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【摘 要】近年来，随着国家基础设施建设和地方经济的高速发展，农村城市化、工业园区化的不断推进，大量的农村集体土地被征用，相关土地补偿、青苗补偿、房屋拆迁补偿、迁坟补偿、林木补偿等费用的管理、使用已成为突出的重点问题，而在征地拆迁中引发的新的农村社会矛盾和职务犯罪时有发生。根据侦办中该领域的职务犯罪特点、规律，以如何完善农村集体土地征用补偿管理制度和政府管理部门的内审机制，提出相关的意见和建议。
【关键词】农村集体土地；征用过程；职务犯罪调研
一、农村集体土地征用过程中职务犯罪的主要特点
（一）犯罪主要对象为集体所有的资产。
一是集体经济组织使用土地及地上附属物的补偿费。农村集体经济组织的土地除个人承包的外，还有部分是以村组集体管理的形式使用的道路、稻场、林地、荒地、公共附属设施等归属集体所用的资产，按照有关规定村集体土地及集体投工投劳或国家因保障农民生产生活及基本农田的需要而投资建立的农田基础设施，包括机耕道、水渠、水库等灌溉设施的补偿费应进入各村在乡镇农经站的账户或村民小组对公账户，依照集体资产的管理制度进行管理。但一些经手人员将此集体经济组织的资产以无主财产或个人承包地的设施附着物，采取各种手段变为已有，导致涉农职务犯罪案件的发生。二是“三改”工程款项。所谓“三改”即改沟、改路、改渠，因项目建设致使当地水系和道路发生改变，需要重新建设水系和道路以方便群众生产生活。一般情况下，按照建设单位和地方政府约定，由“三改”工程所在地的项目施工单位对“三改”工程组织实施，即以物还物。一些村组干部利用协助政府工作便利条件，耍弄介边策略的方式，以种种理由争夺“三改”工程，建设单位和地方政府为了省事安稳，又确保项目建设顺利开展不得不让步，将“三改”工程款包干给村组干部，致使村组干部在使用“三改”工程款和发包“三改”工程中获取利益或变相归属个人私分。三是临时用地补偿款。临时用地补偿费是项目施工单位因建设项目的需要而在建设项目沿线路临时租用所在村组的土地而支付的占用费和复垦费。一般情况下，建设单位与地方政府约定临时用地补偿标准，由施工单位直接支付给村组。因各施工单位用地功能不同，难免产生工作难做、讨价还价现象，因而临时用地补偿标准各地差异较大；另一方面，因这一部分资金直接支付给村组，村组干部具有直接支配权，导致监督缺失。如村组干部以该临时用地属个人的承包地而将支付给村组对公账户的资金，随意支取归属个人。
（二）犯罪手段变换多样，不断翻新升级。
负责拆迁、安置的工作人员在拆迁工作中除了做群众的工作外，还要负责丈量被征收的土地面积、拆迁房屋面积、清点附属物、制作拆迁补偿表、核算补偿数额并上报等工作。部分负责拆迁的工作人员利用职务上的便利条件，在丈量面积、清点附属物等方面做文章，如有一村干部在协助政府征地中，为将集体经济组织所用的土地补偿款，转为个人名下据为个人所有，利用征地复查的机会，将林地实为鱼塘而增补的差价补偿款，以个人投资筑坝而产生的补差为个人所用，骗取村民小组出具委托书，将补差的土地补偿款转入村委会账户，利用其职权从村委会账户支取进行私分。
（三）利用职权将用于恢复的基础设施款或补偿款挪作他用。
由于建设单位本着工程项目的需要，更多考虑的是工程施工期限和进度，而忽视因工程项目内毁损的农村基础设施恢复重建，因而留下漏洞，给个别村级干部借机以便于协调，获取工程设施协议，从中将拨入的设施恢复资金全部支取归个人经营使用，工程久久不能启动，造成村民生产生活困难或不便，政府服务诚信受到影响。另建设单位征地拆迁的补偿款与被补偿对象不发生直接联系，而是按与地方政府的约定将补偿费用支付给负责拆迁、补偿等一系列事务的地方临时协调机构（以下称协调机构），再由协调机构或其委托的银行分发补偿费。因而补偿费分发到农户手中有一个较长的时间段，一些经手管理土地补偿费的工作人员利用这段时间差挪用土地补偿费给自己、给他人使用，从中谋取好处。
