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【内容提要】现阶段的国际援助体系由经合组织发展援助委员会建立并主导，是发达国家对发展中国家的援助，体现为南北援助关系。而近年来越来越受到关注的“新兴”援助国的援助则是发展中国家对发展中国家的援助，体现为南南合作关系。北方援助国往往在援助中附加政治条件，其倡导的“援助有效性”更强调援助过程的规范性和有效性，属于过程驱动型的援助模式，而“新兴”援助国的对外援助不附加任何政治条件，其对外援助强调互利双赢和对受援国经济增长以及减贫的作用，属于增长驱动型的援助模式。多年来西方国家的援助在对发展中国家的经济增长及减贫方面一直相对低效，相比之下，21世纪以来发展中国家的对外援助由于其倡导的“发展有效性”理念和直接的经济促进效应得到伙伴国家和国际社会的认可。新型援助模式的出现引起了国际社会对现有国际援助体系的反思，国际援助由“援助有效性”向“发展有效性”转变的趋势初现端倪。
【关键词】南北援助 南南合作 过程驱动型援助 增长驱动型援助 援助有效性 发展有效性
【作者简介】黄梅波，厦门大学经济学院教授，厦门大学中国国际发展研究中心主任；唐露萍，厦门大学经济学院国际经济与贸易系硕士研究生
【中图分类号】F114.4
【文献标识码】A
【文章编号】1006-1568-（2013）03-0008-26
从历史上讲，官方发展援助（Official Development Assistance，以下简作ODA）起始于美国1947年的“欧洲复兴计划”（即“马歇尔计划”），如今对外援助已经是国际政治经济生活中非常普遍的现象，成为许多国家对外关系中不可或缺的一部分。发达国家一直在对外援助领域占据主导地位，其中最主要的是美国、日本、法国、英国、德国等，2008年经济合作与发展组织（OECD）发展援助委员会（DAC） 成员国提供的对外援助占全球ODA总额的90%以上，当前的国际援助体系或者说西方的国际援助体系也是由DAC建立并规范的。但是，进入21世纪以来，许多发展中国家作为援助国在国际援助体系中扮演着越来越重要的角色，越来越为世界所关注，它们被称作“新的”或者“新兴”援助国（New Donors or Emerging Donors） 。这些不属于DAC成员的援助国或地区可被划分为五类：第一类是OECD成员国中的非DAC援助国；第二类是欧盟成员国中的非OECD援助国；第三类是阿拉伯援助国；第四类是金砖国家（BRICS）援助国；第五类是其他援助国。 根据这一分类标准，由于前两类国家或者是欧盟成员国、或者是OECD成员国或者同时是欧盟和OECD的成员国，所以其在对外援助中都采用DAC的政策和标准。而后三类国家，特别是中国、印度等新兴市场国家，其对外援助的原则和方式与DAC国家有很大的不同。传统的发达国家对外援助体现为南北援助关系，属于南北合作的范畴，而中国、印度等发展中国家提供的对外援助则是发展中国家对发展中国家的援助，属于南南合作的范畴。对外援助中的南南合作与传统的南北援助相比，在援助的目标、原则、特点、管理体系等方面存在很大的不同，各自援助的效果也存在差异，国际援助体系随着南南合作援助方式的出现正朝着多元化的方向发展。鉴于上述发展，本文试图从援助目的和动机、援助的原则和模式以及援助的效用评估等角度对南南合作与南北援助加以比较，据此考察国际援助体系的未来发展。
一、援助目的和动机
不管是DAC国家还是发展中国家，其对外援助的动机都可以从政治、经济、发展和人道主义动机四方面进行分析，其中前两者属于利己性动机，后两者则属于利他性动机。
（一）利他动机
1、发展动机
援助的发展动机是指通过援助支持被援助国的经济和社会的进步，减少贫困，反映了利他主义的价值观、社会的公正以及援助国的国际团结。“冷战”后政治议题的降温以及全球化进程的加快，使得人口、贫困等全球性发展问题进一步凸显。从20世纪70年代开始，西方发达国家的对外援助开始注重发展目标，援助的领域起初是在经济领域以及直接减贫等方面，后来转向以解决贫困问题为目标的基础设施建设以及社会公共服务领域。进入21世纪后，国际发展援助关注的焦点再一次集中于贫困问题以及人道主义援助上，削减贫困成为国际发展援助的核心目标。这一时期召开了一系列国际会议，制定了联合国千年发展目标（UN Millennium Development Goals，MDGs）， 并签署了《巴黎宣言》、《蒙特雷共识》、《阿克拉行动议程》、《釜山宣言》等国际协定，提出了许多新的援助理念，并促使国际发展援助金额迅速上升。
对外援助的根本动机应该是促进受援国的发展，因此DAC国家和发展中国家对外援助的终极目标是相同的，都是以联合国千年发展目标为最高目标。它们对发展中国家提供援助主要是为了帮助落后国家和地区加强基础设施建设、改善投资环境、解决经济建设中的物资匮乏和技术落后等问题，促进当地社会经济发展，提高当地人民生活水平，减轻并最终消除受援国的贫困状况。在联合国发展筹资高级别会议和联合国千年发展目标高级别会议上，DAC国家和非DAC国家都积极响应联合国的倡议，先后宣布了各项援助发展中国家发展的举措，涉及农业、卫生、基础设施、零关税待遇、人力资源开发、经贸与金融合作等各个领域。
2、人道主义动机
人道主义援助是以道义原则为出发点、为实现道义价值而进行的援助，具有利他性的特点，其对于应对国际突发事件和紧急状况、缓解落后国家的不幸状况和挽救生命等具有非常重要的意义，一些北欧国家所提供的计划援助便有相当浓厚的人道主义色彩。21世纪以来，DAC国家提供的人道主义援助呈不断上升的趋势，非DAC国家也越来越基于人道主义方面的考虑提供对外援助。例如，2011年4月中国国务院新闻办公室公布的《中国的对外援助》白皮书指出，中国政府自2004年9月正式建立人道主义紧急救灾援助应急机制以来，累计开展紧急援助近200次，在国际紧急人道主义救援事业中发挥着越来越重要的作用。 （二）利己动机
1、政治动机
尽管各国的对外援助在任何时候都会体现其政治动机，但是对外援助的政治性在二战后初期到20世纪70年代中期这一阶段体现得尤为突出：这一时期影响国际格局最大的因素便是“东西关系”，同时期的对外援助体现了资本主义阵营和社会主义阵营意识形态的差异，是“冷战”双方拉拢其他国家、扩大自身势力范围的重要筹码。当时美国对外援助的基本出发点是实现其全球战略，与苏联阵营社会主义国家相抗衡，争夺战略空间和维护国家安全。到60年代，恢复了经济发展的西欧国家开始加入援助国的行列。 在以美苏为首的两大阵营尖锐对立时期，西欧国家追随美国的脚步，以对外援助为手段极力争取“中间地带”国家的支持以壮大自己的阵营，同时巩固在以前殖民地的传统势力范围。 冷战结束后，虽然对外援助不再是两大阵营争夺自身势力范围的工具，但仍然是发达国家对外关系及全球战略的重要组成要素，如美国便把对外援助当作与外交和国防同等重要的对外关系三大支柱之一。援助国为达成自己的政治目的和推行自己的价值观，在对外援助中往往会对受援国的政治制度施加影响。特别是90年代以来，西方对外援助中均附加政治条件，对外援助越来越注重受援国的民主政治、人权和良治等问题，注重援助能否给受援国带来政治和社会进步。
冷战时期，政治因素在中国等发展中援助国的对外援助中也发挥着重要作用。从1949年至20世纪60年代初，中国站在以苏联为首的社会主义阵营一方，执行“一边倒”战略，在无产阶级国际主义理念的指导下开展援外活动，通过支援亚非拉国家的民族解放运动，反对帝国主义和殖民主义。60年代中期以后，中国开始在第三世界对美苏“两面开弓”，对外援助的重点仍是大力支持第三世界国家的民族解放运动。但改革开放后特别是90年代以来，中国的对外援助就从政治动机更多地转向经济动机。
2、经济动机
