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当前上海已进入人口深度老龄化的发展阶段。“十四五”期间，人口老龄化将进一步加剧，2025至2050年将进入高龄人口急剧增长阶段，养老服务需求将呈现急剧增长与井喷态势，对服务方式、服务内容的多元需求也成为必然。老龄产业是伴随着人口老龄化趋势而逐步发展起来的一种新兴产业，有着巨大市场潜力。然而，上海老龄产业目前还处于产业发展的初创时期，积极探索适合上海特征的老龄产业，打造辐射长三角，乃至全国的上海老龄产业高地，是上海面临的一项战略任务。本文旨在全面梳理本市老龄产业发展现状，客观剖析老龄产业发展面临的瓶颈问题，结合国内外老龄产业发展的实践经验，科学提出本市促进老龄产业发展的对策建议特别是财政支持政策，为转型期国内特大型城市积极应对人口老龄化提供借鉴。
一、老龄事业与老龄产业的对比分析
（一）老龄事业的特点
2006年发布的《中国老龄事业的发展》白皮书对老龄事业作了详細的说明，认为老龄事业是国家为实现老有所养、老有所医、老有所学、老有所为、老有所乐的目标而实行的一系列政策措施，是依靠政府力量为老年人提供的基本养老公共服务。也就是说，老龄事业是由政府供给或购买，为老年人口提供的公共产品与服务，其发展目的在于保障老年人口的基本养老需求。
（二）老龄产业的特点
老龄产业是指以老年人为目标客户群，为满足老年人对物质和文化生活的特殊需求，而提供所需商品和服务的产业。老龄产业并不是传统意义上一个独立的产业部门，而是涵盖了多个产业领域的综合性的产业体系，是为满足老年人的特殊消费需求而提供产品和服务的生产部门的集合。政府在其中的主要参与方式是进行产业规划，制定行业标准，也便于规范和监管市场，促进产业的健康发展。
（三）两者关系
老龄事业与老龄产业既相互区别又相互联系。从两者之间的区别来看：第一，两者的责任主体不同。老龄事业的责任主体是政府，虽然也有政府向非政府组织或企业购买服务，但主体依然是政府。老龄产业的责任主体为市场，参与市场竞争由市场调节资源是其重要特征。第二，两者的性质不同。老龄事业强调公益性、福利性; 而老龄产业更偏重于市场化的商品与服务，更强调市场性。第三，两者内容不同。老龄事业是政府为满足绝大多数老年人的基本需求而供给的公共产品和服务。老龄产业则是按照市场经济规律为老年人供给商品和服务的产业，除了为老年人提供基础性商品和服务的产业外，还有满足部分老年人高端需求的产业，呈现出多样化的特征。
老龄事业与老龄产业之间虽有区别，但两者之间的关系并不是割裂的。老龄事业与老龄产业都是为应对人口老龄化而产生，都以老年群体为服务对象，为老年群体提供产品或服务。两者的联系集中体现在他们既各施其职，又双向互动、互为补充。
二、上海加快发展老龄产业的背景
据上海市民政局预测，上海将在2025年左右达到老龄化高峰，而当前上海已进入人口深度老龄化阶段，随着老龄化和高龄化矛盾的逐渐加深，“421”家庭结构的少子化现象的增多，家庭照护功能持续弱化，老年人享受多元、多层次养老服务的意愿不断增强、养老服务社会参与度不高等诸多养老难题日益凸显，仅依靠养儿防老的初衷已无法实现。作为中国首个进入老龄化的城市，同时也是一座融汇世界各地经济文化的国际化大都市，上海一直被寄予重任，虽然上海老龄产业尚处在初级阶段，但政府一直积极响应中共中央的号召，积极鼓励全民参与。加快发展老龄产业，特别是建立在新理念、新模式、新科技基础上的老龄产业，一方面可以弥补上海养老服务缺口，提高上海养老服务效率和质量，另一方面还可以推动上海产业结构调整升级和经济增长方式转型，并能增加就业渠道，扩大就业规模。
（一）人口深度老龄化引致养老服务需求呈现持续井喷
《2018年上海市老年人口和老龄事业监测统计信息》显示，截至2018年12月31日，上海60岁及以上的户籍老年人口首次突破500万，达到503.28万人，占总人口的34.4 %，比上年增长1.2%。上海老年人口在户籍人口中的占比为约高出全国平均水平逾13个百分点。同时，2016至2018年间，全市老年抚养系数（60岁及以上）从54.1%上升到62.5%，呈逐年升高态势。
（二）家庭规模缩小和结构变化对养老服务提出新要求
