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摘要三峡库区一直是地质灾害多发地区,主要类型包括滑坡、崩塌、泥石流。多年来,国家投入大量的人力物力财力,致力于对库区地质灾害的防治。当前,学者们一直潜心于对工程技术方面的研究,对其中凸显出来的法律问题关注甚少。本文针对库区地质灾害防治中的行政补偿问题予以探讨,提出了相关完善意见。
关键词库区行政补偿 地质灾害 库区
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-057-02
一、库区地质灾害防治中行政补偿的概念
库区行政补偿是指在库区地质灾害防治过程中,行政主体基于维护库区人民生命安全和利益的需要,合法行使公权力的行为致使库区公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损害,依公平原则对遭此特别损害的相对人给予合理补偿的行为。其特征:第一,行政补偿的原因必须是合法的行政行为,在库区地质灾害防治这一实践中,体现为综合治理、监测预警、搬迁避让库区地质灾害等行政行为。第二,库区行政补偿的前提是维护库区人们生命安全和利益之需要。第三,库区行政补偿的对象主要是财产上遭受特别损害的库区公民和组织。第四,库区行政补偿的主体恒为国家。国家将补偿资金分批次拨付给地方政府或职能部门,由其承担具体的补偿义务。
这里有几个概念需要区分开来:首先,行政赔偿与库区行政补偿。行政赔偿是行政主体违法行使职权侵害公民、法人或其他组织的合法权益时,依法向受害人承担的一种赔偿责任。两者最本质的区别就是产生的基础不同,行政补偿是因国家的合法行为而起;行政赔偿是因违法行为而起;其次,行政给付与库区行政补偿。行政给付又称行政物质帮助,是行政机关给予某些特殊群体或者个人以某种物质帮助的行为,其形式包括发放抚恤金、最低生活保障费等;最后,公害补偿与库区地质灾害防治中的行政补偿。所谓公害包括水污染、空气污染、土壤污染、地盘下陷、辐射公害等等,是指因环境污染造成损害而给予受害者的补偿。两者最明显的一点区别就是产生的原因行为不同。行政补偿的原因行为为合法行政行为;公害补偿的原因行为为多样的,既可能是合法行为也可能是违法行为,既可能是国家的行为也可能是企业的行为。
二、库区行政补偿存在的问题
库区行政补偿的整个程序,基本是行政主體全权操作,库区人民被动接受。地方政府自主性大,补偿工作实质上最终是由各乡镇政府负责完成,国家方面只是发布关于三峡库区地质灾害防治群众补偿标准函,明确补助标准,由地方依此标准测算,再无其他规制。通过走访了解到,目前库区地质灾害防治行政补偿工作主要存在以下问题:
(一)缺乏补偿原则规定
库区相关政策文件只规定了补偿工作的执行原则——以房为主、分项定补,对库区行政补偿本身需要遵循什么样的基本原则缺乏明确的规定。由于没有明确补偿应遵循的基本原则,所以三峡库区地质防治中的行政补偿还不能视为合理和公平的补偿,充其量就是如库区地方政策性文件所述的适当补助,抚慰色彩极浓,库区因地质灾害需要得到补偿的民众的抵触情绪难免不会滋生。这也与当前我们国家行政补偿制度本身的不完善息息相关。
(二)行政补偿缺乏法律依据
库区地质灾害防治中的行政补偿工作,一直由政府主导进行,大多是依据行政系统内部相关的政策文件实施,并无明确的法律依据。虽然国家出台有专门的《地质灾害防治条例》,但因其并未涉及有关补偿的可操作性规定,所以在库区补偿工作中未能得以适用。同时,由于库区地质灾害的补偿工作是参照而非依照移民标准进行,所以2001年库区修正的《长江三峡工程建设移民条例》亦未得以遵守,库区地质灾害防治中的行政补偿工作带有浓烈的政策性色彩。
