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[摘 要]现阶段，我国处于全面建成小康社会的关键时期，农村贫困治理不容忽视。《中国农村扶贫开发纲要（2010-2020）》提出了现阶段农村贫困治理的新方向，划定了14个集中连片特困区。本文以处于14个集中连片特困区之一的秦巴山区的陕西省商洛市为例，探讨扶贫新模式。
[关键词]贫困治理；扶贫模式；双包双促
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.04.0162
[中图分类号]F323.8 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2015）04-0221-02
随着农村贫困治理的深入以及连片贫困地区的划定，扶贫模式多样化，根据不同地区的特点，各自的扶贫模式都有自己的特色。本文以陕西省商洛市为例，探讨现阶段我国农村贫困治理模式的发展情况。
1 商洛市贫困现状
商洛市地处秦岭腹地的陕南东部，境内山大沟深，自然条件恶劣，经济发展相对滞后。到2013年底，全市250.64万总人口中，按照全国和陕西省最新的贫困标准，仍有64.13万贫困人口，贫困人口占到全市总人数的26%，且贫困面积大、贫困程度深。
2013年，商洛市农民人均纯收入6 223元，分别比陕西省和全国平均水平低280元和2 673元。2013年，商洛市贫困人口的人均纯收入为2 318元，仅比全市农民人均纯收入的1/3稍多，略超全国农民人均纯收入的1/4。
2 商洛市贫困治理模式
2013年底、中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，明确提出了“建立精准扶贫工作机制”的要求。在此背景下，全市开展以“部门包村、干部包户；促村域经济发展、贫困户脱贫，促干部作风转变、能力提升”为主要内容的“双包双促”扶贫攻坚行动，创新了农村贫困治理的模式。
2.1 商洛市扶贫模式内容
商洛市“双包双促”的包扶主体是全市各级党政部门、企事业单位，市县（区）科级以上干部和部分一般干部，而包扶对象是贫困发生率在30%以上的重点贫困村和有劳动能力的贫困户。在包扶方式上，单位包扶，要求每个部门单位组建一个扶贫工作队，包住一个贫困村进行实地帮扶；干部包扶，要求市级机关每名厅局级、县处级、科级、一般干部，分别对5户、3户、2户、1户贫困户进行对口帮扶。各县区的包扶计划参照市上标准自行确定。
“双包双促”活动计划总体分两轮进行，第一轮为2014-2016年，全市共包扶900个贫困村，各级干部包扶贫困户7万多户，计划到2016年底，全市贫困人口由64.13万减少到30万，贫困发生率降至15%以下，包扶贫困村、贫困户人均纯收入在2013年的基础上翻一番；到2020年，努力把贫困村建设成为生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的新农村，贫困人口实观稳定脱贫。
2.2 商洛市扶贫模式特点
商洛市将“双包双促”工作纳入部门单位、干部职工的目标责任考核范围，形成了各级联动、层层落实的工作格局。对于此次“双包双促”活动，商洛市任务明确，重点突出。
2.2.1 部门包村着力完成好五项任务
制订发展规划：调查了解包抉村的基本情况，研究分析制约贫困村发展的突出问题，在充分征求群众意见的基础上，因地制宜，科学制订贫困村三年总体发展规划和年度包扶计划，做到规划先行，有的放矢地开展包村工作。
培育主导产业：按照“一村一品”发展思路，结合县域经济产业发展布局，依托贫困村资源优势，为贫困村培育种植、养殖、旅游等特色主导产业，多途径、多思路加快贫困村经济发展。
完善公共服务：重点实施贫困村水、电、路、视、讯、网等基础设施和教育、文化、医疗等社会事业项目建设，着力改善贫困村生产生活条件，努力完善贫困村公共服务功能。
改善居住环境：重点解决贫困群众的住房问题，全面改善贫困村住房条件。大力实施垃圾、污水收集和处理，绿化美化亮化工程、河道与排洪沟渠疏通工程等，着力改善贫困村人居环境。
