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摘 要：农村医疗保险制度对于实现农村居民的医疗保障权利，促进农村社会的建设和发展，推动国民经济持续健康发展具有重要的现实意义。本文针对目前农村医疗保险在实施过程中存在的缺乏立法保障、法律监督机制薄弱等问题提出立法建议。
关键词：农村；医疗保险；合作医疗
我国是农业大国，农村居民占全国人口的70%，农民的生活状况和健康状况，是中国现代化进程和水平的重要标志之一。农村医疗保险制度对于实现农村居民的医疗保障权利，推动国民经济持续健康发展具有重要的现实意义。因此，我国从20世纪80年代开始进行医疗保险制度的改革，但却一直未将农村人口纳入改革范围。
一、农村医疗保险存在的必要性
新型农村合作医疗保险，简称"新农合"，是指由政府组织引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。新型农村合作医疗保险采取农民个人筹资，中央和地方财政给予补贴、农民自愿参与的方式，其目标是保当期、保大病。这是通过反复实践验证的适合我国当前农村经济发展水平和实际情况的一项基本医疗保障制度。农村医疗保险的特征有五点：1、农村医疗保险以农村居民为保障对象；2、资金筹集渠道多元化；3、普遍性与互济性；4、突出了以大病统筹为主；5、强调了以家庭为单位的自愿参加。
近年来，农村居民"看病难看病贵"的现象已引起社会各方面的广泛关注，成为"三农问题"的重点内容。医疗费用的增长幅度远高于农民收入水平的提高幅度，"因病致贫，因病返贫"的现象非常普遍。同时，农村居民不享受像城市居民那样的福利制度，收入水平又比较低，最主要的是农村居民在新农合实施之前多属于医疗费用自费群体，这就容易出现"因病致贫、因病返贫"现象的出现，随着传统农村合作医疗保险框架的解体，农村居民的医疗保障逐渐丧失，农村居民的健康状况面临严峻的形势。
二、我国农村医疗保险的现状
我国农村医疗保险子实施以来取得显著的成效。新农合制度于2003年开始试点和推广，覆盖面逐步扩大，缓解了农民因病致贫、返贫问题。2010年度全国新农合基金支出1187.8亿元；补偿支出受益10.87亿人次。新农合制度的实施对缓解农民因病致贫、返贫问题起到了有力的支撑作用。同时，在新农合实施过程中，农村医疗卫生机构和医护人员队伍建设在不断加强，农村医疗机构服务条件得到了改善，医疗卫生服务的质量得到了提高，有效地带动和促进了我国农村卫生服务体系的建设和卫生事业的快速发展。
但是，随着我国经济的快速发展，城乡差距的不断加大，我国农村医疗保险运行中依然存一些法律问题：
（1）农村医疗保险缺乏立法保障
世界各国在推行农村医疗保障的过程中大都带有强制性的色彩，通过制定农村医疗保障方面的法律规定设置医疗保障的项目并且组织实施。比较明显的是日本，日本国民健康保险在整个管理经营监督过程的每个环节都有法律的制约，法律制约的效应远大于权力制约效应，保证了机构运行畅通无阻①。而我国新型农村合作医疗保险的实施主要依据政府发布的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》和《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》这两个文件进行，一直没有制定明确的法律规范。这就导致新农合在实施过程中得不到国家强制力的保护，增加了推行难度，而且容易造成各种不稳定现象。
（2）大病统筹存在制度缺陷
大病统筹是新农合制度的主要特色之一，与我国农村的基本国情相符。许多参合群众从新农合制度的大病补偿中获益，缓解了农村群众"因病返贫"、"因病致贫"的突出问题。但是，在新农合制度发展到一定阶段，过分强调大病补偿，容易让人们陷入忽视日常保健和小病防治，也容易造成多年得不到补偿的群众主动退出新农合保障体系的问题。经调查发现，陕西省某县对新农合的补偿仅限于住院补偿，该县的许多群众为了能够"享受"到合作医疗的好处，往往小病大养，即便日常感冒，也到医院住院治疗。农村群众的这种自选择行为一方面会侵蚀新农合基金，另一方面说明以大病救治为干预重点的制度设计存在缺陷。