(三)补偿标准低
虽然库区遵循“服从移民政策,执行移民标准,实施移民程序”的方法进行补偿工作,但实际操作中地质灾害搬迁标准远远比移民标准低,如三期地质灾害搬迁避让项目的标准为:城镇人口1.79万元/人,农村人口1.68万/人;而三期项目移民外迁标准则为4.46万元/人,后靠安置标准为2.96万元/人。
(四)补偿程序缺乏规制
我国行政补偿制度本身在程序方面就缺乏行政补偿程序的统一立法,程序在行政立法和执法中始终未得到重视,三峡库区地质灾害防治行政补偿工作缺乏相应的程序规定也不足为奇。库区补偿工作缺乏相应的程序约束力,导致在执行时随意性大,行政补偿的严肃性和可信程度极低。据了解,库区补偿资金被挪用、下放不及时、滥施补偿的现象在库区基层屡屡存在,库区补偿工作完全由政府主导,缺乏群众参与、督导,补偿工作落实情况库区所属乡镇基本不一,地方自律性强补偿工作就做的到位,地方自律性差,补偿工作一片混乱。
(五)救济途径缺失
库区地质灾害防治实际操作中,因行政补偿所产生的争议,主要是通过行政系统内部监督的方式解决,不仅不利于保护库区公民的权利,也不利于更好的监督行政机关,从而也就不符合依法治国的理念。由于救济途径的缺失,库区地质灾害防治行政补偿实施过程中,库区公民在自身利益得不到满足或受到侵害的时候,例如对补偿标准和补偿对象等持有异议时,能否提起行政复议或诉讼,地区文件中没有明确规定。
(六)移民补偿问题
在库区,三峡建设移民安置贯彻开发性移民方针,采取前期补偿补助与后期扶持相结合的原则,妥善处理国家、集体与移民的利益关系和移民生产生活水平恢复与库区经济社会发展的辩证关系,其目的是确保三峡移民搬得出,稳得住,逐步能致富和库区经济可持续性发展。库区在地质灾害防治工作中亦会涉及移民补偿安置问题,而此时的移民与三峡工程建设时的移民却不是等同视之的,仅仅将需要搬迁避让的群众简单地视为行政补偿对象予以一次性金钱补偿,迁出险区范围后,政府工作即告终结,无相应的后期扶持工作, 且补偿标准也低于移民补偿标准,这对同为移民的库区公民来说,极为不公。
三、完善库区地质灾害防治中行政补偿的建议
库区地质灾害防治中的行政补偿问题多多,行政主体与库区人民的矛盾没能得到明显的缓解,就是因为库区行政补偿工作缺乏程序制约并且救济渠道也不顺畅,缺乏统一的立法指导。所以,应适时制定《三峡库区地质灾害防治行政补偿工作实施条例》,在立法中将前述问题予以解决。
(一)确立公平、合理原则
在《三峡库区地质灾害防治行政补偿工作实施条例》中,可以将行政补偿的基本原则确定为“公平、合理”原则。库区地质灾害防治中的行政补偿是因为“公益”而损“私益”,而“公益”是库区全体公民和组织共同享受的,站在公平、合理的角度,损失也应由库区全体公民和组织共同承担,所以与“全额”、“完全”相比,“公平、合理”更具有灵活性、适应性和包容性。
(二)提高补偿标准及增加补偿方式
为解决补偿标准不高这个最为突出的问题,作到公平合理的补偿,最大限度地满足库区民众的期望,要根据损失的实际程度,适当提高补偿的标准,同时增加补偿的方式。
1.除了对直接的财产在征收时按照当前市价进行补偿外,为防止具体承担补偿责任的主体拖延支付补偿金,保证库区人民生活不因此而有所下降,在该实施条例中还应该规定,如果承担补偿责任的主体迟延支付补偿金,遇价格上涨按新价格予以重新计算,遇价格下跌就维持原确定的补偿金额不变。同时,补偿标准中还应该考虑可得利益损失因素和延伸的附带损失(如发生纠纷时的律师、专家代理费),可得利益损失应当经由相关的社会中介机构进行评估,对于延伸的附带损失则应该如实补偿。