数据显示，本市平均每户人口（户籍人口）从1978年的3.8人下降至2018年的2.7人，随着家庭规模的日趋缩小，家庭养老功能正不断弱化。上海目前实行的是以“90-7-3”为基本架构的“家庭养老-社区养老-机构养老”相结合的养老模式，家庭养老是养老模式的重要基石。要解决家庭养老功能弱化对家庭养老产生的负面影响，必须大力发展老龄产业，通过社会和市场的力量弥补传统家庭养老模式的不足。
（三）各级各项政策支持为老龄产业发展提供重要支撑
近年来国家和上海市委市政府高度重视老龄化问题，陆续出台了多项政策，为老龄产业的快速发展提供了重要的政策保障。国家层面：2006-2015年间，国家陆续出台多项政策文件，内容涉及老龄事业发展、养老服务业发展、社会养老服务体系建设、民间资本参与养老服务、商业健康保险、智慧养老等。上海层面：2012年《上海市服务业发展“十二五”规划中》明确提出要“加快发展养老服务业”，“创新养老服务模式，拓展养老服务领域，推动新科技、新技术和新材料在养老服务中的应用”。2014年《上海市人民政府关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》（沪府发[2014]28号）明确提出“充分调动市场主体、社会力量提供养老服务的积极性，加快老龄产业的发展，不断完善本市社会养老服务体系，满足老年人日益增长的多层次、多样化养老服务需求”的具体要求。2018年起本市作为全国15各试点地区，在全市范围内试行长期护理保险制度，通过提高老年人支付能力推动老年需求与供给的对接。 三、本市老龄产业发展的问题
虽然近年来上海的老龄产业发展迅速，但还存在着一些问题，老龄市场发展滞后，企业定位雷同，老龄产业化不足和供需不平衡;老年群体的传统消费习惯的制约等。
（一）产业规模较小
虽然目前上海老年人口消费规模较大，但其中专门为老年人提供的老年产品和服务规模较小，其发展滞后于老年消费群体的巨大需求。这不仅是上海的问题，全国的情况也是这样。据统计，2010年我国老年人口消费规模达到10000亿人民币，但其中特别为老年人提供的老年产品和服务只有3000亿。老年人普遍感觉市场上销售的老年用品数量少、种类少、地点少、购物难、送货难现象比较凸出。尤其是老龄化带来的高龄老人和失能老人增加，对长期康复护理服务的需求也随之快速增加，目前的长期护理服务供给远远不能满足要求。
（二）产业结构失衡
老龄产业的结构失衡表现在两个方面，一是供给模式失衡。目前的养老服务供给主要还是由政府提供的养老事业，社会和市场提供的养老服务比例较低。老龄产业对政府资金的投入依赖性较高，市场化程度较低，社会资金对老龄产业的投入较少。随着老龄化程度的不断加深，单支柱、单主体的养老服务供给模式一方面给政府财政带来极大的压力，另一方面由于政府提供的养老服务带有的福利性和普惠性，无法满足多层次、多样化的养老服务需求。二是产品结构失衡。在现有老龄产业中老年医疗保健产业、老年家庭服务业、老年旅游业、老年娱乐文化产业发展相对较快，而老年房地产业、老年用品研发产业、老年心理健康产业、老年金融业等发展较慢，一些产业仍然处于萌芽状态。
（三）产业水平较低
从产业发展理念看，老龄产业和老龄事业协调发展的理念尚未完全确立，社会养老更多依赖政府和社会，市场意识不强。上海缺乏养产业发展顶层设计、战略规划和相应的政策措施。
从产业政策看，上海支持老龄产业发展的具体政策不明晰。老龄产业和老龄事业协调发展政策导向不明确。老龄产业政策很不完备，没有系统化、体系化的老龄产业政策。
从产业发展看，上海养老产业化不足，进入资本少，政府补贴式养老机构为目前市场主流，盈利少甚至无盈利难以吸引商家，产业组织培育滞后、产业结构尚未形成，产业空间布局不合理。行业标准缺位，专业人才匮乏。
四、上海老龄产业发展的政策建议
（一）完善政府管理服务
（1）编制落实老龄产业规划
民政、发改委、财政等部门要根据国家和上海市的相关要求，尽快研究提出促进民间资本参与老龄产业的具体措施和意见。重点行业主管部门负责制定各领域发展规划和工作计划，研究制定相关行业政策，并分解规划确定的发展目标和主要任务，明确牵头单位和工作责任，推进规划的落实。加强规划实施的跟踪分析，开展评估，并探索建立考核评价制度。
（2）加强政府服务与管理
民政部门要健全养老服务的准入、监管、退出制度，指导养老机构完善管理规范、改善服务质量，及时查处侵害老年人人身财产权益的违法行为和安全生产责任事故。价格主管部门要探索建立科学合理的养老服务定价机制，依法确定适用政府定价和政府指导价的范围。有关部门要建立完善老龄产业统计制度。其他各有关部门要依照职责分工对老龄产业实施监督管理。要积极培育和发展养老服务行业协会，发挥行业自律作用。
