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推进农村金融机构多元化，政府的作用不在于禁止或直接参与组建新的金融组织机构，而在于给予经济主体充分的选择权利，确立有效、公平竞争的规则。
2006年12月22日，中国银行业监督管理委员会颁布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称《意见》)，这不仅是深化中国农村金融机构改革的一项创新之举，是中国银行业市场准入政策的重大突破，还标志着中国银行业特别是农村地区银行业金融机构发展将迈入一个新的阶段。由此也以“放宽农村地区银行业金融机构准入”为契机，正式启动了农村金融领域的以金融机构多元化为中心内容的新一轮制度变迁。
中国金融界的理论与实务部门，在推进金融机构多元化的必要性认识上已经没有分歧，但是，在对金融机构多元化路径选择的认识上，却存在较大差异。
农村金融组织机构多元化的影响
中国农村金融领域的机构多元化过程，是伴随着农村金融体制改革的推进而逐步演进的。农村金融体制改革，是在农村经济体制改革和农村商品经济发展的过程中实现的。改革的初始动因，是1978年以来国内卓有成效的农村经济改革推动了农村经济的商品化和货币化，产生了投资主体多元化和融资主体多元化要求，并由此演绎了一场以金融机构多样化为主要内容的农村金融体系变革和制度变迁。因此，可以认为，农村金融组织机构多元化是农村金融发展和制度变迁的历史逻辑。
中国农村金融组织体系与制度变迁是从两个领域同时逐步推进的：一是在政府主导下的正规金融领域内的农村金融组织机构存量的结构重组和增量改进，股份制商业银行的诞生、政策性银行的成立，以及2005年5月开始推进的只贷不存小额贷款公司等，都属于增量改进。而农村信用社向农村商业银行和农村合作银行的转型，则属于存量结构的重组，并部分地产生了增量结构调整效应。二是民间非正规金融领域自我发育和成长形成了一些创新型金融机构，如非政府小额信贷组织的出现、农户资金互助合作组织的产生、农村社区发展基金的萌生和繁衍等，均是在正规金融不足的情况下由需求催生的民间自我金融创新的产物。两个领域的农村金融变革与创新过程的最终结果，集中体现在金融机构的多元化局面出现。
金融机构种类多元化表现为九个并存。即国有金融机构与非国有金融机构并存，正规金融机构与非正规金融机构并存，商业性金融机构、政策性金融机构与合作金融机构并存，银行金融机构与非银行金融机构并存，大型金融机构与小型金融机构并存，批发性金融机构与零售性金融机构并存，存款型金融机构与非存款型金融机构并存，自营性金融机构与代理型机构并存，可持续发展的金融组织与临时性的金融组织并存。
产权主体形式安排多元化。国有独资、国有控股、私营股份制、外商独资、中外合资、合作制等形式并存。
市场主体多元化，市场竞争格局逐渐形成。金融服务市场逐渐由卖方市场转向买方市场，金融服务产品价格是在市场竞争的基础上形成的风险定价。金融机构多元化必将推动金融业务、市场结构、监管机制的变化。
与组织机构多元化并存的是金融业务的多样化。多元化金融机构的存在，为提供多样化的业务、满足社会大众多样化的金融需求提供了组织制度保障。
组织机构多元化最终导致市场结构的改变。市场结构的改变主要体现在社会融资结构和市场占有结构的改变，即通过资本市场实现直接融资和银行间接融资的结构将改变，间接融资中大银行和小银行融资的比重关系也会发生变化。国有及国有控股大型金融机构所占市场份额逐渐减少，中小金融机构的市场份额逐渐增加。
组织机构多元化要求监管手段和方式、监管机制的多元化。审慎监管与非审慎监管结合、现场监管与非现场监管结合、监管机构的监管与行业自律结合，是机构多元化状态下监管机制的重要特征。
多元化实现过程三大特征
中国农村金融组织机构多元化变革与创新的过程存在三个方面的特征。