经济动机也是国家提供对外援助时的重要考虑因素。通过对外援助，援助国可以在一定程度上确保资源供应、扩大出口市场和扩展投资场所等，同时促进受援国经济发展，最终为援助国经济发展创造更为有利的外部条件。对于自身是发达国家的援助国来说，发展中国家在西方发达国家的对外经济关系中一直占有非常重要的位置，在能源获得、原材料供应、商品输出和资本输出等方面，发达国家对发展中国家都有较大程度的依赖性。20世纪70年代中期之后，随着“东西关系”的影响相对下降和“南北关系”的影响逐步上升，美国和西欧各国的对外援助逐步向经济方向转变，一些国家提供的捆绑式援助（tied aid）就是经济动机的直接体现。日本一开始就把对外援助和本国经济发展相结合，通过对外援助扩大对外贸易与投资，“援助—投资—贸易”三位一体是战后日本对外援助的重要特征。不过，随着发达国家经济的成熟和发展，其对外援助中的经济动机逐渐减弱，对外援助中的捆绑援助所占比例逐渐下降，这在日本表现得十分明显。
对于发展中国家来说，其对外援助的经济动机和发展动机是一个问题的两个方面，两个动机是可以相伴实现的。中国、印度、巴西等国家本身也是发展中国家，自身也面临着发展问题，因此其对外援助谋求合作和互利双赢，以期对外援助在促进受援国经济发展、消除贫困的同时，也对本国的贸易、投资有正面促进作用。20世纪70年代后期，中国开始推行全方位的对外开放政策，对外援助的目标也逐渐从政治目标向经济和发展目标转变。中国政府逐渐改变援外工作中的传统做法，把单纯赠予性的非赢利性援助变成了互利双赢的共同发展模式，在援助中更加重视提高伙伴国的自主发展能力，以促进其经济发展和社会进步。巴西在20世纪80年代开始对其他发展中国家提供双边援助，其提供对外援助的主要目的便是经济和发展：通过国家之间的双边合作以及知识、技术的转移推动发展中国家经济增长和社会进步，推动发展中国家的能力建设和机构建设。 南非对外援助的目标与中国、巴西大致相同。印度的对外援助始于20世纪60年代，援助的对象主要是印度周边国家，相较于中国和巴西，印度的对外援助除了注重经济和发展目标外，还有很强的政治目的性。
每个国家对外援助的背后都交织着各种动机。由于各国的国际政治地位、经济发展水平不同，其对外援助的具体目的表现出差异性。即使对同一个国家来说，在其政治经济发展的不同历史阶段，其政治经济动机的表现也不同。总的来说，DAC国家和发展中国家拥有共同的对外援助终极目标，但发展中国家在政治和经济目标上与DAC国家差异较大，这也就导致这两者进行对外援助所遵循的原则不同，对受援国产生的经济和社会影响也不一样。
三、援助的原则与模式
传统援助国与“新兴”援助国在意识形态、经济体制及援助动机等方面存在差异，这使其采用不同的援助原则和模式：前者倾向于在援助中附加一定的政治或经济条件以推进受援国民主政治、良治以及市场化进程，希望以此提高援助的效果；后者则采用尊重伙伴国主权、不附加任何政治条件的原则，坚持互利双赢，强调通过对外援助促进双方的经济合作和经济发展。
（一）南北国家对外援助的原则和模式
如前所述，DAC国家双边援助强调援助过程的公平、透明，把民主、良治等指标作为向发展中国家提供援助的前提条件，通过对外援助输出其民主意识、价值观念和国家制度，将援助与受援国的社会发展和民主化进程结合起来。美国国会于1975年将人权作为条件纳入美国对外援助法，禁止美国政府向侵犯人权的国家提供ODA，同时美国对受援国提出的附加条件也要求受援国领导人必须实施“民主政治改革”、实行“诚实管理和法治”等。挪威与荷兰也在20世纪70年代中期将人权标准纳入援助政策。 欧盟在对外援助中附加政治条件相对较晚，其在1995年11月与非加太国家为第四个《洛美协定》的修改和补充而签署的新的议定书中首次将受援国民主和人权状况与援助挂钩。在2000年达成的第五个《洛美协定》中欧盟附加了更为明确的政治条件，规定受援国的民主、人权、法制和良治为执行《洛美协定》的基本原则。 近年来，为了强化民主治理，欧盟在对其非洲受援国分配援助时规定，当受援国解决了援助协议中的民主治理问题时，可以得到高达初始分配资金三分之一的额外奖励。 多边机构在对发展中国家提供援助过程中，往往要求受援国接受其提出的结构调整方案和宏观经济改革计划。20世纪80年代，不少发展中国家爆发了严重的债务危机，国际货币基金组织（IMF）及世界银行在提供新增贷款的同时要求受援国实施结构性调整方案。这些结构调整方案的精髓被总结为“华盛顿共识”，是西方推行其新自由主义理念的重要手段，其倡导的私有化、自由化就是西方市场经济价值观的重要体现。
对外援助中的附加条件意味着，发展中国家要得到援助就要付出政治和经济代价。一些急需外援的落后国家可能因为条件不符合而得不到外部资金援助，这就使得当前的国际发展援助在一定程度上服从于西方拓展自由、民主、人权、开放等价值观的需要，而不是针对受援国的整体贫困问题。这导致很多发展中国家的不满，国际社会对于当前援助体系的批评也主要针对西方国家援助附加条件问题。
与此相反，发展中国家在南南合作框架下提供不附加任何政治条件的对外援助，强调对外援助应尊重受援国主权，不干涉受援国内政，受援国与援助国之间是一种平等互利的合作关系。中国对外援助的指导原则是周恩来总理20世纪60年代提出的以平等互利、尊重受援国的主权、绝不附带任何条件为核心的中国对外经济技术援助的“八项原则”，虽然后来中国政府对这八项原则有所补充和发展，但其基本内涵一直为历届政府所坚持。印度自20世纪50年代以来一直把万隆会议上确立的国际关系十项原则作为其外交政策的指导原则，对外援助原则也建立在“互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利以及和平共处”五项原则基础之上。巴西政府则称其对外发展援助不是建立在企业或者商业利益之上，是无任何政治意图、无条件的。发展中国家不附加任何政治条件的对外援助为许多原本依赖西方国家援助的国家提供了新的选择，令其中一些发展中国家有能力拒绝西方国家附加了大量政治条件的援助，受到了受援国政府的广泛好评和推崇。
有学者将DAC国家的对外援助概括为“过程驱动型模式”，即更加注重援助能否给受援国带来政治和社会进步这一过程；将中国对非援助概括为“增长驱动型模式”，注重的是非洲国家经济的增长及其内在发展能力的提高。 鉴于其他发展中国家的对外援助与此有很大的相似性，本文将所有发展中国家的对外援助模式都界定为“增长驱动型模式”。过程驱动型模式与增长驱动型模式是两种不同的援助模式，各自有其优点和缺点。
（二）过程驱动型模式的优劣势分析
虽然西方国家在对外援助中附加政治经济条件的做法经常受到国际社会的指责与质疑，但这一做法的确有其客观原因，西方国家认为这是确保实现预定援助目标的必要条件。在当前国际社会中，援助国主要为发达国家，受援国则多是政治经济发展较为落后的发展中国家，无论是经济制度还是政治制度，西方国家都比发展中国家更加成熟和完善。西方国家提供对外援助时，其对于受援国的各项制度往往存有疑虑，认为受援国存在的各种不合理制度可能会影响援助效果。因此，在政治方面，西方国家倾向于在援助协议中附加一定条件，要求受援国改变或调整一些落后制度，引导受援国按照他们认为合理的方式实现援助目标。 在经济方面，IMF和世界银行等多边机构提出的经济调整和改革方案是从自由市场经济理论出发，鼓励各国经济开放和金融自由化，辅之以行政改革和财政改革，有助于危机国家实现长期稳定的发展，具有一定的合理性。这样，DAC国家过程驱动型模式的优点主要表现在：一是有利于促进受援国建立一套西方式民主政治和市场经济体系，在政治上强调参与、透明、问责和良治，在经济上强调私有化、自由化等价值观念；二是有利于监督约束受援国对资金的使用，防止贪污、挪用和腐败；三是由于援助资金来源于纳税人的税收，强调上述价值观念，有利于援助国说服自身国民，得到纳税人的选票支持。