（3）农村医疗保险法律监督机制薄弱
我国现行的农村医疗保险法律监督机制的薄弱主要体现在缺乏对保险基金筹集和运营的监督，导致保险基金的管理混乱，新农合医疗定点医院存在套取合管资金问题在一些地区大量存在。同时对于医疗服务机构、患者的行为等也需要法律来进行规制，在新农合的实践过程中，医疗服务机构工作人员在利益驱使下乱检查、乱开处方、乱收费问题以及医疗保险中的个人消费不合理现象层出不穷。纠其主要原因在于缺乏有关法律责任和制裁措施的规定，结果导致现实中存在的违法行为得不到有效惩治。
三、完善我国农村医疗保险制度的建议
（1）加快农村医疗保险的立法进程
法律不仅能够保障医疗保险的健康发展和有效运行，还能以法律来确保农村医疗保险制度的权威性。在医疗保险的改革实践中，农村医疗保险覆盖率低、发展缓慢以及运行中层出不穷的问题等，都与医疗保险缺乏必要的法律保障有着直接或间接的关系。同时，农村医疗保险制度改革仅以政府发布的一般性政策文件为依据，削弱了农村医疗保险制度建设的严肃性和权威性，使得农村医疗保险制度的稳定性和可靠性收到了质疑，阻碍了农村医疗保险的推进。
（2）明确政府在农村医疗保险运行中的职责
政府应当稳定对农村合作医疗保险的政策，减少相关政策之间的摩擦。目前中国的新型农村合作医疗没有从法律上来根本监管问题，操作中难免会存在监管不力的情况。政府应该建立农村合作医疗的监督管理机构，其所需要的工作经费应由政府承担，而不得使用合作医疗基金。同时应当及时出台有关规范新型农村医疗保险制度的法律法规，为新型农村合作医疗保险的运行提供有力的监管依据。
（3）建立有效的筹资机制
从目前的情形看，经济发达地区的政府投入较多，农民负担较轻；而经济相对落后地区，地方政府投入较少，农民的负担较重。建立有效的筹资机制，真正解决农民"因病返贫、因病致穷"的难题。首先，政府应当承担更多的筹资责任。从各国的情况看，大部分国家对于基本社会保险都予以相当大的财政投入。如墨西哥的医疗保险，有对穷人的免费医疗救济，受益对象大多数为农民②。其次，创新并规范筹资方式。为实现新农合的可持续发展，在筹资时应当因地制宜，考虑不同地区的收入和消费水平，对于经济不发达的地区，政府应当承担更多的筹资责任，以确保新型农村医疗保险在经济不发达地区的有效运行。
（4）完善监督机制
在新农合运行的过程中，应当加强对于医疗服务机构、患者的行为、保险基金的运用等进行有效的监管。首先，把医疗服务引入市场。在医疗机构间形成竞争机制，医疗保险机构则以消费者身份为参保人购买医疗服务，与医疗机构签定合同，以医疗机构的服务水平、质量、病人的满意程度等作为是否再与该医疗机构续签医疗服务合同的条件。只要在医疗保险机构之间形成竞争，避免医院垄断一方，独自坐大，医疗机构的"三乱"现象会得到有效遏制。其次，在具体法律操作中可以实行"阳光操作"，做到公开透明，这是最好也是最有效的监管方式。不仅是让农民群众广泛参与的监督方式，同时也是宣传合作医疗的重要形式，是组织监督与群众监督相结合的重要机制。
注释：
①邓燕云. 日本、新加坡医疗保障实践对我国的启示[J]. 经济体制改革，2009（4）：156
②杨惠芳.陈才庚，《墨西哥和巴西的农村医疗保险制度及其对中国建立农村新型合作医疗制度的儿点启示》，载拉丁美洲研究，2004.5： 50一53
参考文献：
[1] 曹晓兰著，《医疗保险理论与实务》，中国金融出版社，2009年版。
[2] 张晓著，《社会医疗保险概论》，中国劳动社会保障出版社，2004年版。
[3] 仇雨临著，《医疗保险》，中国人民大学出版社，2001年版。
[4] 孙淑云，柴志凯著，《新型农村合作医疗制度的规范化与立法研究》，法律出版社，2009年版。
