民和政府的关系来看。约翰·洛克在其《政府论》下篇中最早对这一关系进行过系统阐述。他论述道：“政治权力是每个人交给社会的他在自然状态中所有的权力，由社会交给它设置在自身上面的统治者，附以明确的或默许的委托，即规定这种权力应用来为他们谋福利和保护他们的财产。……当它为官吏所有的时候，除了保护社会成员的生命、权利和财产以外，就不能再有别的目的或尺度……”可见，政府是作为公民的代理人这一角色而产生的。公民将自身的一部分权利让渡于政府，根本在于需要政府利用公共权力解决那些个人无法处理的问题，有效促进和保护个人的合法权益。
三、法治视野中政府职能的定位
政府价值是一套由政府的基本价值、内含价值、功能性价值和目的性价值所构成的系统化价值体系。这是在法治视野中对政府职能进行准确定位的基石。
在现代社会，政府的作用至关重要。“政府对一国经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有举足轻重的作用。在追求集体目标上，政府对变革的影响、推动和调节方面的潜力是无可比拟的。当这种能力得到良好发挥，该国经济便蒸蒸日上，但是若情况相反，则发展便会止步不前。”(世界银行：《1994年世界发展报告：为发展提供基础设施》，中国财政经济出版社，1994年版)因此，建设有限且有为的法治政府，乃是现代各国的一致选择。法治的精义在于，治国者必先受治于法，即政府的行为首当受到法律的约束和控制。法治政府内在要求政府职能的定位、设置与运行，遵循法治的基本原则。因此，政府职能的法治化定位是建设法治政府的本质要求。所谓政府职能的法治化定位，即是依循法治的基本原则、依托于法律制度的构建对政府与国家、社会、市场及公民之间的关系作出合理界定，从而明确勘定政府职能的有限范围，实现市场价值的回归与国家权力的收缩。
然而，究竟如何确定我国政府与国家、社会、市场及公民之间适度分野的界面，以及如何把握它们之间的契合度，归根到底，需要立足于我国的现实状况。为此，笔者将结合我国实际对下述几种关系作出基本界定，从中对我国政府职能予以定位。
（一）政府与国家的关系。
在厉行法治的现代国家，政府应是国家意志即法律的忠实仆人。“它的行为必须严格地加以限定、确立和界定；在政府实施决策的过程中，不允许有丝毫的奇想和任意性；它必须是非个性化的国家机器，法律是它的唯一驱动力。”(转引自辛向阳：《政府理论第一篇——解读洛克〈政府论〉（下篇）》，山东人民出版社，2003年版，第104页)政府职能是政府执行国家意志的具体表现，为了从根本上扭转我国政府职能在原有计划经济体制下所形成的无所不在、无所不问与无所不管的局面，必须通过立法确立政府职能法定原则，从而以制度为依托有效规制政府职能，阻却政府行为的随意性。
（二）政府与社会的关系。
我国市场取向的改革促进了社会和政治体制的深刻变革，随着国家权力的有序收缩，社会的自治空间正在迅速地拓展。市民社会的自主发展，归根到底仍取决于其自组织能力。然而，我国的“第三部门”存在定位模糊、职能不清、自律不严、公益寡薄的现状，其自组织能力存在明显不足，若要求政府在短期内放权于社会，势必导致管理上的真空与社会秩序的混乱。对此，亟需加紧制定和出台相关的法律法规，从制度层面确认“第三部门”的地位与作用，培植其自主管理、自我服务的能力，使其承担与之能力相适应的管理与服务职能；同时，要规范政府对“第三部门”的监管，保障它们的有序发展，从而为政府的一部分社会管理与公共服务职能的顺利转移铺平道路。
（三）政府与市场的关系。
我国现阶段的市场经济尚处于发育过程。那么，在政府推进建立市场体制的过程中，必须谋求政府与市场相互作用的最佳“耦合度”。一方面，不能忽略政府在现代化建设中的主导地位与促进作用；另一方面，市场机制应当优位于政府作用。因此，应当在保持市场向度、明确市场优位的前提下，结合我国政府的能力，加强政府在市场经济中的基本职能，具体包括宏观经济的调节与稳定，市场竞争机制的维护，公共产品的有效供给，尤其要加强财产权利与经济自由之保障的制度性公共产品的有效供给。
（四）政府与公民的关系。