但是，这种附加条件的援助并没有达到发展援助应该达到的效果。首先，这种以民主政治为核心、以过程为导向的援助模式使西方国家的对外援助陷入一种困境：受援国应当是政治制度和政策环境相对良好的国家，但最需要援助的国家往往不具备这些条件，援助资金更多流向那些符合条件的国家， 而政治经济较为落后但急需资金的贫困国家却得不到援助，国际援助资金的分配与受援国家的贫困程度相互不匹配。其次，发达国家的对外援助所附加的结构调整方案虽然在一定条件下有助于受援国家经济、金融秩序的恢复，但结构调整方案同时也要求受援国实行紧缩的宏观经济政策、改革金融部门和开放国内市场，这一做法有干涉受援国内部事务、侵犯其经济主权之嫌。这样，DAC国家过程驱动型模式的缺点主要表现在以下几个方面。
一是把援助与受援国具体政策的执行挂钩，限制了受援国实施本国减贫计划的自主权。更糟糕的是，有的西方国家时常借用援助中附加的条件特别是政治条件的手段达到影响、控制发展中国家内政外交以谋取自身利益，甚至不惜以严重损害受援国的利益为代价。
二是援助对发展中国家的减贫没有起到明显的作用。很多发展中国家之所以寻求外援，就是因为经济发展水平极其低下和国家整体处于贫困状态，而减少贫困的关键是要促进其国家整体经济增长水平。DAC国家一味强调援助过程中的公平、透明、问责，而忽略了对这些国家经济增长的推动，最终的减贫效果相当有限。
三是受援国没有走上自主发展的道路，形成了对外援的依赖。外援本身并不能改变一个国家的经济状况，最重要的还是培养受援国自身经济发展能力，通过贸易和投资等手段打破贫困的恶性循环。而DAC国家在对外援助过程中并未将重点放在培育受援国的自主发展能力上，这不但不能从根本上解决贫困，反而会形成“援助—贫困—再援助—更贫困”的恶性循环。
（三）增长驱动型模式的优劣势分析
DAC国家的援助主要是集中在医疗、教育等社会部门，而发展中国家注重基础设施和生产性部门的建设，其约一半的援助进入到这两个领域；中国和印度被认为是最为重视基础设施援建并投入最多的两个国家。 从具体的方式上来看，中国通过成套项目、一般物资、技术合作、人力资源合作开发等方式对其他发展中国家实施援助，促进双方的贸易平衡发展，拓展相互投资领域，加强发展中国家发展能力建设，这也是中国处理外援、外资和贸易三者关系的经验写照；巴西则主要通过资金和技术合作、援建发展项目实现对外援助，重点向周边国家转让技术，弥补巴西与周边国家发展的不对称性；印度对外援助的方式主要有发展项目援建、培训等，其对外援助的一个显著特点是通过培训和专家咨询，推广印度在减贫和经济发展方面的经验。发展中国家这种增长驱动型援助模式的优势在于： 一是援助集中于大型公共工程和基础设施建设，既能够为投资和贸易服务，同时又能改善受援国的经济发展环境，符合援助国和受援国双方的利益。
二是发展中援助国也曾面临受援国的发展正面临的相似问题，政治经济文化存在很大的相似性，对受援国的需求更加了解，进而可以提供更具有针对性的援助。而且，发展中国家与受援国的发展差距相对更小，其提供的技术更具实用性，开展合作的可行性也更高。正如有学者所论及的，与南北援助不同，南南援助的优势并不在于充裕的资金和多样化的现代合作技术，而恰恰在于南方国家在发展过程中对发展动力源于南方国家内部的深刻理解，以及基于这种理解而形成的平等交往原则。这种平等交往表现在处理与受援国的关系时“充分发挥自身优势”，寻找适合本国国情的发展道路；援助国和受援国双方的平等交往则表现为不干涉他国内政。
三是发展中国家对发展项目的援建与投资主要是让市场发挥主导作用，通过相互之间发挥比较优势进行贸易，这有利于培植本土经济增长和减贫，提高其内在经济增长能力而不至于使其走向援助依赖。
发展中国家不附加任何政治条件的援助为许多原本依赖西方援助的国家提供了新的选择，从而弱化了西方国家在这些国家的传统影响力。发展中国家也因此招致传统援助国的大量批评，它们纷纷指责前者忽视了当地的人权、社会状况和环境保护，甚至助长了当地政府的腐败与管理不力，阻碍了西方国家人权、良治目标的达成。与此同时，西方国家还围绕发展中国家援助项目透明度不足、项目援助与商品和服务的捆绑购买等问题横加责难。尽管有的批评的确是西方国家出于政治经济目的而故意夸大其词和无中生有，但这也确实指出了发展中国家援助模式的一些缺陷和不足：
一是不附加任何政治条件的援助使得援助国对资金的使用和去向缺乏监督和引导。当受援国政治腐败或制度不合理时，援助资金的合理使用就难以保证，援助效果也就难以实现。
二是对外援助项目通常与商品和服务的购买、劳动力的输出捆绑在一起。DAC援助国在2001年采纳了放松对最不发达国家（Least Developed Countries，LDCs）援助捆绑的建议并取得重大进展。截至2010年，DAC国家提供的对外援助中有86%不是捆绑援助。 DAC国家的很多研究都表明捆绑援助不仅损害援助项目的效果而且会使项目的成本上升15%到30%。 这也正是西方国家指责发展中国家对外援助中的捆绑条件的依据所在。
三是对外援助信息透明度不足。一些发展中国家的对外援助规模非常有限，不采用DAC的援助体系规范，也没有建立专门的国家机构和部门管理对外发展援助，其对外援助的信息披露很少。因此，信息透明度不足是西方国家经常提出责难的对象。
四是提供的对外援助仅限于政府间项目，当地居民和企业的参与很少。如前所述，发展中国家援建的项目重点分布在基础设施和生产性部门，相对来说，在医疗、教育部门的援助较少，西方国家对此颇有微词。
四、援助效果比较
对外援助一直被认为是发达国家帮助促进发展中国家以及最不发达国家社会经济发展的一个重要工具，但其有效性却备受争议。总体来说，传统援助国几十年来的援助效果差强人意，随“新兴”援助国出现的援助新模式推进了国际社会对援助方式的反思，援助理念正在逐渐改变，援助效果评价逐步由援助有效性向发展有效性过渡。
（一）南北援助中的援助有效性
自1960年以来，DAC国家的对外援助资金流出量稳步上升，通过一些双边和国际多边机构，已有大约3.2万亿美元的援助资金从富国流入了穷国。 外来资金的流入对受援国的政治、经济和社会都有一定的促进作用，但无论是从绝大多数的研究评估看，还是从受援国的实际状况看，西方发达国家巨额资金的援助效果并不令人鼓舞。
援助对受援国经济的影响体现在三方面：（1）援助对投资、储蓄的影响；（2）援助对经济增长的直接影响；（3）附带条件的援助对经济增长的影响。尽管观点不尽相同，但从经济学视角看，现有的大部分研究倾向于承认，过去几十年间西方发达国家的对外援助是无效或低效的。例如，有学者对2004年前有关援助有效性的97项研究加以综合分析。结果显示，分别就上述三方面影响而言：援助对投资、储蓄的影响很小，并且不显著；尽管有证据表明援助对经济增长有正面作用，但是这种作用很小，并不显著；而就附带条件的援助对经济增长的影响而言，研究表明结果也是令人失望的。 而赞比亚学者丹比萨·莫约（Dambisa Moyo）也认为，西方对非援助长期以来只是助长了非洲政府的腐败和人民的贫困，阉割了非洲的企业家精神，并使非洲深陷依赖外援的陷阱不能自拔。 现实中，西方发达国家巨额援助资金的流出并没有产生令人满意的结果，如在最不发达国家较集中的撒哈拉以南非洲，尽管该地区过去几十年里一直是国际发展援助关注的重点地区——全球ODA的30%左右流入该地区， 但其经济发展仍严重滞后于世界其他地区；严格地讲，没有任何一个撒哈拉以南非洲国家可如期实现联合国千年发展目标。
