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内蒙古自治区土地调查规划院 呼和浩特 010010
摘要：本文参照2012年3月底国务院批准颁布的《全国土地整治规划（2011—2015年）》的目标及任务，结合内蒙古自治区土地整理的实例，谈一下对土地整治工作的认识和方略。
关键词：土地资源 工作目标 区别对待 长远思路
新的五年土地整治规划的出台，昭示着国土资源管理理念、利用形式进入一个全面提高的新阶段，规划打开了土地资源、资产利用方式转变的“大门”，为集体土地权属属性的提升找到了有效途径；为破解当前“部分”集体土地合理、合法流转利用问题找到了出路。使土地治理工作从过去被动“填鸭式”的整理状态中“跨越”到今后工作目标明确、方向清晰的崭新时期，大大增强了综合整治的责任性和使命性。规划也是中国特色社会主义现代化城镇化建设的又一很好举措，是新农村建设的又一有效办法，是土地管理工作的重大突破。规划开启了“经营”土地利用的新思路，打开了土地经济扩大内需活动的新方向，启动了土地生产资料公有制所有制提高的新方法，推动了社会主义公有制制度建设新的实践活动内容。土地治理事业整治职能的新确定，翻开了土地资源、资产管理工作的新篇章。我们要认清形势、把握时机将公有制最大生产资料工作做好，为中国特色社会主义建设增添新的经验。为此，我们有必要从过去十年土地整理规划的实践中总结经验、谋划方略，为新五年土地整治规划工作目标的实现夯实基础，为“十二五”4亿亩高标准基本农田工作目标及更长远的工作目标得以实现而努力。
1. 回顾整理工作点滴 体会职能改进需求
始于上世纪末期的土地整理工作，步入了规范化、职能化、统一化的土地治理进程。众所周知，起因是自确立改革开放和走中国特色社会主义市场经济道路的中国，经济发展速度异乎迅猛，土地资源作用人类社会经济基础作用被充分激活，旺盛的需求达到“勇于违法”利用土地的状况，并有扩大蔓延全国的态势，为此，中共中央、国务院于1997年下发了11号文件，“冻结”土地利用申报、审批工作，对土地市场进行执法大监察。由于形势所迫1998年原土地管理局经中央有关部门批准成立土地整理中心，开展土地整理工作。直到2012年5月2日土地整理机构完成了名称变更工作，与2012年3月底出台的《全国土地整治规划（2011—2015年）》（以下简称《规划》）工作相衔接、相匹配。
土地治理工作在二十世纪末制定了《全国土地开发整理规划（2001—2010年）》，这期间土地整理工作经历了艰难规范的过程：从土地整理资金的来源问题到整理内容的丰富问题等，十分不易，是一个逐步探索完善的过程。2004年国发28号文件解决了土地整理资金来源问题，为土地整理工作长期、有效、可持续的开展摆脱了困境，夯实了整理工作基础。2005年国土资发〔2005〕207号文件，又对城乡建设用地问题进行了尝试性规范，探索建设用地突出问题的有效解决途径。2008年广东省开展的“三旧改造”试点工作，又是一次促进集约、节约用地的整理行动。不难看出，土地整理工作的“三”进步是市场经济、土地资源、资产的旺盛需求，激活了土地经济的“爆炸”力，促进了生产资料基础经济活动的功能作用，越来越凸显土地资源、资产在国民经济建设中的重要作用，是中国特色社会主义建设生产资料必须彰显效益的使然。但是，国发〔2010〕47号文件和国发〔4〕号文件的下发，让我们看到建设用地和土地整治工作的艰巨性、长期性和与时俱进性。