抓好班子建设：协助抓好村“两委”班子建设，指导基层加强党建工作，帮助“两委”班子解决问题，落实好各项强农惠农富民政策，努力提高班子创新发展能力、凝聚群众能力、致富带富能力。
2.2.2 干部包户着力完成好七项任务
制订脱贫计划：详细了解贫困户的实际困难、致贫原因，有针对性地制订贫困户脱贫计划，确定包扶工作目标、任务和责任。
选准脱贫路径：针对贫困户居住条件、实际情况和发展需求，与贫困户商量脱贫路径，对生存环境恶劣的实行移民搬迁，对能够就地脱贫的扶持发展产业，使贫困户都有致富路子。
选好发展项目：对有条件发展产业的贫困户，帮助选好发展项目，争取资金支持，宜种则种、宜养则养、宜林则林、宜培训转移则培训转移，实现稳定增收。
送惠农政策上门：把党的各项方针政策，特别是教育、医疗、土地、扶贫等各项惠农政策送到各家各户，使各项恵农政策深入人心，让每个贫困户都能享受到政策带来的红利。
送致富信息到户：为贫困户送去市场、供求、务工等致富信息，畅通贫困户信息渠道。扩大贫困户致富视野，增强贫困户应用信息致富的意识。
技能技术培训：有针对性地开展应用技术、劳动技能、致富本领等方面的培训教育，使每个贫困户都能掌握1～2门实用技术，提升贫困群众自我脱贫能力。
增强致富信心：坚持治穷先治愚、扶贫先扶志，开展“我要脱贫”教育活动，帮助贫困人口树立自力更生、勤劳致富观念，增强脱贫致富的信心和决心。
2.2.3 强调“三个精准”实现“真扶贫”
商洛市明確提出要以“三个精准”作为“双包双促”工作的着力点和发力点，切实做到“真扶贫、扶真贫”。 精准识别帮扶对象。在摸清贫困人口分布、生产生活状况以及扶持需求的基础上，商洛市在全市1 717个村确定了1 031个贫困发生率在30%以上的重点贫困村和14万户有劳动能力的贫困户，作为“双包双促”扶贫攻坚行动的包扶对象。
精准确定脱贫路径。按照“缺啥补啥”的原则，精准选项、因户制宜，做到“一村一策”“一户一法”，实行分类实施、精准帮扶。
精准管理项目资金。根据贫困村和贫困户的实际需求，科学布局各类基础设施和产业发展项目，避免出现重复建设。严格管好用好当类扶贫资金，确保发挥最大效益。
3 商洛市扶贫模式困境
通过调研发现，商洛市“双包双促”活动中也存在着一些困难和问题，主要是精准扶贫机制欠缺、扶贫资企保障不足、扶贫队伍薄弱人才流失、一些贫困户脱贫致富信心不足等。
3.1 现有考评体系无法有效调动扶贫工作积极性
在精准扶贫机制方面，商洛市各县区都做了许多有益的探索，但一些干部表示最好从国家层面有一套完整的机制。如在扶贫户识别上如何做到精准、公正，在包扶方面如何做到规范、有效、持久，倒逼机制如何鼓励贫困户发挥自身能动性，以及贫困户的脱贫退出机制、包扶干部的驻村机制、产业发展的规划机制、管理考核机制等。
商洛市扶贫开发局局长李久敏举例说，虽然现在有政策称贫困地区不以GDP考核，但扶贫工作如何在现有评价体系中增加分量，现在却没有标准，无法有效调动扶贫工作的积极性。
3.2 资金无法完全满足扶贫需求
商洛市精准扶贫涉及人口多，资金需求景大，现有资金不能完全满足扶贫需求。为解决资金难题，商洛市想出各种措施，如由各县区财政出资成立为贫困户发展产业进行贴息贷款的风险担保资金、在部分农村成立村民互助资企、财政上准备出台办法整合农口项目资金用于扶贫、尝试允许各单位动用自己的节余资金用于“双包双促”等。
“但扶贫资企缺口还是太大，”李久敏建议，“国家在扶贫资金安排上不能撒胡椒面。应该集中力量，加大力度，确保对14个集中连片特困地区扶贫攻坚的政策支持和资金扶持。”
3.3 扶贫队伍薄弱，人才流失严重
基层扶贫干部队伍流失严重，也是这一轮精准扶贫工作需要解决的问题。商洛市一些县区扶贫部门领导表示，前几年由于机构被拆并、经费没保障、待遇落不实，乡镇一级的扶贫干部队伍人才流失严重，现在搞精准扶贫是啃硬骨头，鄉镇没有专职扶贫人员，势必对基层扶贫工作带来很大影响。建议国家在贫困重点县增设乡镇扶贫机构和专职扶贫干部，把能力最强的干部力量放到扶贫上来。
3.4 一些贫困户缺乏脱贫致富信心