受传统观念的影响，长期以来我国政府一直被视为凌驾于公民之上的权威力量，公民权没有得到充分的重视与保障。然而，随着“由民做主”和为民服务等现代行政理念的导入，人们逐渐认识到行政权的服务性本质。行政权力的行使应当围绕公共服务展开，政府所提供的公共服务应以公民权利与自由的最大实现为归宿。因此，政府应当有效减少对私人自治领域的干预，从而把有限的精力和能力倾注于公共服务，以公众需求为中心，建立政府与公民之间的“博弈”机制，不断调整公共服务的方向与内容，并从法律制度上确保公民直接参与行政运作、监督行政权力与获得法律救济的权利，从而提高服务质量与行政效率，建设以民为本的“服务型政府”。
(作者单位：华北电力大学；河北农业大学)
责任编辑宁静
[关键词] 政府职能； 行政审批法治化改革； 政府价值； 定位
[中图分类号] D693.6 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2007）19-0022-03
党的十六届四中全会明确提出，“推动政府依法行政，加快转变职能，深化行政体制改革，真正实现政企分开、政资分开、政事分开。”这标志着政府职能转变的法治化已经被正式提上党和国家的议事日程。事实上，从世界范围来看，依托法律制度切实转变政府职能是各国的普遍性做法，并且，往往将改革行政审批制度作为转变政府职能的突破口。鉴于此，我国结合自身国情，制定并颁行了《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》），开始了我国行政审批法治化改革的第一步，其直接目的是依法规范行政审批改革，在客观上却将政府职能的转变纳入到依托制度创新的法治系统当中，为我国政府职能转变的法治化提供了明确的价值目标与基本的制度范式。
一、行政审批法治化改革为转变政府职能提供了明确的法治路径
自改革开放以来，围绕转变政府职能这一主题，我国先后进行了五次重大的政府机构改革。然而，历次改革中政府职能转变的成效却十分有限。究其缘由在于：其一，我国正处于体制转轨时期，理论上尚未及时对政府职能进行科学界定，转变政府职能缺乏具体而明确的目标；其二，历次改革几乎没有深层触及行政审批这一关乎政府政治利益与经济利益的行政权力，因而没有切中改革的要害；其三，未能适时对改革的阶段性成果与经验予以总结和确认，缺乏稳定的制度保障。因此，导致“一段时间以来，虽然职能转变已日渐内化为不少行政机关的自觉行动，但政府定位和职能配置的复杂性和抽象性，使得不少行政机关难以将其与具体的政府管理结合在一起，造成职能转变说起来容易、做起来无从下手的局面，客观上也给对这项工作的监督带来了诸多困难。”(应松年：《行政许可法与政府管理转型》，《国家行政学院学报》，2004年第2期)
实践证明，这种游离于弊病外围、缺乏目标导向与缺失制度支撑的政策导向型改革，存在固有的局限与弊端。《行政许可法》的出台，则从根本上为转变政府职能确立了一种依托法律制度的规则导向型改革方式。它通过制度设计对行政权的神经——行政审批进行直接规制，以此达到有效转变政府职能的目的，从根本上为政府职能的转变提供了一条切实可行的法治路径。
首先，行政审批法治化改革为政府职能转变的法治化确立了明晰的价值目标。《行政许可法》以建设法治政府为目标，深刻地揭示了法治政府的基本内涵：第一，树立了有限政府的建设目标。它明确界定了可以设定与不得设定行政审批的事项范围，确立了“四优先”原则，将尊重私人自主、市场机制与社会自治等理念贯彻为勘定政府权力界限的基本准则。第二，明确了服务型政府的建设目标。围绕“提供优质服务”这一主旨，它创设了一系列便民高效的实施机制和工作制度，为行政机关设定了严格而具体的义务。第三，建立责任政府的意图十分明显。它从行政审批的设定、实施到结果，全面明晰了政府应当承担的法律责任，贯彻了权责统一的原则。第四，积极打造阳光下的政府。它确立了行政审批公开原则，配以听证制度和案卷排他原则，要求行政审批立法公开、实施过程和实施结果公开。第五，着力塑造政府的诚信品质。它首次肯定了行政审批领域的合法信赖保护原则，对政府提出了确切的诚信要求。
其次，行政审批法治化改革为政府职能转变的法治化赋予了可操作性的基本制度范式。《行政许可法》围绕法治政府的内在要求，对行政许可权的介入范围、运作方式与运行程序，对许可权力的全程监督与有效制约，以及权力失范的责任界定与追究等等一系列有关行政权的设置、运行与监控环节，均设计了确切的法律规范，使政府职能的转变落实于行政权力的规范化设置与运作上。这实质为政府职能转变的法治化提供了可操作性的制度范式。