（四）影响不断扩散，危害不断增大。
拆迁户、违章建房户为谋取非法利益，向负有拆迁职责的工作人员行贿，甚至与工作人员相互勾结，采用共同违法建房、虚增拆迁房屋面积等形式，骗取国家拆迁补偿款和安置返迁房，村民产生攀比心理，致使违章建房户越来越多，违章建筑面积越建越大，不但使国家增加巨额拆迁补偿资金，造成国家重大财产损失，同时也给征地拆迁安置工作带来很大的阻力。少数国家工作人员，为谋求不正当利益，利用职务便利，违法为村民办理建房手续，造成村民多次对抗拆除违章建筑工作的开展，激化社会矛盾，造成了恶劣的社会影响，阻碍了城市建设的顺利进行。因征地拆迁引起群众集体上访，甚至发生群体性事件和严重恶性刑事犯罪，严重影响了社会稳定。少数工作人员在金钱诱惑下，为了满足个人的私欲，追求个人最大物质利益，置国家法律于不顾，不但使国家财产受到损失，还严重破坏了党和政府的形象，严重损害了广大人民群众的利益，影响了党和政府与人民群众的血肉联系。
二、农村集体土地征用过程中职务犯罪的原因
（一）征地明细调查走过场。
每个项目建设用地总量确定下来后，用地种类、性质、数量等明细还要具体到各村组各户，便于补偿费用较精确地到达农户手中。这项工作一般由地方协调机构承担。由于协调机构的工作人员都是从相关部门临时抽调借用的，有的是原单位从领导岗位退下来的“实转非”人员，其工作责任心较差。按规定各村各户的征地明细由协调机构的工作人员、村干部、农户个人三方现场核查、登记、签字、公开后作为发放补偿费的依据。但是，在一些乡镇的征地补偿工作中，协调机构的工作人员即使下到村组也是躲闲，把核查工作甩给村干部；有的干脆让村干部将本村征地明细自行申报，只要申报总量与勘测的总量相符便在征地明细表上签字确认。从而给村干部弄虚作假以可乘之机，采取虚报冒领手段套取集体土地补偿费，从而给职务犯罪留下了漏洞。 （二）“补偿公开”主体和环节不科学。
近年来，征地补偿工作也在不断完善，实行补偿公开，即征地明细调查结束、各方在明细表上签字后，将补偿标准、明细、数额在各村明显位置予以公示。公示的目的是在群众和协调机构的监督下，协调机构能够得到准确的补偿依据即土地明细，便于后一步准确地发放补偿费用。但是，在明细核查环节走过场、无监督的前提下，有的村没公开，有的村当面一套、背后一套，将各户及村集体的真实明细分别公开，待公开期满再在明细表上做手脚，将集体土地记在自己亲属或其他人名下，再上报给乡镇协调机构。村干部“自己公开自己”显然难以做到客观公正。另一方面，在这一环节公开还给犯罪分子留下了“公示后”至“报送前”的可趁之机，以弄虚作假。而造成的重要原因之一是公开环节没能发挥监督作用。
（三）补偿款项管理无制约。
每个项目建设中土地及附属物补偿费都占有项目总投资相当比例，其绝对数额亦可观。在一般情况下，建设单位将相关补偿款项支付给地方协调机构，协调机构的工作人员才动用地方权力去做人民群众的工作以取得对项目建设的支持，因此，补偿资金有相当一段时间闲置于协调机构。而一个临时的协调机构支配大量的资金数额，其上下游的利益相关者即建设单位和拆迁农户对其又没有制约机制；并且协调机构的人员较少，有的身兼数职，资金使用的内部制约亦不足，在这种内外失控的情况，难免会发生资金滥用的情况。
（四）部分“三改”工程无监督。
在农村集体土地征用中都或多或少地涉及到“三改”工程。容易出问题的往往是“现金还物”的工程，即建设单位将 “三改”工程费用包干到村组，由工程所在地的村组组织施工。这种方式便于协调工作与工程费用一起甩给村组，协调工作不扯皮，有利于推动项目进展；缺点是“三改”工程款拿出来包干给相关村组，在既没有监理监督又缺乏监督力度的情况下，有些村干部从中侵吞工程款，致使“三改”工程无法得到监督和保障。