开展了十五年的土地整理工作到如今，其初衷已经远远滞后于市场经济发展的需要，调整单一工作目标职能成为大势所趋。其向综合型、功能性目标发展成为国土管理工作的责任，也是国民经济建设的要求。将责任性赋予提升职能后的土地整治工作，是规划责任目标的要求，更是公有制生产资料利用的科学发展观使然，是必须要做好的工作内容。我们通过几个土地整理的实例，看一下土地开发整理中的一些现象：如2002年夏季，因工作关系本人在呼和浩特市某县，看到大量整理后的盐碱地，由于盐碱化程度过强虽然水利等配套设施较好，道路也通畅，但是，土地无法耕种；2007年秋季，在赤峰市某旗的南部，看到以喷灌方式整理的未利用土地，虽然，提供喷灌的水利设施较好，其他设施也较完备，但是，由于土地中砾石含量较高壤质较少，土地也无法耕种；2007年夏季，在通辽市某旗中西部看到上世纪六、七十年代“学大寨”整理的土地，水利设施尚可利用，但是，由于盐碱化较重大面积土地荒芜且植被稀少。可以看出，为“整理”而进行的整理是不可取的工作方法。
土地整理是使土地资源更好利用的工作，是使土地资源各种效益有所提升的工程，是为更好利用土地资源经济价值的大整治。而现实中经常发生无视科学规律的整理项目，屡屡发生“政绩”工程的整理。这些整理项目都是整理工作单一职能目标要求造成的，是整理工作只重视技术指标和资金投放的性质造成的，是“花了钱、办了事”的管理方式造成的，是只管土地“整”而不管土地效益“利”的工作方法造成的。土地开发整理的无使命性、责任性的职能工作性质赋予其内质整理工作的“弱点”，是与科学发展观要求背离的，是与统筹城乡发展和建成小康社会的要求不协调的。调整土地治理形势时不我待，从整理有条理的工作形式中“跨越”到整（下转168页） （上接166页）治治理、惩罚的双向工作形式上，是符合中国特色社会主义建设要求的。（下转168页）
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2. 清明整治确定要义 夯实目标统筹方略
《全国土地整治规划（2011—2015年）》的出台和土地整治职能的确定，明晰了未来五年整治工作的责任、目标。4亿亩旱涝保收的高标准基本农田整治目标，是有责任的目标。耕地质量提高一个等级，单位亩产量增加100公斤的责任要求，让我们深深体会到未来五年整治工作的艰巨性，更让我们领会到未来土地资源整治工作的新意。
高标准基本农田的提出让我们看到土地整治工作的确立，打开了“经营”土地利用的“大门”，是土地资源管理的新突破。4亿亩耕地的治理，一个等级和100公斤粮食的提高是土地整治经营土地的责任目标。由此可见，经营土地利用是整治工作未来几年乃至长远的工作形式。中国特色社会主义市场经济的经济建设及扩大内需战略的提出。需要从各个方面、各个领域开展，土地经济作为经济活动的基础经济形式，让土地整治工作的经济实效作用异乎凸显。土地整治工作是实实在在扩大内需的经济活动内容，是拉动经济增长的积极元素。因此我们更加体会到土地整治工作是土地生产资料公有制盘活经济作用的方法，是激活土地资源、资产经济价值的重要手段，是符合市场经济核心功，能推动中国特色社会主义建设的积极内容。制度建设是体制建设的必要条件，是生产资料公有制国家从低级向高级循序渐进发展的必要过程，需要从经济基础做起，更需要从制度的经济形式构成做起。土地整治工作开启了经济实践活动的行动，土地整治工作也尝试着使集体所有制土地向全民所有制高级土地形式过渡的实践行动，这一点我们要清醒地看到。4亿亩的高标准基本农田的建设，只是整治工作职能的基础目标，机构职能的长远目标是通过完成土地生产资料公有制经济形式的全面提高来实践社会主义革命的奋斗目标。4亿亩耕地的土地整治目标，启动了土地权属属性提升的契机，使集体土地的“部”分土地有了提高经济形式的可能，为未来逐步提高集体土地权属属性探索出一条道路，也让我们看到经济建设的发展成果是可以实践社会主义国家从低级形式向高级形式稳步推进的态势，可以先从部分内容做起，整治后的耕地基础设施用地可以提升为全民所有制经济属性，并将其纳入全民所有制资产管理系统中加以管理。以“条例”或“法律”的形式调整好所有权与使用权的关系，彻底解决被专家和学者反复探讨的整治后基础设施如何利用的问题，要充分领会整治工作深层次作用。