2.搬迁补偿标准,还应该考虑房屋对于库区农民的使用价值以及移民宅基地的土地价值,适当提高房屋拆迁补偿标准,尽量作到合理补偿。
3.补偿方式除现有的现金一次性直接补偿外,可以增加实物直接补偿方式。在房屋拆迁补偿上可以实行房屋相同面积置换的直接补偿方式。这样既可以省去计算房屋拆迁补偿费用的烦琐工作和避免因此而产生的矛盾,又可以通过实施库区地质灾害防治行政补偿把大部分移民集中到小城镇或新农村中去,实现提高城市化水平和移民生活水平的双重目标。
(三)严格库区行政补偿的程序
在条例中,应该详细规定补偿的程序,库区的行政补偿程序可以考虑包括这六个基本步骤:(1)通知和公告。行政机关向库区人民发出险情公告,通知拟实施搬迁避让区移民行政补偿的决定,并告知补偿的方案,包括补偿对象,补偿范围,补偿标准及期限以及补偿方式等内容。(2)提出申请。移民应以书面形式向行政机关提出补偿登记申请,列明申请补偿的房屋、土地数量及人口数等。(3)公示。行政机关将经过核实的每户移民的房屋、土地数量及人口数,测算后的补偿金额及补偿方式予以公开发布,并告知提出异议的权利、期限,征求意見并接受监督。(4)听证。如出现申报人数一半以上的库区移民对行政补偿的方案持有异议时,行政机关则应该组织召开听证会,听取大多数库区移民的意见,及时修改完善补偿方案。(5)签订补偿协议。行政机关在经公示无异议或充分听取库区移民的意见的基础上,与库区移民达成并签订搬迁补偿协议。(6)执行。行政机关在移民实施搬迁并拆毁其房屋等实际履行措施后,按照协议向移民支付补偿款。
(四)明确救济途径
三峡库区行政补偿直接涉及到库区人民的财产权,补偿行为不当,就有可能造成其利益受到损害。因此,有必要明确相应的救济机制,形成一种公开透明的监督的机制,消除库区行政补偿中的纠纷,以便使受损的合法权益得到及时救济。对库区行政补偿中的争议,可以规定行政和司法两个方面的救济途径,主要采取信访、行政复议、行政诉讼的方式进行救济。
1.信访。这是目前社会最普遍也最直接的一种救济途径。库区人民可以依照《信访条例》的规定,以书信、电子邮件、传真、电话等形式向有关部门反映三峡库区行政补偿中的有关问题。有关部门可以协调库区人民与行政机关就补偿纠纷达成一致。
2.行政复议。在《实施条例》中规定:行政复议程序是司法救济程序的前置程序,若认为行政机关的行政补偿具体行为侵犯其合法权益,应向该行政机关的上一级行政机关提出复议的申请,该行政机关的上一级行政机关应当依照法定的程序对行政机关的行政补偿具体行为进行审查并作出决定。
3.行政诉讼。当库区人民认为行政机关的行政补偿具体行为侵犯其合法权益并且不服行政机关的复议决定的,可以启动司法救济程序,向人民法院提起补偿诉讼。虽说行政补偿和行政赔偿是两个不同的概念,但两者还是有共同之处:第一,都是合法权益受到损害;第二,都是公权力的行使所造成的结果;第三,都是对受损合法权益的弥补方式;第四,弥补损失都可以用金钱给付的方式。所以,实施条例中可以这样规定:公民或其他组织认为行政机关的合法行政行为侵犯其正当权益造成损害的,有权提起补偿诉讼,补偿诉讼适用行政赔偿诉讼程序的规定。
注释:
王太高.行政补偿制度研究.北京:北京大学出版社.2004.50.
宜昌市国土资源局.关于建立三峡库区地质灾害防治长效机制的调研报告.2009(8).
段跃芳.水库移民补偿理论与实证研究.华中科技大学2003年博士学位论文.
