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摘要：近两年来，我们办理了不少关于直管公房的租赁纠纷。在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（2020年1月1日起施行）施行前，关于直管公房租赁纠纷，广州市的人民法院一般作为民事案件审判处理。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》施行后，已经出现将直管公房租赁纠纷认定为行政协议纠纷的一审案例。在办案过程中，我们发现，不少裁判者存在将政府投资的保障性住房（下称“保障性住房”）与直管公房两者混淆等同的情形。事实上，保障性住房与直管公房在属性、来源、用途分配、管理归属等方面均有区别。
关键词：定义;分配方式;分配对象;法律属性
一、保障性住房与直管公房的属性、定义不同
保障性住房与直管公房是不同属性的房屋，两者有显著不同的定义。
（一）保障性住房的属性和定义
保障性住房主要是政府为缓解中低收入住房困难家庭的住房问题而筹建的房屋。根据《国务院关于城镇保障性住房建设和管理工作情况的报告》（2011年10月25日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上的报告），城镇保障性住房可以归纳为租赁型保障房和购置型保障房。租赁型保障房有廉租住房和公共租赁住房;购置型保障房有经济适用住房、限价商品住房和各类棚户区改造住房。
以公共租赁住房以及经济适用住房为例：
2013年，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。《公共租赁住房管理办法》第三条第一款规定：“本办法所称公共租赁住房，是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。” （并轨后公共租赁住房保障对象包含原廉租住房保障对象。）
《经济适用住房管理办法》第二条规定：“本办法所称经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。”
（二）直管公房的属性和定义
直管公房属于公有房屋，公有房屋的形成具有我国社会主义改造等历史原因和背景。
根据《广东省公有房产管理办法》的规定，公房是指依法收归国有和国家、地方、企业投资建购的全民所有制的房屋;第四条规定，对通用公房（包括公有住宅、中小学校舍、机关、事业单位、文化、卫生、商业、服务行业的房屋，以及企业厂区以外的公用房屋）应逐步实行统一管理。在未全面实行统一管理前，已纳入统管的，由房管部门直接管理（直管公房）;未纳入统管的，由产权单位管理。（即公有房屋包含直管公房和产权单位的自管公房）
从上述可以看出，政府投资的保障性住房与直管公房在属性和定义上完全不同，两者不应当混淆。
二、保障性住房和直管公房的来源不同
（一）保障性住房的来源
保障性住房是根据国家法律法规或者政策，由政府主导、统一规划、统筹安排建设的房屋，该类房屋提供给符合规定条件的特定人群使用，对该类住房的建造标准、销售价格或租金标准都由国家政策予以限定，以解决特定人群基本居住需求。
（二）直管公房的来源
直管公房的来源主要包括经租产、代管产、逆产、公产等多个类别。国家经租房屋是“对城市房屋占有者用类似赎买的办法，即在一定时期内给以固定的租金，来逐步地改变他们的所有制。”经过社会主义改造，房屋所有制由原来的私有制转变为公有制。逆产主要是指在革命时期敌对分子、反革命分子遗留的房产。代管产主要是指由于无人管理、无合法代理人或契证不全，产权不能确立等原因，有关部门过去依照法令公告定期代管，逾期无人认领收归公有的房产，原则上已属国家所有。
（三）部分符合条件的直管公房可以被纳入保障性住房系统
保障性住房通常需要符合一定的建设标准，但由于直管公房的來源、历史复杂，只有部分符合条件的直管公房可以被纳入保障性住房系统。直管公房纳入保障性住房系统后，其管理部门将由原来的直管公房管理部门变为住房保障管理部门。
也正是因为部分符合条件的直管公房可以被纳为保障性住房，导致不少人将两者混淆。
三、保障性住房与直管公房的分配对象不同
保障性住房中的公共租赁住房最容易被与直管公房混淆，特此以公共租赁住房为例，分析两者分配对象的差异。
（一）保障性住房的分配对象
根据2014年6月24日发布的《住房和城乡建设部关于并轨后公共租赁住房有关运行管理工作的意见》（建保[2014]91号），公共租赁住房的保障对象，包括原廉租住房保障对象和原公共租赁住房保障对象，即符合规定条件的城镇低收入住房困难家庭、中等偏下收入住房困难家庭，及符合规定条件的新就业无房职工、稳定就业的外来务工人员。
（二）直管公房的分配对象
直管公房除部分为住宅外，有相当一部分是作为非住宅出租。