基础整治目标的确定，让我们感受到土地整治工作的重大作用和深远意义。加快土地整治有关“法律、条例”的出台已经刻不容缓，但是，统筹好《规划》目标的具体实施方略更有现实意义。过去10年的土地开发整理工作是一种事倍功半的治理方法，是对未利用地、废弃工矿用地的开发和复垦活动。而土地整治的耕地质量目标提升是一项事半功倍的科技工程，应周密统筹、认真落实，务必把好事业做好。首先，在通晓环境元素情况并掌握基本资源配置的状况下进行中、长期目标的落实。要区别对待不同目标，要有长远思路的统筹规划方案，把土地整治工作做得扎扎实实。要清晰地看到南、北方土地整治有本质区别，应抓住两个环节开展：一、北方地区解决“浇”的问题，南方地区解决“排”的问题；二、北方地区要突出“绿”的营造，南方地区要突出“道”的通达，是提高整治耕地质量的关键要素。内蒙古自治区耕地资源的主体是旱地，达七成左右。要提升耕地质量，需要在旱地上下工夫。主要解决灌溉问题，在“浇”上做文章。整治工作在制订方案时，要充分考虑能源配置问题。要改造优质旱地为水浇地，需要突破旧理念的束缚。水浇地是可以由化工材料构筑起来的，几十年甚至上百年利用地下“渠”网且地表“滴”、“喷”等浇灌形式的耕地，未必一定是“平整”的水能够浇灌的耕地。水资源的稀缺和有效利用，也迫使我们进行理念上、技术上的突破和创新。营造涵养水分环境，减小风蚀水浸的“厚重”绿色屏障设施的农业耕种模式，也是间接提高耕地生产力的生产方式，是北方地区土地整治工作必须思考的课题内容。毋庸置疑，牧草地问题是自治区的区情，应高度重视。基本牧草地的整治应该与基本农田一样且放到突出的位置上。其生态环境的作用与生产服务功能一样大，不可小视。土地整治是高度科学的事业，是需要“前”、“中”、“后”期全面统筹规划的事业，是需要扎扎实实稳步推进的事业。前期主要抓住综合各元素的科学评判工作上，中期主要抓住方案的真真切切落实，后期主要明确权属责任内容。
3. 结束语
土地整治工作是新兴的事业，需要从法律上、制度上、管理上、技术上、科学性等方面做大量的工作。但是，清晰土地整治职能的重大作用和长远意义是需要认真对待的课题，只有这样我们才能将土地整治事业做好。
摘要：本文参照2012年3月底国务院批准颁布的《全国土地整治规划（2011—2015年）》的目标及任务，结合内蒙古自治区土地整理的实例，谈一下对土地整治工作的认识和方略。
关键词：土地资源 工作目标 区别对待 长远思路
新的五年土地整治规划的出台，昭示着国土资源管理理念、利用形式进入一个全面提高的新阶段，规划打开了土地资源、资产利用方式转变的“大门”，为集体土地权属属性的提升找到了有效途径；为破解当前“部分”集体土地合理、合法流转利用问题找到了出路。使土地治理工作从过去被动“填鸭式”的整理状态中“跨越”到今后工作目标明确、方向清晰的崭新时期，大大增强了综合整治的责任性和使命性。规划也是中国特色社会主义现代化城镇化建设的又一很好举措，是新农村建设的又一有效办法，是土地管理工作的重大突破。规划开启了“经营”土地利用的新思路，打开了土地经济扩大内需活动的新方向，启动了土地生产资料公有制所有制提高的新方法，推动了社会主义公有制制度建设新的实践活动内容。土地治理事业整治职能的新确定，翻开了土地资源、资产管理工作的新篇章。我们要认清形势、把握时机将公有制最大生产资料工作做好，为中国特色社会主义建设增添新的经验。为此，我们有必要从过去十年土地整理规划的实践中总结经验、谋划方略，为新五年土地整治规划工作目标的实现夯实基础，为“十二五”4亿亩高标准基本农田工作目标及更长远的工作目标得以实现而努力。
1. 回顾整理工作点滴 体会职能改进需求