[5] 孙文基，《建立和完善农村社会保障制度》，社会科学文献出版社，2006年版
作者简介：金瑾，1990年出生，女，汉族，安徽宿州人，安徽大学法学院2011级民商法学硕士研究生。
关键词：农村；医疗保险；合作医疗
我国是农业大国，农村居民占全国人口的70%，农民的生活状况和健康状况，是中国现代化进程和水平的重要标志之一。农村医疗保险制度对于实现农村居民的医疗保障权利，推动国民经济持续健康发展具有重要的现实意义。因此，我国从20世纪80年代开始进行医疗保险制度的改革，但却一直未将农村人口纳入改革范围。
一、农村医疗保险存在的必要性
新型农村合作医疗保险，简称"新农合"，是指由政府组织引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。新型农村合作医疗保险采取农民个人筹资，中央和地方财政给予补贴、农民自愿参与的方式，其目标是保当期、保大病。这是通过反复实践验证的适合我国当前农村经济发展水平和实际情况的一项基本医疗保障制度。农村医疗保险的特征有五点：1、农村医疗保险以农村居民为保障对象；2、资金筹集渠道多元化；3、普遍性与互济性；4、突出了以大病统筹为主；5、强调了以家庭为单位的自愿参加。
近年来，农村居民"看病难看病贵"的现象已引起社会各方面的广泛关注，成为"三农问题"的重点内容。医疗费用的增长幅度远高于农民收入水平的提高幅度，"因病致贫，因病返贫"的现象非常普遍。同时，农村居民不享受像城市居民那样的福利制度，收入水平又比较低，最主要的是农村居民在新农合实施之前多属于医疗费用自费群体，这就容易出现"因病致贫、因病返贫"现象的出现，随着传统农村合作医疗保险框架的解体，农村居民的医疗保障逐渐丧失，农村居民的健康状况面临严峻的形势。
二、我国农村医疗保险的现状
我国农村医疗保险子实施以来取得显著的成效。新农合制度于2003年开始试点和推广，覆盖面逐步扩大，缓解了农民因病致贫、返贫问题。2010年度全国新农合基金支出1187.8亿元；补偿支出受益10.87亿人次。新农合制度的实施对缓解农民因病致贫、返贫问题起到了有力的支撑作用。同时，在新农合实施过程中，农村医疗卫生机构和医护人员队伍建设在不断加强，农村医疗机构服务条件得到了改善，医疗卫生服务的质量得到了提高，有效地带动和促进了我国农村卫生服务体系的建设和卫生事业的快速发展。
但是，随着我国经济的快速发展，城乡差距的不断加大，我国农村医疗保险运行中依然存一些法律问题：
（1）农村医疗保险缺乏立法保障
世界各国在推行农村医疗保障的过程中大都带有强制性的色彩，通过制定农村医疗保障方面的法律规定设置医疗保障的项目并且组织实施。比较明显的是日本，日本国民健康保险在整个管理经营监督过程的每个环节都有法律的制约，法律制约的效应远大于权力制约效应，保证了机构运行畅通无阻①。而我国新型农村合作医疗保险的实施主要依据政府发布的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》和《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》这两个文件进行，一直没有制定明确的法律规范。这就导致新农合在实施过程中得不到国家强制力的保护，增加了推行难度，而且容易造成各种不稳定现象。
（2）大病统筹存在制度缺陷
大病统筹是新农合制度的主要特色之一，与我国农村的基本国情相符。许多参合群众从新农合制度的大病补偿中获益，缓解了农村群众"因病返贫"、"因病致贫"的突出问题。但是，在新农合制度发展到一定阶段，过分强调大病补偿，容易让人们陷入忽视日常保健和小病防治，也容易造成多年得不到补偿的群众主动退出新农合保障体系的问题。经调查发现，陕西省某县对新农合的补偿仅限于住院补偿，该县的许多群众为了能够"享受"到合作医疗的好处，往往小病大养，即便日常感冒，也到医院住院治疗。农村群众的这种自选择行为一方面会侵蚀新农合基金，另一方面说明以大病救治为干预重点的制度设计存在缺陷。