直管公房中住宅的分配对象，主要是无房户、危房户、拥挤户以及按政策应优先照顾的住户。而非住宅的直管公房，除部分符合定向出租条件外，原则上向社会实行公开招租。
四、保障性住房与直管公房的分配方式不尽相同
（一）保障性住房的分配方式
城镇中现阶段的保障性住房一般主要分为公共租赁住房、经济适用房、限价商品房，可以采取租赁或者出售的方式分配给符合政策规定条件的主体。
（二）直管公房的分配方式
直管公房则采取以“以租养房”的原则进行管理、只租不售。另外，如涉及代管产直管公房，且符合法律法规以及政策规定的，该直管公房可能会依规发还给原产权人或其合法继承人。
五、保障性住房和直管公房的管理归属部门不同
在管理归属上，两者的管理部门有所不同。以广州市为例，保障性住房是由住房保障部门（如广州市住房保障办公室）进行管理;直管公房则由直管房管理部门（如广州市房屋安全管理所等）进行管理。
六、纠纷发生时的法律定性问题
（一）保障性住房的纠纷定性：行政争议
关于保障性住房纠纷的定性，近年来基本都是按行政争议的程序进行处理。如保障性住房管理部门对相对人违规申请、隐瞒申报、违规占用保障性住房的，采取行政方式收回。相对人对于保障性部门关于保障性住房申请的分配处理、收回保障性房屋等行为不服的，也应当按照行政程序进行救济。
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定：公民、法人或者其他组织就政府投资的保障性住房的租赁、买卖等行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。该规定更进一步明确了保障性住房的租赁、买卖等协议属于行政协议，由此产生的纠纷按行政程序处理。
（二）直管公房租赁纠纷定性：此前按民事争议处理、现已出现按行政协议认定的一审案例
关于直管公房租赁的纠纷性质。以广州市为例，根据此前的司法案例以及这两年来我们办理的很多宗案件总结，直管公房管理部门对于承租人（占用人）未按时缴纳租金、未及时办理退租、非法占用直管公房等行为，均采取民事诉讼的途径进行救济，人民法院也是按照民事诉讼程序进行审理、判决。
但是，自从《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》施行后，此前已按民事诉讼程序起诉立案而未作出一审判决的案件，现已出现人民法院认为应当按行政协议、行政程序的救济途径处理而裁定驳回民事案件起诉的案例。
从上可以看出，保障性住房与直管公房纠纷的法律性质认定问题，在此前确实是存在不同的认定。至于以后两种纠纷是否都按行政程序处理，目前我们也无法得出确定性的结论，还需等待司法实践案例的检验。
综上，保障性住房与直管公房无论是在属性、定义、分配对象、分配方式、管理归属、纠纷定性上都不尽相同，两者不能混为一谈。
2020年4月
参考文献
[1]侯婧雅，《保障性住房保障范围和保障对象的界定》，知网。
关键词：定义;分配方式;分配对象;法律属性
一、保障性住房与直管公房的属性、定义不同
保障性住房与直管公房是不同属性的房屋，两者有显著不同的定义。
（一）保障性住房的属性和定义
保障性住房主要是政府为缓解中低收入住房困难家庭的住房问题而筹建的房屋。根据《国务院关于城镇保障性住房建设和管理工作情况的报告》（2011年10月25日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上的报告），城镇保障性住房可以归纳为租赁型保障房和购置型保障房。租赁型保障房有廉租住房和公共租赁住房;购置型保障房有经济适用住房、限价商品住房和各类棚户区改造住房。
以公共租赁住房以及经济适用住房为例：
2013年，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。《公共租赁住房管理办法》第三条第一款规定：“本办法所称公共租赁住房，是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。” （并轨后公共租赁住房保障对象包含原廉租住房保障对象。）
《经济适用住房管理办法》第二条规定：“本办法所称经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。”
（二）直管公房的属性和定义
直管公房属于公有房屋，公有房屋的形成具有我国社会主义改造等历史原因和背景。
根据《广东省公有房产管理办法》的规定，公房是指依法收归国有和国家、地方、企业投资建购的全民所有制的房屋;第四条规定，对通用公房（包括公有住宅、中小学校舍、机关、事业单位、文化、卫生、商业、服务行业的房屋，以及企业厂区以外的公用房屋）应逐步实行统一管理。在未全面实行统一管理前，已纳入统管的，由房管部门直接管理（直管公房）;未纳入统管的，由产权单位管理。（即公有房屋包含直管公房和产权单位的自管公房）
从上述可以看出，政府投资的保障性住房与直管公房在属性和定义上完全不同，两者不应当混淆。