始于上世纪末期的土地整理工作，步入了规范化、职能化、统一化的土地治理进程。众所周知，起因是自确立改革开放和走中国特色社会主义市场经济道路的中国，经济发展速度异乎迅猛，土地资源作用人类社会经济基础作用被充分激活，旺盛的需求达到“勇于违法”利用土地的状况，并有扩大蔓延全国的态势，为此，中共中央、国务院于1997年下发了11号文件，“冻结”土地利用申报、审批工作，对土地市场进行执法大监察。由于形势所迫1998年原土地管理局经中央有关部门批准成立土地整理中心，开展土地整理工作。直到2012年5月2日土地整理机构完成了名称变更工作，与2012年3月底出台的《全国土地整治规划（2011—2015年）》（以下简称《规划》）工作相衔接、相匹配。
土地治理工作在二十世纪末制定了《全国土地开发整理规划（2001—2010年）》，这期间土地整理工作经历了艰难规范的过程：从土地整理资金的来源问题到整理内容的丰富问题等，十分不易，是一个逐步探索完善的过程。2004年国发28号文件解决了土地整理资金来源问题，为土地整理工作长期、有效、可持续的开展摆脱了困境，夯实了整理工作基础。2005年国土资发〔2005〕207号文件，又对城乡建设用地问题进行了尝试性规范，探索建设用地突出问题的有效解决途径。2008年广东省开展的“三旧改造”试点工作，又是一次促进集约、节约用地的整理行动。不难看出，土地整理工作的“三”进步是市场经济、土地资源、资产的旺盛需求，激活了土地经济的“爆炸”力，促进了生产资料基础经济活动的功能作用，越来越凸显土地资源、资产在国民经济建设中的重要作用，是中国特色社会主义建设生产资料必须彰显效益的使然。但是，国发〔2010〕47号文件和国发〔4〕号文件的下发，让我们看到建设用地和土地整治工作的艰巨性、长期性和与时俱进性。
开展了十五年的土地整理工作到如今，其初衷已经远远滞后于市场经济发展的需要，调整单一工作目标职能成为大势所趋。其向综合型、功能性目标发展成为国土管理工作的责任，也是国民经济建设的要求。将责任性赋予提升职能后的土地整治工作，是规划责任目标的要求，更是公有制生产资料利用的科学发展观使然，是必须要做好的工作内容。我们通过几个土地整理的实例，看一下土地开发整理中的一些现象：如2002年夏季，因工作关系本人在呼和浩特市某县，看到大量整理后的盐碱地，由于盐碱化程度过强虽然水利等配套设施较好，道路也通畅，但是，土地无法耕种；2007年秋季，在赤峰市某旗的南部，看到以喷灌方式整理的未利用土地，虽然，提供喷灌的水利设施较好，其他设施也较完备，但是，由于土地中砾石含量较高壤质较少，土地也无法耕种；2007年夏季，在通辽市某旗中西部看到上世纪六、七十年代“学大寨”整理的土地，水利设施尚可利用，但是，由于盐碱化较重大面积土地荒芜且植被稀少。可以看出，为“整理”而进行的整理是不可取的工作方法。
土地整理是使土地资源更好利用的工作，是使土地资源各种效益有所提升的工程，是为更好利用土地资源经济价值的大整治。而现实中经常发生无视科学规律的整理项目，屡屡发生“政绩”工程的整理。这些整理项目都是整理工作单一职能目标要求造成的，是整理工作只重视技术指标和资金投放的性质造成的，是“花了钱、办了事”的管理方式造成的，是只管土地“整”而不管土地效益“利”的工作方法造成的。土地开发整理的无使命性、责任性的职能工作性质赋予其内质整理工作的“弱点”，是与科学发展观要求背离的，是与统筹城乡发展和建成小康社会的要求不协调的。调整土地治理形势时不我待，从整理有条理的工作形式中“跨越”到整（下转168页） （上接166页）治治理、惩罚的双向工作形式上，是符合中国特色社会主义建设要求的。（下转168页）
（上接166页）
2. 清明整治确定要义 夯实目标统筹方略
《全国土地整治规划（2011—2015年）》的出台和土地整治职能的确定，明晰了未来五年整治工作的责任、目标。4亿亩旱涝保收的高标准基本农田整治目标，是有责任的目标。耕地质量提高一个等级，单位亩产量增加100公斤的责任要求，让我们深深体会到未来五年整治工作的艰巨性，更让我们领会到未来土地资源整治工作的新意。