（3）农村医疗保险法律监督机制薄弱
我国现行的农村医疗保险法律监督机制的薄弱主要体现在缺乏对保险基金筹集和运营的监督，导致保险基金的管理混乱，新农合医疗定点医院存在套取合管资金问题在一些地区大量存在。同时对于医疗服务机构、患者的行为等也需要法律来进行规制，在新农合的实践过程中，医疗服务机构工作人员在利益驱使下乱检查、乱开处方、乱收费问题以及医疗保险中的个人消费不合理现象层出不穷。纠其主要原因在于缺乏有关法律责任和制裁措施的规定，结果导致现实中存在的违法行为得不到有效惩治。
三、完善我国农村医疗保险制度的建议
（1）加快农村医疗保险的立法进程
法律不仅能够保障医疗保险的健康发展和有效运行，还能以法律来确保农村医疗保险制度的权威性。在医疗保险的改革实践中，农村医疗保险覆盖率低、发展缓慢以及运行中层出不穷的问题等，都与医疗保险缺乏必要的法律保障有着直接或间接的关系。同时，农村医疗保险制度改革仅以政府发布的一般性政策文件为依据，削弱了农村医疗保险制度建设的严肃性和权威性，使得农村医疗保险制度的稳定性和可靠性收到了质疑，阻碍了农村医疗保险的推进。
（2）明确政府在农村医疗保险运行中的职责
政府应当稳定对农村合作医疗保险的政策，减少相关政策之间的摩擦。目前中国的新型农村合作医疗没有从法律上来根本监管问题，操作中难免会存在监管不力的情况。政府应该建立农村合作医疗的监督管理机构，其所需要的工作经费应由政府承担，而不得使用合作医疗基金。同时应当及时出台有关规范新型农村医疗保险制度的法律法规，为新型农村合作医疗保险的运行提供有力的监管依据。
（3）建立有效的筹资机制
从目前的情形看，经济发达地区的政府投入较多，农民负担较轻；而经济相对落后地区，地方政府投入较少，农民的负担较重。建立有效的筹资机制，真正解决农民"因病返贫、因病致穷"的难题。首先，政府应当承担更多的筹资责任。从各国的情况看，大部分国家对于基本社会保险都予以相当大的财政投入。如墨西哥的医疗保险，有对穷人的免费医疗救济，受益对象大多数为农民②。其次，创新并规范筹资方式。为实现新农合的可持续发展，在筹资时应当因地制宜，考虑不同地区的收入和消费水平，对于经济不发达的地区，政府应当承担更多的筹资责任，以确保新型农村医疗保险在经济不发达地区的有效运行。
（4）完善监督机制
在新农合运行的过程中，应当加强对于医疗服务机构、患者的行为、保险基金的运用等进行有效的监管。首先，把医疗服务引入市场。在医疗机构间形成竞争机制，医疗保险机构则以消费者身份为参保人购买医疗服务，与医疗机构签定合同，以医疗机构的服务水平、质量、病人的满意程度等作为是否再与该医疗机构续签医疗服务合同的条件。只要在医疗保险机构之间形成竞争，避免医院垄断一方，独自坐大，医疗机构的"三乱"现象会得到有效遏制。其次，在具体法律操作中可以实行"阳光操作"，做到公开透明，这是最好也是最有效的监管方式。不仅是让农民群众广泛参与的监督方式，同时也是宣传合作医疗的重要形式，是组织监督与群众监督相结合的重要机制。
注释：
①邓燕云. 日本、新加坡医疗保障实践对我国的启示[J]. 经济体制改革，2009（4）：156
②杨惠芳.陈才庚，《墨西哥和巴西的农村医疗保险制度及其对中国建立农村新型合作医疗制度的儿点启示》，载拉丁美洲研究，2004.5： 50一53
参考文献：
[1] 曹晓兰著，《医疗保险理论与实务》，中国金融出版社，2009年版。
[2] 张晓著，《社会医疗保险概论》，中国劳动社会保障出版社，2004年版。
[3] 仇雨临著，《医疗保险》，中国人民大学出版社，2001年版。
[4] 孙淑云，柴志凯著，《新型农村合作医疗制度的规范化与立法研究》，法律出版社，2009年版。
[5] 孙文基，《建立和完善农村社会保障制度》，社会科学文献出版社，2006年版
作者简介：金瑾，1990年出生，女，汉族，安徽宿州人，安徽大学法学院2011级民商法学硕士研究生。