赵白.准格尔旗生态自然恢复区移民行政补偿调研报告.内蒙古大学硕士论文.2008(4).
姚天冲.国家补偿法律制度专论.沈阳:东北大学出版社.2008.65.
关键词库区行政补偿 地质灾害 库区
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-057-02
一、库区地质灾害防治中行政补偿的概念
库区行政补偿是指在库区地质灾害防治过程中,行政主体基于维护库区人民生命安全和利益的需要,合法行使公权力的行为致使库区公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损害,依公平原则对遭此特别损害的相对人给予合理补偿的行为。其特征:第一,行政补偿的原因必须是合法的行政行为,在库区地质灾害防治这一实践中,体现为综合治理、监测预警、搬迁避让库区地质灾害等行政行为。第二,库区行政补偿的前提是维护库区人们生命安全和利益之需要。第三,库区行政补偿的对象主要是财产上遭受特别损害的库区公民和组织。第四,库区行政补偿的主体恒为国家。国家将补偿资金分批次拨付给地方政府或职能部门,由其承担具体的补偿义务。
这里有几个概念需要区分开来:首先,行政赔偿与库区行政补偿。行政赔偿是行政主体违法行使职权侵害公民、法人或其他组织的合法权益时,依法向受害人承担的一种赔偿责任。两者最本质的区别就是产生的基础不同,行政补偿是因国家的合法行为而起;行政赔偿是因违法行为而起;其次,行政给付与库区行政补偿。行政给付又称行政物质帮助,是行政机关给予某些特殊群体或者个人以某种物质帮助的行为,其形式包括发放抚恤金、最低生活保障费等;最后,公害补偿与库区地质灾害防治中的行政补偿。所谓公害包括水污染、空气污染、土壤污染、地盘下陷、辐射公害等等,是指因环境污染造成损害而给予受害者的补偿。两者最明显的一点区别就是产生的原因行为不同。行政补偿的原因行为为合法行政行为;公害补偿的原因行为为多样的,既可能是合法行为也可能是违法行为,既可能是国家的行为也可能是企业的行为。
二、库区行政补偿存在的问题
库区行政补偿的整个程序,基本是行政主體全权操作,库区人民被动接受。地方政府自主性大,补偿工作实质上最终是由各乡镇政府负责完成,国家方面只是发布关于三峡库区地质灾害防治群众补偿标准函,明确补助标准,由地方依此标准测算,再无其他规制。通过走访了解到,目前库区地质灾害防治行政补偿工作主要存在以下问题:
(一)缺乏补偿原则规定
库区相关政策文件只规定了补偿工作的执行原则——以房为主、分项定补,对库区行政补偿本身需要遵循什么样的基本原则缺乏明确的规定。由于没有明确补偿应遵循的基本原则,所以三峡库区地质防治中的行政补偿还不能视为合理和公平的补偿,充其量就是如库区地方政策性文件所述的适当补助,抚慰色彩极浓,库区因地质灾害需要得到补偿的民众的抵触情绪难免不会滋生。这也与当前我们国家行政补偿制度本身的不完善息息相关。
(二)行政补偿缺乏法律依据
库区地质灾害防治中的行政补偿工作,一直由政府主导进行,大多是依据行政系统内部相关的政策文件实施,并无明确的法律依据。虽然国家出台有专门的《地质灾害防治条例》,但因其并未涉及有关补偿的可操作性规定,所以在库区补偿工作中未能得以适用。同时,由于库区地质灾害的补偿工作是参照而非依照移民标准进行,所以2001年库区修正的《长江三峡工程建设移民条例》亦未得以遵守,库区地质灾害防治中的行政补偿工作带有浓烈的政策性色彩。
(三)补偿标准低