（二）优化税收政策
对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税。对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。营利性养老机构取得的养老服务收入直接用于改善养老条件的，其后五年缴纳的税收地方留成部分由同级财政给予减半补助。对提供家庭和社区养老服务的非营利性机构的企业所得税，在政策通过第二年开始，其后三年缴纳的税收地方留成部分由同级财政给予减半补助。
非营利性养老机构、社区居家养老服务设施建设免征行政事业性收费，营利性养老机构设施建设减半征收有关行政事业性收费;养老机构提供养老服务涉及的行政事业性收费减半征收
（三）加大金融创新支持
加大对老龄产业的贷款投入，由相关部门研究制定面向养老机构、社会组织、企业的分类信贷机制，鼓励在沪银行业金融机构对从事老龄产业且连续三年及以上信用评级良好的养老机构、社会组织、企业，开放养老信贷，并逐步扩大信贷规模;对部分信用评级良好的养老机构、社会组织、企业可适当延长贷款偿还期限。研究制定本市老龄产业信贷奖励考核办法。推進养老金融产品创新，在政府和监管部门的有效引导下，鼓励银行、证券、保险类金融机构，加大养老金融产品创新力度，探索老年人住房反向抵押养老保险、企业年金等各类保险工具，增强老年人的支付能力;鼓励发展各类老龄产业保险产品，探索针对老年护理需求的商业保障计划;鼓励发展银发投资、养老信托等金融产品;支持商业保险机构加大老年人意外伤害保险、家庭服务保险、长期护理保险等产品的开发和推广力度。
（四）创新人才培养模式
教育、人力资源社会保障、民政等部门要支持高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，扩大人才培养规模，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才，制定优惠政策，鼓励大专院校对口专业毕业生从事养老服务工作。充分发挥开放大学作用，开展继续教育和远程学历教育。依托院校和养老机构建立养老服务实训基地。加强老年护理人员专业培训，对符合条件的参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员按规定给予相关补贴，在养老机构和社区开发公益性岗位，吸纳农村转移劳动力、城镇就业困难人员等从事养老服务。
一、老龄事业与老龄产业的对比分析
（一）老龄事业的特点
2006年发布的《中国老龄事业的发展》白皮书对老龄事业作了详細的说明，认为老龄事业是国家为实现老有所养、老有所医、老有所学、老有所为、老有所乐的目标而实行的一系列政策措施，是依靠政府力量为老年人提供的基本养老公共服务。也就是说，老龄事业是由政府供给或购买，为老年人口提供的公共产品与服务，其发展目的在于保障老年人口的基本养老需求。
（二）老龄产业的特点
老龄产业是指以老年人为目标客户群，为满足老年人对物质和文化生活的特殊需求，而提供所需商品和服务的产业。老龄产业并不是传统意义上一个独立的产业部门，而是涵盖了多个产业领域的综合性的产业体系，是为满足老年人的特殊消费需求而提供产品和服务的生产部门的集合。政府在其中的主要参与方式是进行产业规划，制定行业标准，也便于规范和监管市场，促进产业的健康发展。
（三）两者关系
老龄事业与老龄产业既相互区别又相互联系。从两者之间的区别来看：第一，两者的责任主体不同。老龄事业的责任主体是政府，虽然也有政府向非政府组织或企业购买服务，但主体依然是政府。老龄产业的责任主体为市场，参与市场竞争由市场调节资源是其重要特征。第二，两者的性质不同。老龄事业强调公益性、福利性; 而老龄产业更偏重于市场化的商品与服务，更强调市场性。第三，两者内容不同。老龄事业是政府为满足绝大多数老年人的基本需求而供给的公共产品和服务。老龄产业则是按照市场经济规律为老年人供给商品和服务的产业，除了为老年人提供基础性商品和服务的产业外，还有满足部分老年人高端需求的产业，呈现出多样化的特征。
