摘要：基于南阳市公益林区划界定成果，阐述了公益林建设现状，分析了集体权属公益林补偿资金使用发放中存在的问题，研究了公益林资源所有者、保护者和受益者之间的权利义务关系，在《生态效益补偿条例》制定、补偿机制，补偿原则、补偿标准、补偿资金使用方向等方面提出了完善策略。
　　关键词：公益林;问题;策略。
　　1  南阳市公益林总体情况
　　南阳市公益林总面积43.71万hm2，其中国家级公益林36.74万hm2、省级公益林6.97万hm2。森林生态效益补偿机制实施以来，取得了明显的生态效益。全市森林覆盖率由2010年的35%提高至目前的40%，林木蓄积量得到明显增长，公益林区基础设施逐步完善，森林质量显著提高，林区生态环境明显改善。
　　2  存在的问题
　　2.1  管理体制不完善
　　一些县区没有专职的公益林管理的机构和编制，不仅导致公益林管理人员流动性较大，不利于工作开展，造成公益林工作经费使用不方便，也不利于县级林业主管部门争取公益林配套经费。
　　2.2  补助标准偏低
　　对于个人权属公益林，由于限制采伐，林农的经济效益即为生态效益补偿。目前每年10元/667m2的补助标准，远不如种植商品林和经济林，部分林农认为公益林限制了他们的发展，希望可以调出公益林补偿范围。一些山区群众经济收入来自于山区林木资源，公益林区划界定后，导致经济利益受损。公益林区划实施以前，群众可以利用山区栎木资源种植椴木香菇，公益林区划界定后，群众利用替代物，不仅提高了成本，也影响了香菇质量，效益明显下降，目前生态效益补偿标准显然不能弥补损失，群众意见较大。
　　2.3  权属问题
　　对于集体权属的公益林，林权权利人为村组集体，目前兑付方式为县财政将补偿资金发放至村集体。在实际操作中由村集体均分补助资金，一些村组集体所有的公益林面积不大，发放到全体权利人后数额小到可以忽略不计，群众嫌麻烦，也给基层干部增加了大量工作。另外由于集体权属的公益林没有确权到人，导致个别地方出现纠纷，此类信访案件数量呈现增加趋势。
　　3  完善策略
　　3.1  界定森林生态效益补偿资金的性质
　　从生态优先等原则，可以把森林生态效益补偿视为政府对生态产品的购买和对林木所有者放弃部分权利的补偿。目前政策规要求公益林管护经济补偿按权属直补到户，对护林员按照标准发放劳务补助，对林农是否管护林木并无明确要求，其实已经是把部分资金视为对林农放弃采伐权利等补偿和对护林员劳务的购买。界定森林生态效益补偿资金的性质，可以指导各地公益林建设方向。如果森林生态效益补偿资金是普惠性质的补贴，那么就应该按照惠农资金管理，做到应发尽发，让林区群众受益;如果该资金是国家对生态产品等购买和限制采伐补偿，那么就可以把资金向生态区位重要，林木管护好，生态效益高的林区倾斜，试点分级补助制度，有助于提高各地积极性。
　　3.2  明确公益林资源所有者范围，厘清公益林各方权利义务
　　按照目前政策，对于国有和个人权属等公益林，资源所有者权利义务关系十分明晰，国家获得生态效益，林场和农户获得经济补偿。但是对于集体所有的公益林政策缺失，集体组织不能接受生态效益补偿，强制要求直补到户不仅给基层林业部门增加负担，也容易引发矛盾;对于有承包关系的公益林，现有政策要求双方协商补助资金归属，实际操作起来，也易引发矛盾，不利于林区稳定。林农作为自然人可以成为公益林所有者，国有林场作为法人机构也可以成为公益林所有者，村组集体、企业、专业合作社等法人机构以及通过流转承包取得林地使用权和林木所有权的承包户是否也可以成为公益林资源所有者。
　　3.3  明确各行政部门权限职责
　　当前，各级各部门都在加快推进权力清单制度，是治理体系和治理能力现代化建设的重要举措。森林生态补偿资金涉及林区千家万户，工作头绪多，林木由林业部门管护，資金由财政部门发放，林权证由自然资源部门发放，各部门之间工作交叉多，在立法层面明确责任，权责法定，有利于责任落实，加快推进工作。
　　3.4  确定生态效益优先的原则，研究制定差异化补偿标准
　　按照生态区位重要性，或按照保护等级，或按照生态监测数据，对生态效益好的林区适当提高补助标准;也可以在今后调整补助标准时优先提高生态效益好的林区的补助标准。
　　3.5  强化国有林场职能
　　目前国有林区在管护水平和森林质量等方面，要好于非国有林区，一直以来，国有林场都发挥了较好的示范带头作用。以前，国有林区生态效益补偿金用于购买林区职工劳务，解决林场职工生存问题，随着国有林场制度改革，职工工资纳入财政预算，现应把生态效益补偿金投入林区建设。今后也要将政策和资金向国有林区倾斜，规划设计一批长期的建设、科研项目，推动国有林场林区建设。
　　参考文献
　　[1] 杨继秀.生态公益林的保护与管理[J].农家科技（下旬刊），2017（8）：223.