渐进的发展过程。与中国经济改革与制度变迁战略一致，农村金融改革与制度变迁也采取了渐进式的改革与变迁战略。农村金融领域的改革，实际上从20世纪70年代末期就开始了，到2007年年初，先后已经实施的改革和创新举措主要包括：恢复农业银行；对农村信用社放权让利，下放经营权；恢复农村信用社的“三性”，农业银行推行经营责任制；农业银行企业化经营、商业化发展；成立农业发展银行，农村信用社与农业银行脱钩；按照合作制原则重新规范农村信用社；按照三种产权模式和四种组织形态明晰农村信用社产权，其管理权下放给省级政府；放宽农村地区银行业金融机构准入。这些改革和创新举措的实施，促进了农村金融供给机制的逐渐完善，实现了机构多元化。2003年开始试点并于2004年全面启动的农村信用社领域的新一轮改革，很显著地带来以往具有同质性的农村信用社机构的分化和演进，机构多元化效应是比较明显的。
正是由于这个过程的渐进性，因此，其持续的时间比较长，实现的成本较高。农村金融改革和制度变迁的过程，实际上也是利益的重新调整。在这个过程中，因为改革和制度变迁的时间较长，改革不能尽快到位，而改革的推动者又总是急于求成，所以往往出现改革举措实施的频率较高，政策多变。这样，一是使改革的参与者和涉及的利益相关者对改革的预期和目标缺乏正确的把握，或者无所适从，或者消极对待，这是80年代初以来农村金融改革的一些举措没有得以实施或者效果没有达到设计初衷的重要原因；二是导致改革成本巨大，还产生了一些没有预料到的新成本，即非预期成本。国有商业银行改革、农村信用社改革之所以成本如此巨大，与中国金融领域的渐进式改革战略不无关系。不过，笔者并不主张在金融领域实施激进式改革，而是主张在认清金融改革目标的前提下，加快推进制度创新，縮短机构多元化的实现过程，使金融供给机制的完善尽可能通过市场化的过程实现。
政府参与和主导的过程。与中国经济领域内的许多改革进程类似，农村金融领域内的改革，很多方面都是由政府推动的。政府推动的优点在于，新的制度安排取代旧的制度安排的阻力较小，改革能够很快到位，减少制度变迁的成本，但同时也可能出现制度供给缺陷。
政府往往是从自身的需求出发来推进改革，从便于管理和控制的角度出发来界定改革的目标和战略、设计改革方案，很多方面与市场需求脱节，引起制度供给不足。农村金融领域的制度供给不足主要表现在正规金融供给不足，这一点在中西部欠发达地区和传统农区表现尤为突出。国有商业银行改革发展战略实施的结果，是远离农户和农村微小型企业；政策性金融供给不足，一种持续地向农户和微小企业提供政策性金融服务的机制在中国还没有建立起来；在原有的农村信用社改革战略导向下，在“乡镇农村信用社→县级农村信用社联社→省级农村信用社联社”框架下，没有建立起一种有利于农村信用社市场主体地位提高、可持续发展能力增强的机制。
在增强实力、提高竞争能力、利于监管和强化监管的意识支配下，政府主导的改革和制度变迁，往往陷入政府权力扩张的怪圈，“贪大求洋”。2003年开始的农村信用社的新一轮改革，虽然设计了三种产权模式和四种组织形式，但实施的普遍结果却是一个“做大”的概念，合并和扩大法人机构。从增强实力的角度来讲这有好处，成立县级联社、省联社也很有必要，但是从满足需求的角度而言，大银行在满足小额资金需求方面是不及小银行的。而就整个社会的经济活动主体而言，金融需求中80%甚至更高比例的部分实际上均是小额资金需求，其需要与之距离更近的机构，农户和中小企业更是如此。在满足农村金融需求方面，小银行的优势要比大银行更加突出。
逐渐市场化的过程。市场化的过程，实际上是政府逐渐放松市场准入、垄断与管制，通过构建公平的市场准入和退出机制，更多地利用市场机制发挥作用的过程。农村金融市场化具体表现为操作手段市场化和机构运作机制市场化。衡量农村金融领域市场化的程度，可以利用三个指标：农户和企业通过直接融资方式实现的融资占融资总量的比重；农户和企业从非合作金融渠道与非政策性渠道得到的融资占融资总量的比重；民间私人资本和合作制形式的金融机构占金融机构总数比重。