（五）村组干部无专项工作经费。
在调查中，我们了解到大型项目建设确实需要各级地方政府的大力支持和配合，尤其是各级协调机构、村干部做了大量而具体的工作。项目建设单位或当地政府为此也会支付一定的工作经费。但就事而论，项目所在地的村组干部做了大量的协调工作，因为他们了解当地情况，要与每个农户协商、土地明细申报、分发补偿款等，这些工作都是因征地而发生的额外负担。正源于此，有些村干部借此向政府提出以获取个别项目或工程用于补偿为由，将货币补偿的工程恢复款套取进行个人使用。
三、农村集体土地征用过程中预防职务犯罪的对策与思考
农村集体土地征用过程中职务犯罪的发生，损害了农村基本生产生活条件，影响了农村公用事业的发展，加深了基层政府组织与群众之间的矛盾。在农村集体土地征用工作中，应当在教育、机制、制度上不断探索和总结，减少和避免职务犯罪发生，确实保障农民合法权益。
（一）补偿申报和发放程序要科学，用制度堵塞职务犯罪漏洞。
要坚持申报公开、补偿公开、“一卡通”等基本制度，在此基础上，一是征用土地明细调查要扎实，增强协调机构的责任意识。要特别加强对集体土地及附属物的登记和申报工作，确保集体土地及附属物的补偿资金服务于全体村民，避免为少数村干部私吞。因此，协调机构在进行征地明细调查时不能走过场，切实负起监督职责；对工作不负责任或与村干部勾结致使集体财产受到损失的，不仅要追究村干部的刑事责任，还应追究负有监督职责的协调机构人员的相关刑事责任或行政责任。二是补偿公开的主体和环节要科学，确保补偿工作接受群众监督。依据中华人民共和国土地管理办法实施条例和郴州市人民政府2009年5号文件的规定，加强要完善目前公开的环节和主体，公示征地拆迁范围及补偿标准，充分发挥补偿公开的作用，一方面确定将补偿款发放环节作为公开的环节。补偿款的发放仍应坚持使用“一卡通”，减少资金流动环节；在此前提下，以受委托银行支付补偿款的名单、明细为公开内容，分别在领款银行和所在村的显要场所张贴；公开的期限为最后一人领款之日止。避免村组申报至领款这一时间段弄虚作假的可能性。另一方面由协调机构而不是村组干部对补偿明细公开，协调机构作为公开主体对村民发现并举报而被虚冒领取的集体土地补偿款应及时追回。
（二）补偿款项管理制度要完善，推动权利者积极参与监督管理。
在实践中协调机构作为第三方临时管理补偿资金，一方面督促建设单位的补偿资金到位，另一方面动员农户按时拆迁，从而保障建设单位和农户双方利益的实现。但是，协调机构掌握庞大的资金也需要监督。不仅要明确协调机构内部职责分工，还要完善必要的内部强化制度华和内审机制，使制度行之有据执行到位；另还必须建立外部监督环境，可考虑由建设单位、协调机构、农户三方对资金支付、支配联动机制，即约定必须三方同时出具相关手续，对补偿资金实行转付制，资金严禁取现，用于村民的补偿金，依据规定执行，并将交予监督代管部门按照村民通过的分配数额依户转账支付，杜绝纠纷和漏洞。
（三）“三改”工程施工要规范，保障农民基本生产生活条件。
尽管“三改”工程额度相对建设项目总额所占比例较小，但影响面较广，且又是农民生产生活的必要条件，因此不可忽视。一方面，建设单位应坚持原则使“三改”工程随着相应的项目工程走，两者打包发包。项目施工单位有专业机械和人员既可保证工程质量，又便利其优化施工，如“三改”工程中的挖塘和项目建设中的取土可结合起来，既经济又效率。另一方面，协调机构要加强与村组干部的沟通力度，不能任由一些村组干部因其小利而失大局而强揽工程。
（四）村组干部合理经费要保障，正面引导基层干部为民服务。