高标准基本农田的提出让我们看到土地整治工作的确立，打开了“经营”土地利用的“大门”，是土地资源管理的新突破。4亿亩耕地的治理，一个等级和100公斤粮食的提高是土地整治经营土地的责任目标。由此可见，经营土地利用是整治工作未来几年乃至长远的工作形式。中国特色社会主义市场经济的经济建设及扩大内需战略的提出。需要从各个方面、各个领域开展，土地经济作为经济活动的基础经济形式，让土地整治工作的经济实效作用异乎凸显。土地整治工作是实实在在扩大内需的经济活动内容，是拉动经济增长的积极元素。因此我们更加体会到土地整治工作是土地生产资料公有制盘活经济作用的方法，是激活土地资源、资产经济价值的重要手段，是符合市场经济核心功，能推动中国特色社会主义建设的积极内容。制度建设是体制建设的必要条件，是生产资料公有制国家从低级向高级循序渐进发展的必要过程，需要从经济基础做起，更需要从制度的经济形式构成做起。土地整治工作开启了经济实践活动的行动，土地整治工作也尝试着使集体所有制土地向全民所有制高级土地形式过渡的实践行动，这一点我们要清醒地看到。4亿亩的高标准基本农田的建设，只是整治工作职能的基础目标，机构职能的长远目标是通过完成土地生产资料公有制经济形式的全面提高来实践社会主义革命的奋斗目标。4亿亩耕地的土地整治目标，启动了土地权属属性提升的契机，使集体土地的“部”分土地有了提高经济形式的可能，为未来逐步提高集体土地权属属性探索出一条道路，也让我们看到经济建设的发展成果是可以实践社会主义国家从低级形式向高级形式稳步推进的态势，可以先从部分内容做起，整治后的耕地基础设施用地可以提升为全民所有制经济属性，并将其纳入全民所有制资产管理系统中加以管理。以“条例”或“法律”的形式调整好所有权与使用权的关系，彻底解决被专家和学者反复探讨的整治后基础设施如何利用的问题，要充分领会整治工作深层次作用。
基础整治目标的确定，让我们感受到土地整治工作的重大作用和深远意义。加快土地整治有关“法律、条例”的出台已经刻不容缓，但是，统筹好《规划》目标的具体实施方略更有现实意义。过去10年的土地开发整理工作是一种事倍功半的治理方法，是对未利用地、废弃工矿用地的开发和复垦活动。而土地整治的耕地质量目标提升是一项事半功倍的科技工程，应周密统筹、认真落实，务必把好事业做好。首先，在通晓环境元素情况并掌握基本资源配置的状况下进行中、长期目标的落实。要区别对待不同目标，要有长远思路的统筹规划方案，把土地整治工作做得扎扎实实。要清晰地看到南、北方土地整治有本质区别，应抓住两个环节开展：一、北方地区解决“浇”的问题，南方地区解决“排”的问题；二、北方地区要突出“绿”的营造，南方地区要突出“道”的通达，是提高整治耕地质量的关键要素。内蒙古自治区耕地资源的主体是旱地，达七成左右。要提升耕地质量，需要在旱地上下工夫。主要解决灌溉问题，在“浇”上做文章。整治工作在制订方案时，要充分考虑能源配置问题。要改造优质旱地为水浇地，需要突破旧理念的束缚。水浇地是可以由化工材料构筑起来的，几十年甚至上百年利用地下“渠”网且地表“滴”、“喷”等浇灌形式的耕地，未必一定是“平整”的水能够浇灌的耕地。水资源的稀缺和有效利用，也迫使我们进行理念上、技术上的突破和创新。营造涵养水分环境，减小风蚀水浸的“厚重”绿色屏障设施的农业耕种模式，也是间接提高耕地生产力的生产方式，是北方地区土地整治工作必须思考的课题内容。毋庸置疑，牧草地问题是自治区的区情，应高度重视。基本牧草地的整治应该与基本农田一样且放到突出的位置上。其生态环境的作用与生产服务功能一样大，不可小视。土地整治是高度科学的事业，是需要“前”、“中”、“后”期全面统筹规划的事业，是需要扎扎实实稳步推进的事业。前期主要抓住综合各元素的科学评判工作上，中期主要抓住方案的真真切切落实，后期主要明确权属责任内容。
3. 结束语
土地整治工作是新兴的事业，需要从法律上、制度上、管理上、技术上、科学性等方面做大量的工作。但是，清晰土地整治职能的重大作用和长远意义是需要认真对待的课题，只有这样我们才能将土地整治事业做好。