从下图1—3可以看出，DAC国家及多边开发机构对撒哈拉以南非洲的ODA净值在1981—2011年间稳步上升，进入21世纪后甚至直线上升。但1981—2008年间，撒哈拉以南非洲的贫困人口数非但没有下降反而一直在上升（2008年略微下降）；贫困率也一直维持在高水平状态，2000年之后才开始出现下降趋势。与世界上其他发展中国家集中的地区如东亚和拉美相比，撒哈拉以南非洲的人均GNI长期低于1000美元，略高于联合国划分的最不发达国家水平。而东亚地区则在20世纪90年代中期开始大幅度上升，到2011年已经超过4000美元，拉美地区更是远远高于撒哈拉以南非洲地区。世界银行、非洲开发银行、联合国非经委等机构曾在2000年就联合发表《非洲能拥有21世纪吗？》的报告，认为许多撒哈拉以南非洲国家的现状甚至还不如20世纪60年代刚独立时。 更糟糕的是，由于人口快速增长，非洲的贫困状况还在加剧。撒哈拉以南非洲地区每天生活水平低于1美元的人口占全部人口的比例由1990年的44.6%上升到2000年的46.5%，预计到2015年仍将高达42.3%。 虽然导致这一现状的原因很多，但西方国家多年来流入的巨额ODA并未有效缓解这一状况，也未达到ODA的最根本的目标，西方援助在减贫和促进经济发展方面的低效性可见一斑。 （二）南南合作中的发展有效性
近年来非DAC国家提供的对外援助资金呈现不断上升的趋势，据估计，2006年南南国家内部的ODA流动资金在95亿美元到121亿美元之间，占国际发展援助的7.8%—9.8%；2008年估计为121亿美元和139亿美元之间，2010年估计为150亿美元，这还不包含通过多边机构和三方合作提供的部分。 从规模上讲，DAC援助国仍然是国际援助的主力军，发展中国家的对外援助非常有限。但发展中国家的对外援助注重合作与双赢，和传统援助国相比，“新兴”援助国一般并不自称为援助国（donor），而是将其援助视为一种发展中国家之间的相互帮助和合作，是一种以经济发展为导向的“穷帮穷”的模式，解决的是对方面临的迫切需要解决的发展难题。南南合作框架中的对外援助模式对经济发展和减贫的积极作用已经显现，中非合作就是个典型的例子。
中国对非洲援助始于上世纪50年代。援非60多年以来，中国对非的援助目的由最初的政治目的（支持其民族解放运动，反对帝国主义）演变为20世纪90年代后的以发展为主，援助方式则由最初的无偿援助演变为合作双赢：通过贸易和投资促进双方的经济发展；通过援建非洲国家的基础设施建设改善非洲国家的发展环境；通过人才输出和技术合作提高非洲国家的自主发展能力；通过民生项目建设和减贫等提高当地人民的生活水平。
贸易和投资方面，自2000年以来，中非贸易和投资规模大幅增加（下图4），对推动非洲当地经济发展有积极的作用。中国和非洲国家之间的贸易具有很大的互补性，非洲对中国出口的原油、矿产和农产品等正是中国经济快速发展时期所稀缺的产品，而中国出口到非洲国家物美价廉的工业制成品也正好满足非洲人民当前的需求，双方都能从中获益。中国对非洲的投资涉及采矿、制造、建筑等方面，其中资源领域的开发合作是中非投资合作的重要内容。中国企业按照互利共赢、共同发展的原则，积极参与非洲资源开发，将其资源优势转化为社会经济发展的动力，拓宽了非洲发展的资金来源，也带动了当地基础设施建设和经济发展，受到当地政府和民众的广泛欢迎。
基础设施方面，鉴于基础设施落后是制约很多非洲国家发展的瓶颈，中国重视支持非洲国家改善基础设施条件，通过援助、工程承包、投资合作等方式，帮助非洲国家兴建公路、铁路、机场、港口、通讯和电力设施等。截至2009年底，中国在非洲援建了500多个基础设施项目，较大的项目有索马里贝莱特温—布劳公路、毛里塔尼亚友谊港、突尼斯麦热尔德—崩角水渠、坦桑尼亚国家体育场、非洲联盟会议中心等。 众多研究表明，基础设施对发展和提高生产力具有重要影响，对低收入经济体的影响尤为明显，中国对非洲基础设施的援建切实改善了非洲国家的发展环境和投资环境。
人才和技术方面，中国政府高度重视非洲发展能力建设，通过开展管理与技术培训、实用技术培训、人才输出和技术合作等努力帮助非洲国家提升自身“造血”功能。截至2010年6月，中国为非洲国家培训了各类人员3万多人次，培训内容涵盖经济、公共行政管理、农牧渔业、医疗卫生、科技、环保等20多个领域。 中国向非洲国家输出人才和技术的独特优势在于，中非同属发展中国家，中国输出的技术具有更强的适用性，更利于非洲国家的吸收和使用。
民生方面，中国投入资金帮助非洲国家建设公共福利设施，提高农业水平，减少贫困，提高非洲国家民生水平。中国在非洲援建了一大批低造价住房、打井供水、污水处理等公共福利项目，如莫桑比克、安哥拉、埃塞俄比亚的低造价住房项目；中非农业合作的主要领域包括农业基础设施建设、粮食生产、农业实用技术交流和转让等，截至2009年底，中国共为非洲援建农业技术试验站、推广站、农场等项目142个，启动14个农业技术示范中心。 此外，中国与非洲在减贫领域的合作也在不断深化。通过减贫培训、减贫会议、减贫研究等方式，中国向非洲国家介绍中国社会经济发展与扶贫开发的战略、模式和经验，加强与非洲国家的知识和经验分享，帮助非洲国家减贫。 在非洲各国政府和人民的努力下，2000年之后撒哈拉以南非洲的贫困出现下降，2005年之后撒哈拉以南非洲地区首次出现贫困人口和贫困发生率共同下降：贫困人口从2005年的3.95亿减少到2008年的3.86亿，贫困发生率从2005年的52.3%下降到47.5%（上图2）。这与2000年中非合作论坛建立后中非双方在论坛框架下展开更加深入有效合作的时间大致吻合，虽然尚无充分和直接证据表明是中非合作论坛对非洲减贫起到了关键作用，但仍可肯定地说，中非合作论坛为此作出了一定贡献。
结 语
西方发达国家传统的对外援助体现为南北合作框架下的南北援助关系，而发展中国家的对外援助则是南南合作框架下的互利双赢。不论是发达国家还是发展中国家，其援助动机都可以从政治、经济、发展和人道主义四个角度去分析。虽然南北国家的对外援助终极目标具有一致性，但是它们在政治、经济和发展目标上存在较大的差异，导致了其对外援助所采用的原则差异明显。西方发达国家往往在援助中附加各种政治经济条件，而发展中国家强调尊重伙伴国主权和援助不附加任何政治条件，双方平等合作、共同发展。西方发达国家采用过程驱动型的对外援助模式，强调的是援助能否带来受援国的政治进步、民主进程和社会发展，而发展中国家采用增长驱动型的对外援助模式，关注的是能否带来伙伴国直接的经济增长、技术进步和贫困人口的减少。多年的事实证明，西方国家的援助一直相对低效，其援助的有效性受到各方的质疑，而发展中国家的援助对经济促进的效应更加明显，也更具活力，其发展有效性受到伙伴国和国际社会的认可。2008年的《阿克拉行动议程》（Accra Agenda for Action）就对发展中国家援助的原则与模式做出了积极评价：南南国家的对外援助遵循不干涉内政、相互平等、尊重主权等原则，在国际发展合作中起到了重要作用，是南北援助的有益补充。
新型援助模式的出现导致国际社会对现有国际援助体系的反思与改革努力，国际援助理念从“援助有效性”向“发展有效性”过渡的趋势正在显现。在2005年第二届援助有效性高层论坛上达成的《巴黎宣言》中，上述转变初现端倪，提高援助有效性五项原则得以提出，即：自主性原则（Ownership），受援国自行制定发展战略，承担发展的责任；联系原则（Alignment），援助须与受援国的发展战略相联系，并将后者置于优先地位；协调原则（Harmonization），援助国之间应协调其援助计划以避免资源重复和浪费；重成果原则（Management for Results），受援国和援助国都应重视对援助实效和成果的衡量与管理；相互问责制原则（Mutual Accountability），受援国和援助国都应对其政府负责，对发展成果负责。 2008年9月第三届援助有效性高层论坛通过的《阿克拉行动议程》进一步强化了2005年《巴黎宣言》的原则，并设置了优先领域以实施《巴黎宣言》。2011年11月29日，第四届援助有效性高层论坛在韩国釜山召开，正式推动国际发展援助从注重投入的“援助有效性”向注重结果的“发展有效性”转变。这一转变过程无疑会是漫长的，作为发展有效性援助的代表性国家，中国应当在对外援助领域与传统援助国积极展开合作与交流（如开展三方合作），以推动这一转变的早日实现。同时，中国还应当在以后的援助中完善自身的援助模式（如提高援助信息透明度、增加对教育和医疗等领域的援助等），以进一步提高援助的“发展有效性”。