调研发现，许多贫困户尤其是缺乏“脱贫顶梁柱”的家庭，普遍面临着信心不足的问题。长期贫困磨灭了一些贫困户的志气，缺乏致富信心。有的贫困户甚至不愿发展产业，因此，无法走上致富之路。商南县委副书记说：“这次干部包扶从开始就要求干部不是简单地给贫困户送钱送物，而是帮助他们发展产业，从源头上治理贫困。但许多贫困户觉得自家不可能致富，仅说服他们增强信心，就花费了大量精力和时间。”
[关键词]贫困治理；扶贫模式；双包双促
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.04.0162
[中图分类号]F323.8 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2015）04-0221-02
随着农村贫困治理的深入以及连片贫困地区的划定，扶贫模式多样化，根据不同地区的特点，各自的扶贫模式都有自己的特色。本文以陕西省商洛市为例，探讨现阶段我国农村贫困治理模式的发展情况。
1 商洛市贫困现状
商洛市地处秦岭腹地的陕南东部，境内山大沟深，自然条件恶劣，经济发展相对滞后。到2013年底，全市250.64万总人口中，按照全国和陕西省最新的贫困标准，仍有64.13万贫困人口，贫困人口占到全市总人数的26%，且贫困面积大、贫困程度深。
2013年，商洛市农民人均纯收入6 223元，分别比陕西省和全国平均水平低280元和2 673元。2013年，商洛市贫困人口的人均纯收入为2 318元，仅比全市农民人均纯收入的1/3稍多，略超全国农民人均纯收入的1/4。
2 商洛市贫困治理模式
2013年底、中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，明确提出了“建立精准扶贫工作机制”的要求。在此背景下，全市开展以“部门包村、干部包户；促村域经济发展、贫困户脱贫，促干部作风转变、能力提升”为主要内容的“双包双促”扶贫攻坚行动，创新了农村贫困治理的模式。
2.1 商洛市扶贫模式内容
商洛市“双包双促”的包扶主体是全市各级党政部门、企事业单位，市县（区）科级以上干部和部分一般干部，而包扶对象是贫困发生率在30%以上的重点贫困村和有劳动能力的贫困户。在包扶方式上，单位包扶，要求每个部门单位组建一个扶贫工作队，包住一个贫困村进行实地帮扶；干部包扶，要求市级机关每名厅局级、县处级、科级、一般干部，分别对5户、3户、2户、1户贫困户进行对口帮扶。各县区的包扶计划参照市上标准自行确定。
“双包双促”活动计划总体分两轮进行，第一轮为2014-2016年，全市共包扶900个贫困村，各级干部包扶贫困户7万多户，计划到2016年底，全市贫困人口由64.13万减少到30万，贫困发生率降至15%以下，包扶贫困村、贫困户人均纯收入在2013年的基础上翻一番；到2020年，努力把贫困村建设成为生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的新农村，贫困人口实观稳定脱贫。
2.2 商洛市扶贫模式特点
商洛市将“双包双促”工作纳入部门单位、干部职工的目标责任考核范围，形成了各级联动、层层落实的工作格局。对于此次“双包双促”活动，商洛市任务明确，重点突出。
2.2.1 部门包村着力完成好五项任务
制订发展规划：调查了解包抉村的基本情况，研究分析制约贫困村发展的突出问题，在充分征求群众意见的基础上，因地制宜，科学制订贫困村三年总体发展规划和年度包扶计划，做到规划先行，有的放矢地开展包村工作。
培育主导产业：按照“一村一品”发展思路，结合县域经济产业发展布局，依托贫困村资源优势，为贫困村培育种植、养殖、旅游等特色主导产业，多途径、多思路加快贫困村经济发展。
完善公共服务：重点实施贫困村水、电、路、视、讯、网等基础设施和教育、文化、医疗等社会事业项目建设，着力改善贫困村生产生活条件，努力完善贫困村公共服务功能。
改善居住环境：重点解决贫困群众的住房问题，全面改善贫困村住房条件。大力实施垃圾、污水收集和处理，绿化美化亮化工程、河道与排洪沟渠疏通工程等，着力改善贫困村人居环境。
抓好班子建设：协助抓好村“两委”班子建设，指导基层加强党建工作，帮助“两委”班子解决问题，落实好各项强农惠农富民政策，努力提高班子创新发展能力、凝聚群众能力、致富带富能力。
2.2.2 干部包户着力完成好七项任务