虽然库区遵循“服从移民政策,执行移民标准,实施移民程序”的方法进行补偿工作,但实际操作中地质灾害搬迁标准远远比移民标准低,如三期地质灾害搬迁避让项目的标准为:城镇人口1.79万元/人,农村人口1.68万/人;而三期项目移民外迁标准则为4.46万元/人,后靠安置标准为2.96万元/人。
(四)补偿程序缺乏规制
我国行政补偿制度本身在程序方面就缺乏行政补偿程序的统一立法,程序在行政立法和执法中始终未得到重视,三峡库区地质灾害防治行政补偿工作缺乏相应的程序规定也不足为奇。库区补偿工作缺乏相应的程序约束力,导致在执行时随意性大,行政补偿的严肃性和可信程度极低。据了解,库区补偿资金被挪用、下放不及时、滥施补偿的现象在库区基层屡屡存在,库区补偿工作完全由政府主导,缺乏群众参与、督导,补偿工作落实情况库区所属乡镇基本不一,地方自律性强补偿工作就做的到位,地方自律性差,补偿工作一片混乱。
(五)救济途径缺失
库区地质灾害防治实际操作中,因行政补偿所产生的争议,主要是通过行政系统内部监督的方式解决,不仅不利于保护库区公民的权利,也不利于更好的监督行政机关,从而也就不符合依法治国的理念。由于救济途径的缺失,库区地质灾害防治行政补偿实施过程中,库区公民在自身利益得不到满足或受到侵害的时候,例如对补偿标准和补偿对象等持有异议时,能否提起行政复议或诉讼,地区文件中没有明确规定。
(六)移民补偿问题
在库区,三峡建设移民安置贯彻开发性移民方针,采取前期补偿补助与后期扶持相结合的原则,妥善处理国家、集体与移民的利益关系和移民生产生活水平恢复与库区经济社会发展的辩证关系,其目的是确保三峡移民搬得出,稳得住,逐步能致富和库区经济可持续性发展。库区在地质灾害防治工作中亦会涉及移民补偿安置问题,而此时的移民与三峡工程建设时的移民却不是等同视之的,仅仅将需要搬迁避让的群众简单地视为行政补偿对象予以一次性金钱补偿,迁出险区范围后,政府工作即告终结,无相应的后期扶持工作, 且补偿标准也低于移民补偿标准,这对同为移民的库区公民来说,极为不公。
三、完善库区地质灾害防治中行政补偿的建议
库区地质灾害防治中的行政补偿问题多多,行政主体与库区人民的矛盾没能得到明显的缓解,就是因为库区行政补偿工作缺乏程序制约并且救济渠道也不顺畅,缺乏统一的立法指导。所以,应适时制定《三峡库区地质灾害防治行政补偿工作实施条例》,在立法中将前述问题予以解决。
(一)确立公平、合理原则
在《三峡库区地质灾害防治行政补偿工作实施条例》中,可以将行政补偿的基本原则确定为“公平、合理”原则。库区地质灾害防治中的行政补偿是因为“公益”而损“私益”,而“公益”是库区全体公民和组织共同享受的,站在公平、合理的角度,损失也应由库区全体公民和组织共同承担,所以与“全额”、“完全”相比,“公平、合理”更具有灵活性、适应性和包容性。
(二)提高补偿标准及增加补偿方式
为解决补偿标准不高这个最为突出的问题,作到公平合理的补偿,最大限度地满足库区民众的期望,要根据损失的实际程度,适当提高补偿的标准,同时增加补偿的方式。
1.除了对直接的财产在征收时按照当前市价进行补偿外,为防止具体承担补偿责任的主体拖延支付补偿金,保证库区人民生活不因此而有所下降,在该实施条例中还应该规定,如果承担补偿责任的主体迟延支付补偿金,遇价格上涨按新价格予以重新计算,遇价格下跌就维持原确定的补偿金额不变。同时,补偿标准中还应该考虑可得利益损失因素和延伸的附带损失(如发生纠纷时的律师、专家代理费),可得利益损失应当经由相关的社会中介机构进行评估,对于延伸的附带损失则应该如实补偿。