【关键词】南北援助 南南合作 过程驱动型援助 增长驱动型援助 援助有效性 发展有效性
【作者简介】黄梅波，厦门大学经济学院教授，厦门大学中国国际发展研究中心主任；唐露萍，厦门大学经济学院国际经济与贸易系硕士研究生
【中图分类号】F114.4
【文献标识码】A
【文章编号】1006-1568-（2013）03-0008-26
从历史上讲，官方发展援助（Official Development Assistance，以下简作ODA）起始于美国1947年的“欧洲复兴计划”（即“马歇尔计划”），如今对外援助已经是国际政治经济生活中非常普遍的现象，成为许多国家对外关系中不可或缺的一部分。发达国家一直在对外援助领域占据主导地位，其中最主要的是美国、日本、法国、英国、德国等，2008年经济合作与发展组织（OECD）发展援助委员会（DAC） 成员国提供的对外援助占全球ODA总额的90%以上，当前的国际援助体系或者说西方的国际援助体系也是由DAC建立并规范的。但是，进入21世纪以来，许多发展中国家作为援助国在国际援助体系中扮演着越来越重要的角色，越来越为世界所关注，它们被称作“新的”或者“新兴”援助国（New Donors or Emerging Donors） 。这些不属于DAC成员的援助国或地区可被划分为五类：第一类是OECD成员国中的非DAC援助国；第二类是欧盟成员国中的非OECD援助国；第三类是阿拉伯援助国；第四类是金砖国家（BRICS）援助国；第五类是其他援助国。 根据这一分类标准，由于前两类国家或者是欧盟成员国、或者是OECD成员国或者同时是欧盟和OECD的成员国，所以其在对外援助中都采用DAC的政策和标准。而后三类国家，特别是中国、印度等新兴市场国家，其对外援助的原则和方式与DAC国家有很大的不同。传统的发达国家对外援助体现为南北援助关系，属于南北合作的范畴，而中国、印度等发展中国家提供的对外援助则是发展中国家对发展中国家的援助，属于南南合作的范畴。对外援助中的南南合作与传统的南北援助相比，在援助的目标、原则、特点、管理体系等方面存在很大的不同，各自援助的效果也存在差异，国际援助体系随着南南合作援助方式的出现正朝着多元化的方向发展。鉴于上述发展，本文试图从援助目的和动机、援助的原则和模式以及援助的效用评估等角度对南南合作与南北援助加以比较，据此考察国际援助体系的未来发展。
一、援助目的和动机
不管是DAC国家还是发展中国家，其对外援助的动机都可以从政治、经济、发展和人道主义动机四方面进行分析，其中前两者属于利己性动机，后两者则属于利他性动机。
（一）利他动机
1、发展动机
援助的发展动机是指通过援助支持被援助国的经济和社会的进步，减少贫困，反映了利他主义的价值观、社会的公正以及援助国的国际团结。“冷战”后政治议题的降温以及全球化进程的加快，使得人口、贫困等全球性发展问题进一步凸显。从20世纪70年代开始，西方发达国家的对外援助开始注重发展目标，援助的领域起初是在经济领域以及直接减贫等方面，后来转向以解决贫困问题为目标的基础设施建设以及社会公共服务领域。进入21世纪后，国际发展援助关注的焦点再一次集中于贫困问题以及人道主义援助上，削减贫困成为国际发展援助的核心目标。这一时期召开了一系列国际会议，制定了联合国千年发展目标（UN Millennium Development Goals，MDGs）， 并签署了《巴黎宣言》、《蒙特雷共识》、《阿克拉行动议程》、《釜山宣言》等国际协定，提出了许多新的援助理念，并促使国际发展援助金额迅速上升。
对外援助的根本动机应该是促进受援国的发展，因此DAC国家和发展中国家对外援助的终极目标是相同的，都是以联合国千年发展目标为最高目标。它们对发展中国家提供援助主要是为了帮助落后国家和地区加强基础设施建设、改善投资环境、解决经济建设中的物资匮乏和技术落后等问题，促进当地社会经济发展，提高当地人民生活水平，减轻并最终消除受援国的贫困状况。在联合国发展筹资高级别会议和联合国千年发展目标高级别会议上，DAC国家和非DAC国家都积极响应联合国的倡议，先后宣布了各项援助发展中国家发展的举措，涉及农业、卫生、基础设施、零关税待遇、人力资源开发、经贸与金融合作等各个领域。
2、人道主义动机
人道主义援助是以道义原则为出发点、为实现道义价值而进行的援助，具有利他性的特点，其对于应对国际突发事件和紧急状况、缓解落后国家的不幸状况和挽救生命等具有非常重要的意义，一些北欧国家所提供的计划援助便有相当浓厚的人道主义色彩。21世纪以来，DAC国家提供的人道主义援助呈不断上升的趋势，非DAC国家也越来越基于人道主义方面的考虑提供对外援助。例如，2011年4月中国国务院新闻办公室公布的《中国的对外援助》白皮书指出，中国政府自2004年9月正式建立人道主义紧急救灾援助应急机制以来，累计开展紧急援助近200次，在国际紧急人道主义救援事业中发挥着越来越重要的作用。 （二）利己动机
1、政治动机
尽管各国的对外援助在任何时候都会体现其政治动机，但是对外援助的政治性在二战后初期到20世纪70年代中期这一阶段体现得尤为突出：这一时期影响国际格局最大的因素便是“东西关系”，同时期的对外援助体现了资本主义阵营和社会主义阵营意识形态的差异，是“冷战”双方拉拢其他国家、扩大自身势力范围的重要筹码。当时美国对外援助的基本出发点是实现其全球战略，与苏联阵营社会主义国家相抗衡，争夺战略空间和维护国家安全。到60年代，恢复了经济发展的西欧国家开始加入援助国的行列。 在以美苏为首的两大阵营尖锐对立时期，西欧国家追随美国的脚步，以对外援助为手段极力争取“中间地带”国家的支持以壮大自己的阵营，同时巩固在以前殖民地的传统势力范围。 冷战结束后，虽然对外援助不再是两大阵营争夺自身势力范围的工具，但仍然是发达国家对外关系及全球战略的重要组成要素，如美国便把对外援助当作与外交和国防同等重要的对外关系三大支柱之一。援助国为达成自己的政治目的和推行自己的价值观，在对外援助中往往会对受援国的政治制度施加影响。特别是90年代以来，西方对外援助中均附加政治条件，对外援助越来越注重受援国的民主政治、人权和良治等问题，注重援助能否给受援国带来政治和社会进步。
冷战时期，政治因素在中国等发展中援助国的对外援助中也发挥着重要作用。从1949年至20世纪60年代初，中国站在以苏联为首的社会主义阵营一方，执行“一边倒”战略，在无产阶级国际主义理念的指导下开展援外活动，通过支援亚非拉国家的民族解放运动，反对帝国主义和殖民主义。60年代中期以后，中国开始在第三世界对美苏“两面开弓”，对外援助的重点仍是大力支持第三世界国家的民族解放运动。但改革开放后特别是90年代以来，中国的对外援助就从政治动机更多地转向经济动机。
2、经济动机
经济动机也是国家提供对外援助时的重要考虑因素。通过对外援助，援助国可以在一定程度上确保资源供应、扩大出口市场和扩展投资场所等，同时促进受援国经济发展，最终为援助国经济发展创造更为有利的外部条件。对于自身是发达国家的援助国来说，发展中国家在西方发达国家的对外经济关系中一直占有非常重要的位置，在能源获得、原材料供应、商品输出和资本输出等方面，发达国家对发展中国家都有较大程度的依赖性。20世纪70年代中期之后，随着“东西关系”的影响相对下降和“南北关系”的影响逐步上升，美国和西欧各国的对外援助逐步向经济方向转变，一些国家提供的捆绑式援助（tied aid）就是经济动机的直接体现。日本一开始就把对外援助和本国经济发展相结合，通过对外援助扩大对外贸易与投资，“援助—投资—贸易”三位一体是战后日本对外援助的重要特征。不过，随着发达国家经济的成熟和发展，其对外援助中的经济动机逐渐减弱，对外援助中的捆绑援助所占比例逐渐下降，这在日本表现得十分明显。