不管是政府支付还是建设单位支付，既然各级协调机构都有工作经费，唯村组干部要为专项工作义务劳动，有失公允。其从正当途径得不到合理报酬时，难免会走旁门左道寻求平衡。村组干部在农村集体土地征用工作中的作用不可或缺，就应该承认其劳动并记入镇政府下派工程人员相等同的补助待遇，在预算工作经费时将村干部的实际工作量纳入其中，有利于引导村干部在征地工作中树立“有偿服务、为民服务”的正确心态，确保征地拆迁中廉政建设工作的执行。
【关键词】农村集体土地；征用过程；职务犯罪调研
一、农村集体土地征用过程中职务犯罪的主要特点
（一）犯罪主要对象为集体所有的资产。
一是集体经济组织使用土地及地上附属物的补偿费。农村集体经济组织的土地除个人承包的外，还有部分是以村组集体管理的形式使用的道路、稻场、林地、荒地、公共附属设施等归属集体所用的资产，按照有关规定村集体土地及集体投工投劳或国家因保障农民生产生活及基本农田的需要而投资建立的农田基础设施，包括机耕道、水渠、水库等灌溉设施的补偿费应进入各村在乡镇农经站的账户或村民小组对公账户，依照集体资产的管理制度进行管理。但一些经手人员将此集体经济组织的资产以无主财产或个人承包地的设施附着物，采取各种手段变为已有，导致涉农职务犯罪案件的发生。二是“三改”工程款项。所谓“三改”即改沟、改路、改渠，因项目建设致使当地水系和道路发生改变，需要重新建设水系和道路以方便群众生产生活。一般情况下，按照建设单位和地方政府约定，由“三改”工程所在地的项目施工单位对“三改”工程组织实施，即以物还物。一些村组干部利用协助政府工作便利条件，耍弄介边策略的方式，以种种理由争夺“三改”工程，建设单位和地方政府为了省事安稳，又确保项目建设顺利开展不得不让步，将“三改”工程款包干给村组干部，致使村组干部在使用“三改”工程款和发包“三改”工程中获取利益或变相归属个人私分。三是临时用地补偿款。临时用地补偿费是项目施工单位因建设项目的需要而在建设项目沿线路临时租用所在村组的土地而支付的占用费和复垦费。一般情况下，建设单位与地方政府约定临时用地补偿标准，由施工单位直接支付给村组。因各施工单位用地功能不同，难免产生工作难做、讨价还价现象，因而临时用地补偿标准各地差异较大；另一方面，因这一部分资金直接支付给村组，村组干部具有直接支配权，导致监督缺失。如村组干部以该临时用地属个人的承包地而将支付给村组对公账户的资金，随意支取归属个人。
（二）犯罪手段变换多样，不断翻新升级。
负责拆迁、安置的工作人员在拆迁工作中除了做群众的工作外，还要负责丈量被征收的土地面积、拆迁房屋面积、清点附属物、制作拆迁补偿表、核算补偿数额并上报等工作。部分负责拆迁的工作人员利用职务上的便利条件，在丈量面积、清点附属物等方面做文章，如有一村干部在协助政府征地中，为将集体经济组织所用的土地补偿款，转为个人名下据为个人所有，利用征地复查的机会，将林地实为鱼塘而增补的差价补偿款，以个人投资筑坝而产生的补差为个人所用，骗取村民小组出具委托书，将补差的土地补偿款转入村委会账户，利用其职权从村委会账户支取进行私分。
（三）利用职权将用于恢复的基础设施款或补偿款挪作他用。
由于建设单位本着工程项目的需要，更多考虑的是工程施工期限和进度，而忽视因工程项目内毁损的农村基础设施恢复重建，因而留下漏洞，给个别村级干部借机以便于协调，获取工程设施协议，从中将拨入的设施恢复资金全部支取归个人经营使用，工程久久不能启动，造成村民生产生活困难或不便，政府服务诚信受到影响。另建设单位征地拆迁的补偿款与被补偿对象不发生直接联系，而是按与地方政府的约定将补偿费用支付给负责拆迁、补偿等一系列事务的地方临时协调机构（以下称协调机构），再由协调机构或其委托的银行分发补偿费。因而补偿费分发到农户手中有一个较长的时间段，一些经手管理土地补偿费的工作人员利用这段时间差挪用土地补偿费给自己、给他人使用，从中谋取好处。
（四）影响不断扩散，危害不断增大。