二、保障性住房和直管公房的来源不同
（一）保障性住房的来源
保障性住房是根据国家法律法规或者政策，由政府主导、统一规划、统筹安排建设的房屋，该类房屋提供给符合规定条件的特定人群使用，对该类住房的建造标准、销售价格或租金标准都由国家政策予以限定，以解决特定人群基本居住需求。
（二）直管公房的来源
直管公房的来源主要包括经租产、代管产、逆产、公产等多个类别。国家经租房屋是“对城市房屋占有者用类似赎买的办法，即在一定时期内给以固定的租金，来逐步地改变他们的所有制。”经过社会主义改造，房屋所有制由原来的私有制转变为公有制。逆产主要是指在革命时期敌对分子、反革命分子遗留的房产。代管产主要是指由于无人管理、无合法代理人或契证不全，产权不能确立等原因，有关部门过去依照法令公告定期代管，逾期无人认领收归公有的房产，原则上已属国家所有。
（三）部分符合条件的直管公房可以被纳入保障性住房系统
保障性住房通常需要符合一定的建设标准，但由于直管公房的來源、历史复杂，只有部分符合条件的直管公房可以被纳入保障性住房系统。直管公房纳入保障性住房系统后，其管理部门将由原来的直管公房管理部门变为住房保障管理部门。
也正是因为部分符合条件的直管公房可以被纳为保障性住房，导致不少人将两者混淆。
三、保障性住房与直管公房的分配对象不同
保障性住房中的公共租赁住房最容易被与直管公房混淆，特此以公共租赁住房为例，分析两者分配对象的差异。
（一）保障性住房的分配对象
根据2014年6月24日发布的《住房和城乡建设部关于并轨后公共租赁住房有关运行管理工作的意见》（建保[2014]91号），公共租赁住房的保障对象，包括原廉租住房保障对象和原公共租赁住房保障对象，即符合规定条件的城镇低收入住房困难家庭、中等偏下收入住房困难家庭，及符合规定条件的新就业无房职工、稳定就业的外来务工人员。
（二）直管公房的分配对象
直管公房除部分为住宅外，有相当一部分是作为非住宅出租。
直管公房中住宅的分配对象，主要是无房户、危房户、拥挤户以及按政策应优先照顾的住户。而非住宅的直管公房，除部分符合定向出租条件外，原则上向社会实行公开招租。
四、保障性住房与直管公房的分配方式不尽相同
（一）保障性住房的分配方式
城镇中现阶段的保障性住房一般主要分为公共租赁住房、经济适用房、限价商品房，可以采取租赁或者出售的方式分配给符合政策规定条件的主体。
（二）直管公房的分配方式
直管公房则采取以“以租养房”的原则进行管理、只租不售。另外，如涉及代管产直管公房，且符合法律法规以及政策规定的，该直管公房可能会依规发还给原产权人或其合法继承人。
五、保障性住房和直管公房的管理归属部门不同
在管理归属上，两者的管理部门有所不同。以广州市为例，保障性住房是由住房保障部门（如广州市住房保障办公室）进行管理;直管公房则由直管房管理部门（如广州市房屋安全管理所等）进行管理。
六、纠纷发生时的法律定性问题
（一）保障性住房的纠纷定性：行政争议
关于保障性住房纠纷的定性，近年来基本都是按行政争议的程序进行处理。如保障性住房管理部门对相对人违规申请、隐瞒申报、违规占用保障性住房的，采取行政方式收回。相对人对于保障性部门关于保障性住房申请的分配处理、收回保障性房屋等行为不服的，也应当按照行政程序进行救济。
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定：公民、法人或者其他组织就政府投资的保障性住房的租赁、买卖等行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。该规定更进一步明确了保障性住房的租赁、买卖等协议属于行政协议，由此产生的纠纷按行政程序处理。
（二）直管公房租赁纠纷定性：此前按民事争议处理、现已出现按行政协议认定的一审案例
关于直管公房租赁的纠纷性质。以广州市为例，根据此前的司法案例以及这两年来我们办理的很多宗案件总结，直管公房管理部门对于承租人（占用人）未按时缴纳租金、未及时办理退租、非法占用直管公房等行为，均采取民事诉讼的途径进行救济，人民法院也是按照民事诉讼程序进行审理、判决。
但是，自从《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》施行后，此前已按民事诉讼程序起诉立案而未作出一审判决的案件，现已出现人民法院认为应当按行政协议、行政程序的救济途径处理而裁定驳回民事案件起诉的案例。
从上可以看出，保障性住房与直管公房纠纷的法律性质认定问题，在此前确实是存在不同的认定。至于以后两种纠纷是否都按行政程序处理，目前我们也无法得出确定性的结论，还需等待司法实践案例的检验。
综上，保障性住房与直管公房无论是在属性、定义、分配对象、分配方式、管理归属、纠纷定性上都不尽相同，两者不能混为一谈。
2020年4月
参考文献
[1]侯婧雅，《保障性住房保障范围和保障对象的界定》，知网。