对于发展中国家来说，其对外援助的经济动机和发展动机是一个问题的两个方面，两个动机是可以相伴实现的。中国、印度、巴西等国家本身也是发展中国家，自身也面临着发展问题，因此其对外援助谋求合作和互利双赢，以期对外援助在促进受援国经济发展、消除贫困的同时，也对本国的贸易、投资有正面促进作用。20世纪70年代后期，中国开始推行全方位的对外开放政策，对外援助的目标也逐渐从政治目标向经济和发展目标转变。中国政府逐渐改变援外工作中的传统做法，把单纯赠予性的非赢利性援助变成了互利双赢的共同发展模式，在援助中更加重视提高伙伴国的自主发展能力，以促进其经济发展和社会进步。巴西在20世纪80年代开始对其他发展中国家提供双边援助，其提供对外援助的主要目的便是经济和发展：通过国家之间的双边合作以及知识、技术的转移推动发展中国家经济增长和社会进步，推动发展中国家的能力建设和机构建设。 南非对外援助的目标与中国、巴西大致相同。印度的对外援助始于20世纪60年代，援助的对象主要是印度周边国家，相较于中国和巴西，印度的对外援助除了注重经济和发展目标外，还有很强的政治目的性。
每个国家对外援助的背后都交织着各种动机。由于各国的国际政治地位、经济发展水平不同，其对外援助的具体目的表现出差异性。即使对同一个国家来说，在其政治经济发展的不同历史阶段，其政治经济动机的表现也不同。总的来说，DAC国家和发展中国家拥有共同的对外援助终极目标，但发展中国家在政治和经济目标上与DAC国家差异较大，这也就导致这两者进行对外援助所遵循的原则不同，对受援国产生的经济和社会影响也不一样。
三、援助的原则与模式
传统援助国与“新兴”援助国在意识形态、经济体制及援助动机等方面存在差异，这使其采用不同的援助原则和模式：前者倾向于在援助中附加一定的政治或经济条件以推进受援国民主政治、良治以及市场化进程，希望以此提高援助的效果；后者则采用尊重伙伴国主权、不附加任何政治条件的原则，坚持互利双赢，强调通过对外援助促进双方的经济合作和经济发展。
（一）南北国家对外援助的原则和模式
如前所述，DAC国家双边援助强调援助过程的公平、透明，把民主、良治等指标作为向发展中国家提供援助的前提条件，通过对外援助输出其民主意识、价值观念和国家制度，将援助与受援国的社会发展和民主化进程结合起来。美国国会于1975年将人权作为条件纳入美国对外援助法，禁止美国政府向侵犯人权的国家提供ODA，同时美国对受援国提出的附加条件也要求受援国领导人必须实施“民主政治改革”、实行“诚实管理和法治”等。挪威与荷兰也在20世纪70年代中期将人权标准纳入援助政策。 欧盟在对外援助中附加政治条件相对较晚，其在1995年11月与非加太国家为第四个《洛美协定》的修改和补充而签署的新的议定书中首次将受援国民主和人权状况与援助挂钩。在2000年达成的第五个《洛美协定》中欧盟附加了更为明确的政治条件，规定受援国的民主、人权、法制和良治为执行《洛美协定》的基本原则。 近年来，为了强化民主治理，欧盟在对其非洲受援国分配援助时规定，当受援国解决了援助协议中的民主治理问题时，可以得到高达初始分配资金三分之一的额外奖励。 多边机构在对发展中国家提供援助过程中，往往要求受援国接受其提出的结构调整方案和宏观经济改革计划。20世纪80年代，不少发展中国家爆发了严重的债务危机，国际货币基金组织（IMF）及世界银行在提供新增贷款的同时要求受援国实施结构性调整方案。这些结构调整方案的精髓被总结为“华盛顿共识”，是西方推行其新自由主义理念的重要手段，其倡导的私有化、自由化就是西方市场经济价值观的重要体现。
对外援助中的附加条件意味着，发展中国家要得到援助就要付出政治和经济代价。一些急需外援的落后国家可能因为条件不符合而得不到外部资金援助，这就使得当前的国际发展援助在一定程度上服从于西方拓展自由、民主、人权、开放等价值观的需要，而不是针对受援国的整体贫困问题。这导致很多发展中国家的不满，国际社会对于当前援助体系的批评也主要针对西方国家援助附加条件问题。
与此相反，发展中国家在南南合作框架下提供不附加任何政治条件的对外援助，强调对外援助应尊重受援国主权，不干涉受援国内政，受援国与援助国之间是一种平等互利的合作关系。中国对外援助的指导原则是周恩来总理20世纪60年代提出的以平等互利、尊重受援国的主权、绝不附带任何条件为核心的中国对外经济技术援助的“八项原则”，虽然后来中国政府对这八项原则有所补充和发展，但其基本内涵一直为历届政府所坚持。印度自20世纪50年代以来一直把万隆会议上确立的国际关系十项原则作为其外交政策的指导原则，对外援助原则也建立在“互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利以及和平共处”五项原则基础之上。巴西政府则称其对外发展援助不是建立在企业或者商业利益之上，是无任何政治意图、无条件的。发展中国家不附加任何政治条件的对外援助为许多原本依赖西方国家援助的国家提供了新的选择，令其中一些发展中国家有能力拒绝西方国家附加了大量政治条件的援助，受到了受援国政府的广泛好评和推崇。
有学者将DAC国家的对外援助概括为“过程驱动型模式”，即更加注重援助能否给受援国带来政治和社会进步这一过程；将中国对非援助概括为“增长驱动型模式”，注重的是非洲国家经济的增长及其内在发展能力的提高。 鉴于其他发展中国家的对外援助与此有很大的相似性，本文将所有发展中国家的对外援助模式都界定为“增长驱动型模式”。过程驱动型模式与增长驱动型模式是两种不同的援助模式，各自有其优点和缺点。
（二）过程驱动型模式的优劣势分析
虽然西方国家在对外援助中附加政治经济条件的做法经常受到国际社会的指责与质疑，但这一做法的确有其客观原因，西方国家认为这是确保实现预定援助目标的必要条件。在当前国际社会中，援助国主要为发达国家，受援国则多是政治经济发展较为落后的发展中国家，无论是经济制度还是政治制度，西方国家都比发展中国家更加成熟和完善。西方国家提供对外援助时，其对于受援国的各项制度往往存有疑虑，认为受援国存在的各种不合理制度可能会影响援助效果。因此，在政治方面，西方国家倾向于在援助协议中附加一定条件，要求受援国改变或调整一些落后制度，引导受援国按照他们认为合理的方式实现援助目标。 在经济方面，IMF和世界银行等多边机构提出的经济调整和改革方案是从自由市场经济理论出发，鼓励各国经济开放和金融自由化，辅之以行政改革和财政改革，有助于危机国家实现长期稳定的发展，具有一定的合理性。这样，DAC国家过程驱动型模式的优点主要表现在：一是有利于促进受援国建立一套西方式民主政治和市场经济体系，在政治上强调参与、透明、问责和良治，在经济上强调私有化、自由化等价值观念；二是有利于监督约束受援国对资金的使用，防止贪污、挪用和腐败；三是由于援助资金来源于纳税人的税收，强调上述价值观念，有利于援助国说服自身国民，得到纳税人的选票支持。
但是，这种附加条件的援助并没有达到发展援助应该达到的效果。首先，这种以民主政治为核心、以过程为导向的援助模式使西方国家的对外援助陷入一种困境：受援国应当是政治制度和政策环境相对良好的国家，但最需要援助的国家往往不具备这些条件，援助资金更多流向那些符合条件的国家， 而政治经济较为落后但急需资金的贫困国家却得不到援助，国际援助资金的分配与受援国家的贫困程度相互不匹配。其次，发达国家的对外援助所附加的结构调整方案虽然在一定条件下有助于受援国家经济、金融秩序的恢复，但结构调整方案同时也要求受援国实行紧缩的宏观经济政策、改革金融部门和开放国内市场，这一做法有干涉受援国内部事务、侵犯其经济主权之嫌。这样，DAC国家过程驱动型模式的缺点主要表现在以下几个方面。