老龄事业与老龄产业之间虽有区别，但两者之间的关系并不是割裂的。老龄事业与老龄产业都是为应对人口老龄化而产生，都以老年群体为服务对象，为老年群体提供产品或服务。两者的联系集中体现在他们既各施其职，又双向互动、互为补充。
二、上海加快发展老龄产业的背景
据上海市民政局预测，上海将在2025年左右达到老龄化高峰，而当前上海已进入人口深度老龄化阶段，随着老龄化和高龄化矛盾的逐渐加深，“421”家庭结构的少子化现象的增多，家庭照护功能持续弱化，老年人享受多元、多层次养老服务的意愿不断增强、养老服务社会参与度不高等诸多养老难题日益凸显，仅依靠养儿防老的初衷已无法实现。作为中国首个进入老龄化的城市，同时也是一座融汇世界各地经济文化的国际化大都市，上海一直被寄予重任，虽然上海老龄产业尚处在初级阶段，但政府一直积极响应中共中央的号召，积极鼓励全民参与。加快发展老龄产业，特别是建立在新理念、新模式、新科技基础上的老龄产业，一方面可以弥补上海养老服务缺口，提高上海养老服务效率和质量，另一方面还可以推动上海产业结构调整升级和经济增长方式转型，并能增加就业渠道，扩大就业规模。
（一）人口深度老龄化引致养老服务需求呈现持续井喷
《2018年上海市老年人口和老龄事业监测统计信息》显示，截至2018年12月31日，上海60岁及以上的户籍老年人口首次突破500万，达到503.28万人，占总人口的34.4 %，比上年增长1.2%。上海老年人口在户籍人口中的占比为约高出全国平均水平逾13个百分点。同时，2016至2018年间，全市老年抚养系数（60岁及以上）从54.1%上升到62.5%，呈逐年升高态势。
（二）家庭规模缩小和结构变化对养老服务提出新要求
数据显示，本市平均每户人口（户籍人口）从1978年的3.8人下降至2018年的2.7人，随着家庭规模的日趋缩小，家庭养老功能正不断弱化。上海目前实行的是以“90-7-3”为基本架构的“家庭养老-社区养老-机构养老”相结合的养老模式，家庭养老是养老模式的重要基石。要解决家庭养老功能弱化对家庭养老产生的负面影响，必须大力发展老龄产业，通过社会和市场的力量弥补传统家庭养老模式的不足。
（三）各级各项政策支持为老龄产业发展提供重要支撑
近年来国家和上海市委市政府高度重视老龄化问题，陆续出台了多项政策，为老龄产业的快速发展提供了重要的政策保障。国家层面：2006-2015年间，国家陆续出台多项政策文件，内容涉及老龄事业发展、养老服务业发展、社会养老服务体系建设、民间资本参与养老服务、商业健康保险、智慧养老等。上海层面：2012年《上海市服务业发展“十二五”规划中》明确提出要“加快发展养老服务业”，“创新养老服务模式，拓展养老服务领域，推动新科技、新技术和新材料在养老服务中的应用”。2014年《上海市人民政府关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》（沪府发[2014]28号）明确提出“充分调动市场主体、社会力量提供养老服务的积极性，加快老龄产业的发展，不断完善本市社会养老服务体系，满足老年人日益增长的多层次、多样化养老服务需求”的具体要求。2018年起本市作为全国15各试点地区，在全市范围内试行长期护理保险制度，通过提高老年人支付能力推动老年需求与供给的对接。 三、本市老龄产业发展的问题
虽然近年来上海的老龄产业发展迅速，但还存在着一些问题，老龄市场发展滞后，企业定位雷同，老龄产业化不足和供需不平衡;老年群体的传统消费习惯的制约等。
（一）产业规模较小
虽然目前上海老年人口消费规模较大，但其中专门为老年人提供的老年产品和服务规模较小，其发展滞后于老年消费群体的巨大需求。这不仅是上海的问题，全国的情况也是这样。据统计，2010年我国老年人口消费规模达到10000亿人民币，但其中特别为老年人提供的老年产品和服务只有3000亿。老年人普遍感觉市场上销售的老年用品数量少、种类少、地点少、购物难、送货难现象比较凸出。尤其是老龄化带来的高龄老人和失能老人增加，对长期康复护理服务的需求也随之快速增加，目前的长期护理服务供给远远不能满足要求。
（二）产业结构失衡
老龄产业的结构失衡表现在两个方面，一是供给模式失衡。目前的养老服务供给主要还是由政府提供的养老事业，社会和市场提供的养老服务比例较低。老龄产业对政府资金的投入依赖性较高，市场化程度较低，社会资金对老龄产业的投入较少。随着老龄化程度的不断加深，单支柱、单主体的养老服务供给模式一方面给政府财政带来极大的压力，另一方面由于政府提供的养老服务带有的福利性和普惠性，无法满足多层次、多样化的养老服务需求。二是产品结构失衡。在现有老龄产业中老年医疗保健产业、老年家庭服务业、老年旅游业、老年娱乐文化产业发展相对较快，而老年房地产业、老年用品研发产业、老年心理健康产业、老年金融业等发展较慢，一些产业仍然处于萌芽状态。