拆迁户、违章建房户为谋取非法利益，向负有拆迁职责的工作人员行贿，甚至与工作人员相互勾结，采用共同违法建房、虚增拆迁房屋面积等形式，骗取国家拆迁补偿款和安置返迁房，村民产生攀比心理，致使违章建房户越来越多，违章建筑面积越建越大，不但使国家增加巨额拆迁补偿资金，造成国家重大财产损失，同时也给征地拆迁安置工作带来很大的阻力。少数国家工作人员，为谋求不正当利益，利用职务便利，违法为村民办理建房手续，造成村民多次对抗拆除违章建筑工作的开展，激化社会矛盾，造成了恶劣的社会影响，阻碍了城市建设的顺利进行。因征地拆迁引起群众集体上访，甚至发生群体性事件和严重恶性刑事犯罪，严重影响了社会稳定。少数工作人员在金钱诱惑下，为了满足个人的私欲，追求个人最大物质利益，置国家法律于不顾，不但使国家财产受到损失，还严重破坏了党和政府的形象，严重损害了广大人民群众的利益，影响了党和政府与人民群众的血肉联系。
二、农村集体土地征用过程中职务犯罪的原因
（一）征地明细调查走过场。
每个项目建设用地总量确定下来后，用地种类、性质、数量等明细还要具体到各村组各户，便于补偿费用较精确地到达农户手中。这项工作一般由地方协调机构承担。由于协调机构的工作人员都是从相关部门临时抽调借用的，有的是原单位从领导岗位退下来的“实转非”人员，其工作责任心较差。按规定各村各户的征地明细由协调机构的工作人员、村干部、农户个人三方现场核查、登记、签字、公开后作为发放补偿费的依据。但是，在一些乡镇的征地补偿工作中，协调机构的工作人员即使下到村组也是躲闲，把核查工作甩给村干部；有的干脆让村干部将本村征地明细自行申报，只要申报总量与勘测的总量相符便在征地明细表上签字确认。从而给村干部弄虚作假以可乘之机，采取虚报冒领手段套取集体土地补偿费，从而给职务犯罪留下了漏洞。 （二）“补偿公开”主体和环节不科学。
近年来，征地补偿工作也在不断完善，实行补偿公开，即征地明细调查结束、各方在明细表上签字后，将补偿标准、明细、数额在各村明显位置予以公示。公示的目的是在群众和协调机构的监督下，协调机构能够得到准确的补偿依据即土地明细，便于后一步准确地发放补偿费用。但是，在明细核查环节走过场、无监督的前提下，有的村没公开，有的村当面一套、背后一套，将各户及村集体的真实明细分别公开，待公开期满再在明细表上做手脚，将集体土地记在自己亲属或其他人名下，再上报给乡镇协调机构。村干部“自己公开自己”显然难以做到客观公正。另一方面，在这一环节公开还给犯罪分子留下了“公示后”至“报送前”的可趁之机，以弄虚作假。而造成的重要原因之一是公开环节没能发挥监督作用。
（三）补偿款项管理无制约。
每个项目建设中土地及附属物补偿费都占有项目总投资相当比例，其绝对数额亦可观。在一般情况下，建设单位将相关补偿款项支付给地方协调机构，协调机构的工作人员才动用地方权力去做人民群众的工作以取得对项目建设的支持，因此，补偿资金有相当一段时间闲置于协调机构。而一个临时的协调机构支配大量的资金数额，其上下游的利益相关者即建设单位和拆迁农户对其又没有制约机制；并且协调机构的人员较少，有的身兼数职，资金使用的内部制约亦不足，在这种内外失控的情况，难免会发生资金滥用的情况。
（四）部分“三改”工程无监督。
在农村集体土地征用中都或多或少地涉及到“三改”工程。容易出问题的往往是“现金还物”的工程，即建设单位将 “三改”工程费用包干到村组，由工程所在地的村组组织施工。这种方式便于协调工作与工程费用一起甩给村组，协调工作不扯皮，有利于推动项目进展；缺点是“三改”工程款拿出来包干给相关村组，在既没有监理监督又缺乏监督力度的情况下，有些村干部从中侵吞工程款，致使“三改”工程无法得到监督和保障。
（五）村组干部无专项工作经费。