制订脱贫计划：详细了解贫困户的实际困难、致贫原因，有针对性地制订贫困户脱贫计划，确定包扶工作目标、任务和责任。
选准脱贫路径：针对贫困户居住条件、实际情况和发展需求，与贫困户商量脱贫路径，对生存环境恶劣的实行移民搬迁，对能够就地脱贫的扶持发展产业，使贫困户都有致富路子。
选好发展项目：对有条件发展产业的贫困户，帮助选好发展项目，争取资金支持，宜种则种、宜养则养、宜林则林、宜培训转移则培训转移，实现稳定增收。
送惠农政策上门：把党的各项方针政策，特别是教育、医疗、土地、扶贫等各项惠农政策送到各家各户，使各项恵农政策深入人心，让每个贫困户都能享受到政策带来的红利。
送致富信息到户：为贫困户送去市场、供求、务工等致富信息，畅通贫困户信息渠道。扩大贫困户致富视野，增强贫困户应用信息致富的意识。
技能技术培训：有针对性地开展应用技术、劳动技能、致富本领等方面的培训教育，使每个贫困户都能掌握1～2门实用技术，提升贫困群众自我脱贫能力。
增强致富信心：坚持治穷先治愚、扶贫先扶志，开展“我要脱贫”教育活动，帮助贫困人口树立自力更生、勤劳致富观念，增强脱贫致富的信心和决心。
2.2.3 强调“三个精准”实现“真扶贫”
商洛市明確提出要以“三个精准”作为“双包双促”工作的着力点和发力点，切实做到“真扶贫、扶真贫”。 精准识别帮扶对象。在摸清贫困人口分布、生产生活状况以及扶持需求的基础上，商洛市在全市1 717个村确定了1 031个贫困发生率在30%以上的重点贫困村和14万户有劳动能力的贫困户，作为“双包双促”扶贫攻坚行动的包扶对象。
精准确定脱贫路径。按照“缺啥补啥”的原则，精准选项、因户制宜，做到“一村一策”“一户一法”，实行分类实施、精准帮扶。
精准管理项目资金。根据贫困村和贫困户的实际需求，科学布局各类基础设施和产业发展项目，避免出现重复建设。严格管好用好当类扶贫资金，确保发挥最大效益。
3 商洛市扶贫模式困境
通过调研发现，商洛市“双包双促”活动中也存在着一些困难和问题，主要是精准扶贫机制欠缺、扶贫资企保障不足、扶贫队伍薄弱人才流失、一些贫困户脱贫致富信心不足等。
3.1 现有考评体系无法有效调动扶贫工作积极性
在精准扶贫机制方面，商洛市各县区都做了许多有益的探索，但一些干部表示最好从国家层面有一套完整的机制。如在扶贫户识别上如何做到精准、公正，在包扶方面如何做到规范、有效、持久，倒逼机制如何鼓励贫困户发挥自身能动性，以及贫困户的脱贫退出机制、包扶干部的驻村机制、产业发展的规划机制、管理考核机制等。
商洛市扶贫开发局局长李久敏举例说，虽然现在有政策称贫困地区不以GDP考核，但扶贫工作如何在现有评价体系中增加分量，现在却没有标准，无法有效调动扶贫工作的积极性。
3.2 资金无法完全满足扶贫需求
商洛市精准扶贫涉及人口多，资金需求景大，现有资金不能完全满足扶贫需求。为解决资金难题，商洛市想出各种措施，如由各县区财政出资成立为贫困户发展产业进行贴息贷款的风险担保资金、在部分农村成立村民互助资企、财政上准备出台办法整合农口项目资金用于扶贫、尝试允许各单位动用自己的节余资金用于“双包双促”等。
“但扶贫资企缺口还是太大，”李久敏建议，“国家在扶贫资金安排上不能撒胡椒面。应该集中力量，加大力度，确保对14个集中连片特困地区扶贫攻坚的政策支持和资金扶持。”
3.3 扶贫队伍薄弱，人才流失严重
基层扶贫干部队伍流失严重，也是这一轮精准扶贫工作需要解决的问题。商洛市一些县区扶贫部门领导表示，前几年由于机构被拆并、经费没保障、待遇落不实，乡镇一级的扶贫干部队伍人才流失严重，现在搞精准扶贫是啃硬骨头，鄉镇没有专职扶贫人员，势必对基层扶贫工作带来很大影响。建议国家在贫困重点县增设乡镇扶贫机构和专职扶贫干部，把能力最强的干部力量放到扶贫上来。
3.4 一些贫困户缺乏脱贫致富信心
调研发现，许多贫困户尤其是缺乏“脱贫顶梁柱”的家庭，普遍面临着信心不足的问题。长期贫困磨灭了一些贫困户的志气，缺乏致富信心。有的贫困户甚至不愿发展产业，因此，无法走上致富之路。商南县委副书记说：“这次干部包扶从开始就要求干部不是简单地给贫困户送钱送物，而是帮助他们发展产业，从源头上治理贫困。但许多贫困户觉得自家不可能致富，仅说服他们增强信心，就花费了大量精力和时间。”