（三）产业水平较低
从产业发展理念看，老龄产业和老龄事业协调发展的理念尚未完全确立，社会养老更多依赖政府和社会，市场意识不强。上海缺乏养产业发展顶层设计、战略规划和相应的政策措施。
从产业政策看，上海支持老龄产业发展的具体政策不明晰。老龄产业和老龄事业协调发展政策导向不明确。老龄产业政策很不完备，没有系统化、体系化的老龄产业政策。
从产业发展看，上海养老产业化不足，进入资本少，政府补贴式养老机构为目前市场主流，盈利少甚至无盈利难以吸引商家，产业组织培育滞后、产业结构尚未形成，产业空间布局不合理。行业标准缺位，专业人才匮乏。
四、上海老龄产业发展的政策建议
（一）完善政府管理服务
（1）编制落实老龄产业规划
民政、发改委、财政等部门要根据国家和上海市的相关要求，尽快研究提出促进民间资本参与老龄产业的具体措施和意见。重点行业主管部门负责制定各领域发展规划和工作计划，研究制定相关行业政策，并分解规划确定的发展目标和主要任务，明确牵头单位和工作责任，推进规划的落实。加强规划实施的跟踪分析，开展评估，并探索建立考核评价制度。
（2）加强政府服务与管理
民政部门要健全养老服务的准入、监管、退出制度，指导养老机构完善管理规范、改善服务质量，及时查处侵害老年人人身财产权益的违法行为和安全生产责任事故。价格主管部门要探索建立科学合理的养老服务定价机制，依法确定适用政府定价和政府指导价的范围。有关部门要建立完善老龄产业统计制度。其他各有关部门要依照职责分工对老龄产业实施监督管理。要积极培育和发展养老服务行业协会，发挥行业自律作用。
（二）优化税收政策
对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税。对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。营利性养老机构取得的养老服务收入直接用于改善养老条件的，其后五年缴纳的税收地方留成部分由同级财政给予减半补助。对提供家庭和社区养老服务的非营利性机构的企业所得税，在政策通过第二年开始，其后三年缴纳的税收地方留成部分由同级财政给予减半补助。
非营利性养老机构、社区居家养老服务设施建设免征行政事业性收费，营利性养老机构设施建设减半征收有关行政事业性收费;养老机构提供养老服务涉及的行政事业性收费减半征收
（三）加大金融创新支持
加大对老龄产业的贷款投入，由相关部门研究制定面向养老机构、社会组织、企业的分类信贷机制，鼓励在沪银行业金融机构对从事老龄产业且连续三年及以上信用评级良好的养老机构、社会组织、企业，开放养老信贷，并逐步扩大信贷规模;对部分信用评级良好的养老机构、社会组织、企业可适当延长贷款偿还期限。研究制定本市老龄产业信贷奖励考核办法。推進养老金融产品创新，在政府和监管部门的有效引导下，鼓励银行、证券、保险类金融机构，加大养老金融产品创新力度，探索老年人住房反向抵押养老保险、企业年金等各类保险工具，增强老年人的支付能力;鼓励发展各类老龄产业保险产品，探索针对老年护理需求的商业保障计划;鼓励发展银发投资、养老信托等金融产品;支持商业保险机构加大老年人意外伤害保险、家庭服务保险、长期护理保险等产品的开发和推广力度。
（四）创新人才培养模式
教育、人力资源社会保障、民政等部门要支持高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，扩大人才培养规模，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才，制定优惠政策，鼓励大专院校对口专业毕业生从事养老服务工作。充分发挥开放大学作用，开展继续教育和远程学历教育。依托院校和养老机构建立养老服务实训基地。加强老年护理人员专业培训，对符合条件的参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员按规定给予相关补贴，在养老机构和社区开发公益性岗位，吸纳农村转移劳动力、城镇就业困难人员等从事养老服务。