在调查中，我们了解到大型项目建设确实需要各级地方政府的大力支持和配合，尤其是各级协调机构、村干部做了大量而具体的工作。项目建设单位或当地政府为此也会支付一定的工作经费。但就事而论，项目所在地的村组干部做了大量的协调工作，因为他们了解当地情况，要与每个农户协商、土地明细申报、分发补偿款等，这些工作都是因征地而发生的额外负担。正源于此，有些村干部借此向政府提出以获取个别项目或工程用于补偿为由，将货币补偿的工程恢复款套取进行个人使用。
三、农村集体土地征用过程中预防职务犯罪的对策与思考
农村集体土地征用过程中职务犯罪的发生，损害了农村基本生产生活条件，影响了农村公用事业的发展，加深了基层政府组织与群众之间的矛盾。在农村集体土地征用工作中，应当在教育、机制、制度上不断探索和总结，减少和避免职务犯罪发生，确实保障农民合法权益。
（一）补偿申报和发放程序要科学，用制度堵塞职务犯罪漏洞。
要坚持申报公开、补偿公开、“一卡通”等基本制度，在此基础上，一是征用土地明细调查要扎实，增强协调机构的责任意识。要特别加强对集体土地及附属物的登记和申报工作，确保集体土地及附属物的补偿资金服务于全体村民，避免为少数村干部私吞。因此，协调机构在进行征地明细调查时不能走过场，切实负起监督职责；对工作不负责任或与村干部勾结致使集体财产受到损失的，不仅要追究村干部的刑事责任，还应追究负有监督职责的协调机构人员的相关刑事责任或行政责任。二是补偿公开的主体和环节要科学，确保补偿工作接受群众监督。依据中华人民共和国土地管理办法实施条例和郴州市人民政府2009年5号文件的规定，加强要完善目前公开的环节和主体，公示征地拆迁范围及补偿标准，充分发挥补偿公开的作用，一方面确定将补偿款发放环节作为公开的环节。补偿款的发放仍应坚持使用“一卡通”，减少资金流动环节；在此前提下，以受委托银行支付补偿款的名单、明细为公开内容，分别在领款银行和所在村的显要场所张贴；公开的期限为最后一人领款之日止。避免村组申报至领款这一时间段弄虚作假的可能性。另一方面由协调机构而不是村组干部对补偿明细公开，协调机构作为公开主体对村民发现并举报而被虚冒领取的集体土地补偿款应及时追回。
（二）补偿款项管理制度要完善，推动权利者积极参与监督管理。
在实践中协调机构作为第三方临时管理补偿资金，一方面督促建设单位的补偿资金到位，另一方面动员农户按时拆迁，从而保障建设单位和农户双方利益的实现。但是，协调机构掌握庞大的资金也需要监督。不仅要明确协调机构内部职责分工，还要完善必要的内部强化制度华和内审机制，使制度行之有据执行到位；另还必须建立外部监督环境，可考虑由建设单位、协调机构、农户三方对资金支付、支配联动机制，即约定必须三方同时出具相关手续，对补偿资金实行转付制，资金严禁取现，用于村民的补偿金，依据规定执行，并将交予监督代管部门按照村民通过的分配数额依户转账支付，杜绝纠纷和漏洞。
（三）“三改”工程施工要规范，保障农民基本生产生活条件。
尽管“三改”工程额度相对建设项目总额所占比例较小，但影响面较广，且又是农民生产生活的必要条件，因此不可忽视。一方面，建设单位应坚持原则使“三改”工程随着相应的项目工程走，两者打包发包。项目施工单位有专业机械和人员既可保证工程质量，又便利其优化施工，如“三改”工程中的挖塘和项目建设中的取土可结合起来，既经济又效率。另一方面，协调机构要加强与村组干部的沟通力度，不能任由一些村组干部因其小利而失大局而强揽工程。
（四）村组干部合理经费要保障，正面引导基层干部为民服务。
不管是政府支付还是建设单位支付，既然各级协调机构都有工作经费，唯村组干部要为专项工作义务劳动，有失公允。其从正当途径得不到合理报酬时，难免会走旁门左道寻求平衡。村组干部在农村集体土地征用工作中的作用不可或缺，就应该承认其劳动并记入镇政府下派工程人员相等同的补助待遇，在预算工作经费时将村干部的实际工作量纳入其中，有利于引导村干部在征地工作中树立“有偿服务、为民服务”的正确心态，确保征地拆迁中廉政建设工作的执行。