2.搬迁补偿标准,还应该考虑房屋对于库区农民的使用价值以及移民宅基地的土地价值,适当提高房屋拆迁补偿标准,尽量作到合理补偿。
3.补偿方式除现有的现金一次性直接补偿外,可以增加实物直接补偿方式。在房屋拆迁补偿上可以实行房屋相同面积置换的直接补偿方式。这样既可以省去计算房屋拆迁补偿费用的烦琐工作和避免因此而产生的矛盾,又可以通过实施库区地质灾害防治行政补偿把大部分移民集中到小城镇或新农村中去,实现提高城市化水平和移民生活水平的双重目标。
(三)严格库区行政补偿的程序
在条例中,应该详细规定补偿的程序,库区的行政补偿程序可以考虑包括这六个基本步骤:(1)通知和公告。行政机关向库区人民发出险情公告,通知拟实施搬迁避让区移民行政补偿的决定,并告知补偿的方案,包括补偿对象,补偿范围,补偿标准及期限以及补偿方式等内容。(2)提出申请。移民应以书面形式向行政机关提出补偿登记申请,列明申请补偿的房屋、土地数量及人口数等。(3)公示。行政机关将经过核实的每户移民的房屋、土地数量及人口数,测算后的补偿金额及补偿方式予以公开发布,并告知提出异议的权利、期限,征求意見并接受监督。(4)听证。如出现申报人数一半以上的库区移民对行政补偿的方案持有异议时,行政机关则应该组织召开听证会,听取大多数库区移民的意见,及时修改完善补偿方案。(5)签订补偿协议。行政机关在经公示无异议或充分听取库区移民的意见的基础上,与库区移民达成并签订搬迁补偿协议。(6)执行。行政机关在移民实施搬迁并拆毁其房屋等实际履行措施后,按照协议向移民支付补偿款。
(四)明确救济途径
三峡库区行政补偿直接涉及到库区人民的财产权,补偿行为不当,就有可能造成其利益受到损害。因此,有必要明确相应的救济机制,形成一种公开透明的监督的机制,消除库区行政补偿中的纠纷,以便使受损的合法权益得到及时救济。对库区行政补偿中的争议,可以规定行政和司法两个方面的救济途径,主要采取信访、行政复议、行政诉讼的方式进行救济。
1.信访。这是目前社会最普遍也最直接的一种救济途径。库区人民可以依照《信访条例》的规定,以书信、电子邮件、传真、电话等形式向有关部门反映三峡库区行政补偿中的有关问题。有关部门可以协调库区人民与行政机关就补偿纠纷达成一致。
2.行政复议。在《实施条例》中规定:行政复议程序是司法救济程序的前置程序,若认为行政机关的行政补偿具体行为侵犯其合法权益,应向该行政机关的上一级行政机关提出复议的申请,该行政机关的上一级行政机关应当依照法定的程序对行政机关的行政补偿具体行为进行审查并作出决定。
3.行政诉讼。当库区人民认为行政机关的行政补偿具体行为侵犯其合法权益并且不服行政机关的复议决定的,可以启动司法救济程序,向人民法院提起补偿诉讼。虽说行政补偿和行政赔偿是两个不同的概念,但两者还是有共同之处:第一,都是合法权益受到损害;第二,都是公权力的行使所造成的结果;第三,都是对受损合法权益的弥补方式;第四,弥补损失都可以用金钱给付的方式。所以,实施条例中可以这样规定:公民或其他组织认为行政机关的合法行政行为侵犯其正当权益造成损害的,有权提起补偿诉讼,补偿诉讼适用行政赔偿诉讼程序的规定。
注释:
王太高.行政补偿制度研究.北京:北京大学出版社.2004.50.
宜昌市国土资源局.关于建立三峡库区地质灾害防治长效机制的调研报告.2009(8).
段跃芳.水库移民补偿理论与实证研究.华中科技大学2003年博士学位论文.
赵白.准格尔旗生态自然恢复区移民行政补偿调研报告.内蒙古大学硕士论文.2008(4).
姚天冲.国家补偿法律制度专论.沈阳:东北大学出版社.2008.65.