最后，行政审批法治化改革为政府职能转变的法治化提供了有效的监控机制。《行政许可法》通过在微观上对行政权力进行有效配置与规制，从而在宏观上为政府职能的转变设置了一系列严格的规范、制约与监督机制，使之被纳入规范化的监控与评价系统当中，政府职能的转变稍有失范，便会受到法律强制手段的纠偏。
尽管行政审批法治化改革为我国政府职能转变的法治化提供了基本的路径，但我国的市场体制尚未完全确立，政府权力的边界仍未得到确切地勘定。因此，从理论上明晰政府与国家、政府与社会、政府与市场以及政府与公民之间的关系，从而通过法律制度的构筑明确划定政府职能的范围，将成为政府职能转变的法治化的关键问题。
二、政府价值的探究：法治视野中政府职能定位的前提
一般来讲，政府职能是指政府行政机关在组织管理国家和社会公共事务过程中所具有的职责和发挥功能作用的总和。换言之，政府职能实质上揭示了政府行为的基本方向和主要任务。它回答的是一个有关政府涉足哪些社会公共事务以及在这一范围内怎样运作的问题。然而，究竟如何确定政府行为的作用领域，以及如何建构政府的行为模式使之有效运转，进而深究下去，人类社会为什么需要政府，需要一个什么样的政府，对于这样一系列有关政府价值的问题，却是政府职能本身所无法回答的。而这些正是支撑与确立政府职能的价值根基。在法治的视野中定位政府职能，必须从政府价值的探究入手。
第一，从国家和政府的关系来看。政府是国家机器之一，是国家意志的执行者，对于统治阶级来说，政府的价值根本在于通过行政权力的运作，遵循并实现统治阶级的意志，从而维护统治阶级的利益。在现代法治社会，国家的意志集中体现于一国的法律制度，政府践行国家意志，即是政府依法产生并在法律预设的轨道上依法运行、贯彻法律。政府如果不能通过富有成效的适法行为来执行国家的意志，那么它必然会在不同程度上出现自身的合法性危机。“这是一切政府都具有的基本价值，也可称为政府的初级价值”。(王学辉、宋玉波等：《行政权研究》，中国检察出版社2002年版，第271页)
第二，从社会和政府的关系来看。现代科学研究表明，社会首先是一个自组织系统，而不是一个靠政府来加以组织的系统，它能够按照自身规律实现自我组织与调节。社会自身有这种能力：当某种社会需要出现时，社会自身就会产生出适应这种需要的组织，政府这种组织也是应某种需要而产生的。这种反思性的发现，向人们昭示：政府只是社会自组织中的一个子系统，其权力本源于社会，它必须充分尊重社会自治，并且，随着社会自组织能力的提高，它应当逐步从经济、社会的“私域”中有序退出，还权于社会。这绝非否定和削弱政府能力，相反，恰恰是要将政府行为明确限制在具有公共性质的“公域”范围内，回复社会自治的领域，形成政府与社会相互合作、协调互动的“善治”模式。这是对政府的有限性原则的深刻认识，充分彰显了政府的内含价值。
第三，从市场和政府的关系来看。经济学上认为，市场失灵的存在为政府的介入与干预提供了可能和空间。但是，实践证明，政府的干预并非能够有效弥补市场失灵，相反，容易导致诸如垄断、浪费、无效率甚至腐败等等形式的“政府失灵”。政府一旦失灵，不仅无法纠正市场失灵，甚至可能殃及整个市场的运作。对此，有学者明确提出：“市场优先于政府，以市场为基础来界定政府，用足市场，慎求政府，在不得已的情况下，才求诸政府，把有限的政府能力用在最迫切的事务上，这才是正确处理政府与市场关系的基本原则。”(毛寿龙：《市场经济的制度基础：政府与市场的再思考》，《行政论坛》，1999年第5期)据此，在以市场为向度的社会中，应当确立市场优先的基本原则，明确政府的辅助性地位。这是对政府的功能性价值的科学认识。
第四，从公民和政府的关系来看。约翰·洛克在其《政府论》下篇中最早对这一关系进行过系统阐述。他论述道：“政治权力是每个人交给社会的他在自然状态中所有的权力，由社会交给它设置在自身上面的统治者，附以明确的或默许的委托，即规定这种权力应用来为他们谋福利和保护他们的财产。……当它为官吏所有的时候，除了保护社会成员的生命、权利和财产以外，就不能再有别的目的或尺度……”可见，政府是作为公民的代理人这一角色而产生的。公民将自身的一部分权利让渡于政府，根本在于需要政府利用公共权力解决那些个人无法处理的问题，有效促进和保护个人的合法权益。
