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任何组织都是与当时代的社会结构相适应的，工业社会是一个分工——协作的体系，适应这一体系的官僚制就成为了组织的典型形态。公共政策以官僚制为依托来运作，官僚制组织的分工——协作反映到政策过程中，使得政策过程也体现为分工——协作的过程。在组织的专业化和职业化发展中，政策过程逐步碎片化了，政策结果逐步偏狭了。而全球化、后工业化进程使得政策问题以一个整体出现，其复杂性超出了作为分工——协作系统的官僚制所能解决的程度，这时需要一种全新的组织载体来重塑政策过程。这就是合作制组织。合作制组织是一个合作的行动系统，基于此开