一是把援助与受援国具体政策的执行挂钩，限制了受援国实施本国减贫计划的自主权。更糟糕的是，有的西方国家时常借用援助中附加的条件特别是政治条件的手段达到影响、控制发展中国家内政外交以谋取自身利益，甚至不惜以严重损害受援国的利益为代价。
二是援助对发展中国家的减贫没有起到明显的作用。很多发展中国家之所以寻求外援，就是因为经济发展水平极其低下和国家整体处于贫困状态，而减少贫困的关键是要促进其国家整体经济增长水平。DAC国家一味强调援助过程中的公平、透明、问责，而忽略了对这些国家经济增长的推动，最终的减贫效果相当有限。
三是受援国没有走上自主发展的道路，形成了对外援的依赖。外援本身并不能改变一个国家的经济状况，最重要的还是培养受援国自身经济发展能力，通过贸易和投资等手段打破贫困的恶性循环。而DAC国家在对外援助过程中并未将重点放在培育受援国的自主发展能力上，这不但不能从根本上解决贫困，反而会形成“援助—贫困—再援助—更贫困”的恶性循环。
（三）增长驱动型模式的优劣势分析
DAC国家的援助主要是集中在医疗、教育等社会部门，而发展中国家注重基础设施和生产性部门的建设，其约一半的援助进入到这两个领域；中国和印度被认为是最为重视基础设施援建并投入最多的两个国家。 从具体的方式上来看，中国通过成套项目、一般物资、技术合作、人力资源合作开发等方式对其他发展中国家实施援助，促进双方的贸易平衡发展，拓展相互投资领域，加强发展中国家发展能力建设，这也是中国处理外援、外资和贸易三者关系的经验写照；巴西则主要通过资金和技术合作、援建发展项目实现对外援助，重点向周边国家转让技术，弥补巴西与周边国家发展的不对称性；印度对外援助的方式主要有发展项目援建、培训等，其对外援助的一个显著特点是通过培训和专家咨询，推广印度在减贫和经济发展方面的经验。发展中国家这种增长驱动型援助模式的优势在于： 一是援助集中于大型公共工程和基础设施建设，既能够为投资和贸易服务，同时又能改善受援国的经济发展环境，符合援助国和受援国双方的利益。
二是发展中援助国也曾面临受援国的发展正面临的相似问题，政治经济文化存在很大的相似性，对受援国的需求更加了解，进而可以提供更具有针对性的援助。而且，发展中国家与受援国的发展差距相对更小，其提供的技术更具实用性，开展合作的可行性也更高。正如有学者所论及的，与南北援助不同，南南援助的优势并不在于充裕的资金和多样化的现代合作技术，而恰恰在于南方国家在发展过程中对发展动力源于南方国家内部的深刻理解，以及基于这种理解而形成的平等交往原则。这种平等交往表现在处理与受援国的关系时“充分发挥自身优势”，寻找适合本国国情的发展道路；援助国和受援国双方的平等交往则表现为不干涉他国内政。
三是发展中国家对发展项目的援建与投资主要是让市场发挥主导作用，通过相互之间发挥比较优势进行贸易，这有利于培植本土经济增长和减贫，提高其内在经济增长能力而不至于使其走向援助依赖。
发展中国家不附加任何政治条件的援助为许多原本依赖西方援助的国家提供了新的选择，从而弱化了西方国家在这些国家的传统影响力。发展中国家也因此招致传统援助国的大量批评，它们纷纷指责前者忽视了当地的人权、社会状况和环境保护，甚至助长了当地政府的腐败与管理不力，阻碍了西方国家人权、良治目标的达成。与此同时，西方国家还围绕发展中国家援助项目透明度不足、项目援助与商品和服务的捆绑购买等问题横加责难。尽管有的批评的确是西方国家出于政治经济目的而故意夸大其词和无中生有，但这也确实指出了发展中国家援助模式的一些缺陷和不足：
一是不附加任何政治条件的援助使得援助国对资金的使用和去向缺乏监督和引导。当受援国政治腐败或制度不合理时，援助资金的合理使用就难以保证，援助效果也就难以实现。
二是对外援助项目通常与商品和服务的购买、劳动力的输出捆绑在一起。DAC援助国在2001年采纳了放松对最不发达国家（Least Developed Countries，LDCs）援助捆绑的建议并取得重大进展。截至2010年，DAC国家提供的对外援助中有86%不是捆绑援助。 DAC国家的很多研究都表明捆绑援助不仅损害援助项目的效果而且会使项目的成本上升15%到30%。 这也正是西方国家指责发展中国家对外援助中的捆绑条件的依据所在。
三是对外援助信息透明度不足。一些发展中国家的对外援助规模非常有限，不采用DAC的援助体系规范，也没有建立专门的国家机构和部门管理对外发展援助，其对外援助的信息披露很少。因此，信息透明度不足是西方国家经常提出责难的对象。
四是提供的对外援助仅限于政府间项目，当地居民和企业的参与很少。如前所述，发展中国家援建的项目重点分布在基础设施和生产性部门，相对来说，在医疗、教育部门的援助较少，西方国家对此颇有微词。
四、援助效果比较
对外援助一直被认为是发达国家帮助促进发展中国家以及最不发达国家社会经济发展的一个重要工具，但其有效性却备受争议。总体来说，传统援助国几十年来的援助效果差强人意，随“新兴”援助国出现的援助新模式推进了国际社会对援助方式的反思，援助理念正在逐渐改变，援助效果评价逐步由援助有效性向发展有效性过渡。
（一）南北援助中的援助有效性
自1960年以来，DAC国家的对外援助资金流出量稳步上升，通过一些双边和国际多边机构，已有大约3.2万亿美元的援助资金从富国流入了穷国。 外来资金的流入对受援国的政治、经济和社会都有一定的促进作用，但无论是从绝大多数的研究评估看，还是从受援国的实际状况看，西方发达国家巨额资金的援助效果并不令人鼓舞。
援助对受援国经济的影响体现在三方面：（1）援助对投资、储蓄的影响；（2）援助对经济增长的直接影响；（3）附带条件的援助对经济增长的影响。尽管观点不尽相同，但从经济学视角看，现有的大部分研究倾向于承认，过去几十年间西方发达国家的对外援助是无效或低效的。例如，有学者对2004年前有关援助有效性的97项研究加以综合分析。结果显示，分别就上述三方面影响而言：援助对投资、储蓄的影响很小，并且不显著；尽管有证据表明援助对经济增长有正面作用，但是这种作用很小，并不显著；而就附带条件的援助对经济增长的影响而言，研究表明结果也是令人失望的。 而赞比亚学者丹比萨·莫约（Dambisa Moyo）也认为，西方对非援助长期以来只是助长了非洲政府的腐败和人民的贫困，阉割了非洲的企业家精神，并使非洲深陷依赖外援的陷阱不能自拔。 现实中，西方发达国家巨额援助资金的流出并没有产生令人满意的结果，如在最不发达国家较集中的撒哈拉以南非洲，尽管该地区过去几十年里一直是国际发展援助关注的重点地区——全球ODA的30%左右流入该地区， 但其经济发展仍严重滞后于世界其他地区；严格地讲，没有任何一个撒哈拉以南非洲国家可如期实现联合国千年发展目标。
从下图1—3可以看出，DAC国家及多边开发机构对撒哈拉以南非洲的ODA净值在1981—2011年间稳步上升，进入21世纪后甚至直线上升。但1981—2008年间，撒哈拉以南非洲的贫困人口数非但没有下降反而一直在上升（2008年略微下降）；贫困率也一直维持在高水平状态，2000年之后才开始出现下降趋势。与世界上其他发展中国家集中的地区如东亚和拉美相比，撒哈拉以南非洲的人均GNI长期低于1000美元，略高于联合国划分的最不发达国家水平。而东亚地区则在20世纪90年代中期开始大幅度上升，到2011年已经超过4000美元，拉美地区更是远远高于撒哈拉以南非洲地区。世界银行、非洲开发银行、联合国非经委等机构曾在2000年就联合发表《非洲能拥有21世纪吗？》的报告，认为许多撒哈拉以南非洲国家的现状甚至还不如20世纪60年代刚独立时。 更糟糕的是，由于人口快速增长，非洲的贫困状况还在加剧。撒哈拉以南非洲地区每天生活水平低于1美元的人口占全部人口的比例由1990年的44.6%上升到2000年的46.5%，预计到2015年仍将高达42.3%。 虽然导致这一现状的原因很多，但西方国家多年来流入的巨额ODA并未有效缓解这一状况，也未达到ODA的最根本的目标，西方援助在减贫和促进经济发展方面的低效性可见一斑。 （二）南南合作中的发展有效性