三、法治视野中政府职能的定位
政府价值是一套由政府的基本价值、内含价值、功能性价值和目的性价值所构成的系统化价值体系。这是在法治视野中对政府职能进行准确定位的基石。
在现代社会，政府的作用至关重要。“政府对一国经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有举足轻重的作用。在追求集体目标上，政府对变革的影响、推动和调节方面的潜力是无可比拟的。当这种能力得到良好发挥，该国经济便蒸蒸日上，但是若情况相反，则发展便会止步不前。”(世界银行：《1994年世界发展报告：为发展提供基础设施》，中国财政经济出版社，1994年版)因此，建设有限且有为的法治政府，乃是现代各国的一致选择。法治的精义在于，治国者必先受治于法，即政府的行为首当受到法律的约束和控制。法治政府内在要求政府职能的定位、设置与运行，遵循法治的基本原则。因此，政府职能的法治化定位是建设法治政府的本质要求。所谓政府职能的法治化定位，即是依循法治的基本原则、依托于法律制度的构建对政府与国家、社会、市场及公民之间的关系作出合理界定，从而明确勘定政府职能的有限范围，实现市场价值的回归与国家权力的收缩。
然而，究竟如何确定我国政府与国家、社会、市场及公民之间适度分野的界面，以及如何把握它们之间的契合度，归根到底，需要立足于我国的现实状况。为此，笔者将结合我国实际对下述几种关系作出基本界定，从中对我国政府职能予以定位。
（一）政府与国家的关系。
在厉行法治的现代国家，政府应是国家意志即法律的忠实仆人。“它的行为必须严格地加以限定、确立和界定；在政府实施决策的过程中，不允许有丝毫的奇想和任意性；它必须是非个性化的国家机器，法律是它的唯一驱动力。”(转引自辛向阳：《政府理论第一篇——解读洛克〈政府论〉（下篇）》，山东人民出版社，2003年版，第104页)政府职能是政府执行国家意志的具体表现，为了从根本上扭转我国政府职能在原有计划经济体制下所形成的无所不在、无所不问与无所不管的局面，必须通过立法确立政府职能法定原则，从而以制度为依托有效规制政府职能，阻却政府行为的随意性。
（二）政府与社会的关系。
我国市场取向的改革促进了社会和政治体制的深刻变革，随着国家权力的有序收缩，社会的自治空间正在迅速地拓展。市民社会的自主发展，归根到底仍取决于其自组织能力。然而，我国的“第三部门”存在定位模糊、职能不清、自律不严、公益寡薄的现状，其自组织能力存在明显不足，若要求政府在短期内放权于社会，势必导致管理上的真空与社会秩序的混乱。对此，亟需加紧制定和出台相关的法律法规，从制度层面确认“第三部门”的地位与作用，培植其自主管理、自我服务的能力，使其承担与之能力相适应的管理与服务职能；同时，要规范政府对“第三部门”的监管，保障它们的有序发展，从而为政府的一部分社会管理与公共服务职能的顺利转移铺平道路。
（三）政府与市场的关系。
我国现阶段的市场经济尚处于发育过程。那么，在政府推进建立市场体制的过程中，必须谋求政府与市场相互作用的最佳“耦合度”。一方面，不能忽略政府在现代化建设中的主导地位与促进作用；另一方面，市场机制应当优位于政府作用。因此，应当在保持市场向度、明确市场优位的前提下，结合我国政府的能力，加强政府在市场经济中的基本职能，具体包括宏观经济的调节与稳定，市场竞争机制的维护，公共产品的有效供给，尤其要加强财产权利与经济自由之保障的制度性公共产品的有效供给。
（四）政府与公民的关系。
受传统观念的影响，长期以来我国政府一直被视为凌驾于公民之上的权威力量，公民权没有得到充分的重视与保障。然而，随着“由民做主”和为民服务等现代行政理念的导入，人们逐渐认识到行政权的服务性本质。行政权力的行使应当围绕公共服务展开，政府所提供的公共服务应以公民权利与自由的最大实现为归宿。因此，政府应当有效减少对私人自治领域的干预，从而把有限的精力和能力倾注于公共服务，以公众需求为中心，建立政府与公民之间的“博弈”机制，不断调整公共服务的方向与内容，并从法律制度上确保公民直接参与行政运作、监督行政权力与获得法律救济的权利，从而提高服务质量与行政效率，建设以民为本的“服务型政府”。
(作者单位：华北电力大学；河北农业大学)
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