近年来非DAC国家提供的对外援助资金呈现不断上升的趋势，据估计，2006年南南国家内部的ODA流动资金在95亿美元到121亿美元之间，占国际发展援助的7.8%—9.8%；2008年估计为121亿美元和139亿美元之间，2010年估计为150亿美元，这还不包含通过多边机构和三方合作提供的部分。 从规模上讲，DAC援助国仍然是国际援助的主力军，发展中国家的对外援助非常有限。但发展中国家的对外援助注重合作与双赢，和传统援助国相比，“新兴”援助国一般并不自称为援助国（donor），而是将其援助视为一种发展中国家之间的相互帮助和合作，是一种以经济发展为导向的“穷帮穷”的模式，解决的是对方面临的迫切需要解决的发展难题。南南合作框架中的对外援助模式对经济发展和减贫的积极作用已经显现，中非合作就是个典型的例子。
中国对非洲援助始于上世纪50年代。援非60多年以来，中国对非的援助目的由最初的政治目的（支持其民族解放运动，反对帝国主义）演变为20世纪90年代后的以发展为主，援助方式则由最初的无偿援助演变为合作双赢：通过贸易和投资促进双方的经济发展；通过援建非洲国家的基础设施建设改善非洲国家的发展环境；通过人才输出和技术合作提高非洲国家的自主发展能力；通过民生项目建设和减贫等提高当地人民的生活水平。
贸易和投资方面，自2000年以来，中非贸易和投资规模大幅增加（下图4），对推动非洲当地经济发展有积极的作用。中国和非洲国家之间的贸易具有很大的互补性，非洲对中国出口的原油、矿产和农产品等正是中国经济快速发展时期所稀缺的产品，而中国出口到非洲国家物美价廉的工业制成品也正好满足非洲人民当前的需求，双方都能从中获益。中国对非洲的投资涉及采矿、制造、建筑等方面，其中资源领域的开发合作是中非投资合作的重要内容。中国企业按照互利共赢、共同发展的原则，积极参与非洲资源开发，将其资源优势转化为社会经济发展的动力，拓宽了非洲发展的资金来源，也带动了当地基础设施建设和经济发展，受到当地政府和民众的广泛欢迎。
基础设施方面，鉴于基础设施落后是制约很多非洲国家发展的瓶颈，中国重视支持非洲国家改善基础设施条件，通过援助、工程承包、投资合作等方式，帮助非洲国家兴建公路、铁路、机场、港口、通讯和电力设施等。截至2009年底，中国在非洲援建了500多个基础设施项目，较大的项目有索马里贝莱特温—布劳公路、毛里塔尼亚友谊港、突尼斯麦热尔德—崩角水渠、坦桑尼亚国家体育场、非洲联盟会议中心等。 众多研究表明，基础设施对发展和提高生产力具有重要影响，对低收入经济体的影响尤为明显，中国对非洲基础设施的援建切实改善了非洲国家的发展环境和投资环境。
人才和技术方面，中国政府高度重视非洲发展能力建设，通过开展管理与技术培训、实用技术培训、人才输出和技术合作等努力帮助非洲国家提升自身“造血”功能。截至2010年6月，中国为非洲国家培训了各类人员3万多人次，培训内容涵盖经济、公共行政管理、农牧渔业、医疗卫生、科技、环保等20多个领域。 中国向非洲国家输出人才和技术的独特优势在于，中非同属发展中国家，中国输出的技术具有更强的适用性，更利于非洲国家的吸收和使用。
民生方面，中国投入资金帮助非洲国家建设公共福利设施，提高农业水平，减少贫困，提高非洲国家民生水平。中国在非洲援建了一大批低造价住房、打井供水、污水处理等公共福利项目，如莫桑比克、安哥拉、埃塞俄比亚的低造价住房项目；中非农业合作的主要领域包括农业基础设施建设、粮食生产、农业实用技术交流和转让等，截至2009年底，中国共为非洲援建农业技术试验站、推广站、农场等项目142个，启动14个农业技术示范中心。 此外，中国与非洲在减贫领域的合作也在不断深化。通过减贫培训、减贫会议、减贫研究等方式，中国向非洲国家介绍中国社会经济发展与扶贫开发的战略、模式和经验，加强与非洲国家的知识和经验分享，帮助非洲国家减贫。 在非洲各国政府和人民的努力下，2000年之后撒哈拉以南非洲的贫困出现下降，2005年之后撒哈拉以南非洲地区首次出现贫困人口和贫困发生率共同下降：贫困人口从2005年的3.95亿减少到2008年的3.86亿，贫困发生率从2005年的52.3%下降到47.5%（上图2）。这与2000年中非合作论坛建立后中非双方在论坛框架下展开更加深入有效合作的时间大致吻合，虽然尚无充分和直接证据表明是中非合作论坛对非洲减贫起到了关键作用，但仍可肯定地说，中非合作论坛为此作出了一定贡献。
结 语
西方发达国家传统的对外援助体现为南北合作框架下的南北援助关系，而发展中国家的对外援助则是南南合作框架下的互利双赢。不论是发达国家还是发展中国家，其援助动机都可以从政治、经济、发展和人道主义四个角度去分析。虽然南北国家的对外援助终极目标具有一致性，但是它们在政治、经济和发展目标上存在较大的差异，导致了其对外援助所采用的原则差异明显。西方发达国家往往在援助中附加各种政治经济条件，而发展中国家强调尊重伙伴国主权和援助不附加任何政治条件，双方平等合作、共同发展。西方发达国家采用过程驱动型的对外援助模式，强调的是援助能否带来受援国的政治进步、民主进程和社会发展，而发展中国家采用增长驱动型的对外援助模式，关注的是能否带来伙伴国直接的经济增长、技术进步和贫困人口的减少。多年的事实证明，西方国家的援助一直相对低效，其援助的有效性受到各方的质疑，而发展中国家的援助对经济促进的效应更加明显，也更具活力，其发展有效性受到伙伴国和国际社会的认可。2008年的《阿克拉行动议程》（Accra Agenda for Action）就对发展中国家援助的原则与模式做出了积极评价：南南国家的对外援助遵循不干涉内政、相互平等、尊重主权等原则，在国际发展合作中起到了重要作用，是南北援助的有益补充。
新型援助模式的出现导致国际社会对现有国际援助体系的反思与改革努力，国际援助理念从“援助有效性”向“发展有效性”过渡的趋势正在显现。在2005年第二届援助有效性高层论坛上达成的《巴黎宣言》中，上述转变初现端倪，提高援助有效性五项原则得以提出，即：自主性原则（Ownership），受援国自行制定发展战略，承担发展的责任；联系原则（Alignment），援助须与受援国的发展战略相联系，并将后者置于优先地位；协调原则（Harmonization），援助国之间应协调其援助计划以避免资源重复和浪费；重成果原则（Management for Results），受援国和援助国都应重视对援助实效和成果的衡量与管理；相互问责制原则（Mutual Accountability），受援国和援助国都应对其政府负责，对发展成果负责。 2008年9月第三届援助有效性高层论坛通过的《阿克拉行动议程》进一步强化了2005年《巴黎宣言》的原则，并设置了优先领域以实施《巴黎宣言》。2011年11月29日，第四届援助有效性高层论坛在韩国釜山召开，正式推动国际发展援助从注重投入的“援助有效性”向注重结果的“发展有效性”转变。这一转变过程无疑会是漫长的，作为发展有效性援助的代表性国家，中国应当在对外援助领域与传统援助国积极展开合作与交流（如开展三方合作），以推动这一转变的早日实现。同时，中国还应当在以后的援助中完善自身的援助模式（如提高援助信息透明度、增加对教育和医疗等领域的援助等），以进一步提高援助的“发展有效性”。