多元化进程六大不足
改革开放以来，政府一直以非常积极的姿态促进农村金融机构多元化。农村金融领域的初始状态是国有银行一统天下，农村信用社虽然在名义上存在，但是缺乏独立的人格主体。随着20世纪80年以来农村金融制度变迁的逐渐深化，以农村信用社脱离农业银行为开端，国有银行机构下伸到中小城市和乡村、对非公有制金融的容忍、允许非政府组织开展小额信贷等，均现实地推动了农村金融领域机构多元化状况的改进。但是，就现实状态而言，农村金融机构多元化仍然严重不足，在中西部地区和传统农区多元化发展尤其滞后。
正规金融组织的多元化不足。中国农村金融组织制度变迁的重要特征是其政府主导性，农村金融机构多元化是在外力推动下“嵌入”性地改进的，内生性激励机制调动不足，要么出现局部性制度供给过剩，要么出现制度供给缺陷。因此，国有商业银行撤并农村机构、农村合作基金会被关闭以后，在较多的传统农区和欠发达地区，农村信用社成了惟一向农户和微小企业提供金融服务的正规金融机构。在农村信用社扩大法人机构、改制成农村商业银行和农村合作银行的过程中，因为业务创新不足而出现远离农户和微小企业的情况并不少见。这样，在这些地区，国有银行撤离了、政策性金融服务机制不到位、股份制商业银行没有进入、农村信用社服务跟不上、因经济基础薄弱而导致的内生性金融创新也不足，农村金融服务甚至出现“真空”地带。
正规金融组织占主导，非正规金融发育不足。改革开放以来，随着农村经济快速增长，农户和农村企业的金融需求增长较快，正规金融长期供给不足。而在对待民间金融上，政府一直将其视为非法，限制民间金融生存和发展的空间，非正规金融只能艰难地在“灰色”环境下生存。这样，由需求驱动的自发金融创新所产生的非正规金融，如地方私人钱庄、个人放贷者、合会等，只能是“地下经济”化，不但扭曲了市场供求关系，而且使金融产品的供给价格偏离均衡价格。
国有产权以外的金融形式发育不足。虽然农村信用社可以在一定程度上归结为非国有产权形式，但政府长期控制着农村信用社的剩余控制权和剩余索取权，2003年开始的改革，因为省级联社运作机制和定位不完善，甚至从某种程度上还强化了政府对农村信用社的剩余控制权和剩余索取权，农村信用社实际上成为国有产权边界进一步扩张的产物。在国有商业银行退出农村金融市场之前，地方政府曾经以农村合作基金会的形式，在推动国有金融产权的增长方面做出过努力，但是，由此而形成的对国有产权的竞争，并没有带来农村金融领域内一个稳定的多元金融产权结构和市场结构的形成。
非政府小额信贷组织的发展、“只贷不存”小额贷款公司的出现，是政府对非国有金融产权扩张忍耐程度提高的表现，可以局部性地导致国有金融产权份额的下降。但是，其发展是在政府的市场准入控制下以市场经济主体非自由选择的形式推进的，不会带来农村金融市场机构多元化格局的整体改进。
非银行金融机构发育不足。经济活动主体的金融需求，是多样化、综合性的，所以，需要有多元化的金融机构存在，或者是在机构单一的状态下，金融机构需要提供综合性的一揽子金融服务。但是，在较多的农村地区，农户和企业能够享受到的金融服务，只来自于银行类机构，并且这些银行也仅仅能够提供传统金融业务，保险、租赁、信托投资、咨询、有价证券发行与代理买卖、资本营运、外汇业务、理财、典当、期货交易、信用担保等金融业务的经营机构发育严重滞后。
小型金融机构多元化不足，针对小规模金融需求提供服务的供给者缺乏。目前，在农村正规金融领域，除了农村信用社还针对农户和微小型企业提供部分金融服务外，其他金融机构在发展过程中，特别是在贷款发放过程中，均存在“大客户”、“大企业”偏好。与大型金融机构相比，小型金融机构更愿意服务于小规模的金融需求。
小型金融机构具备金融空间结构效率方面的比较优势，可以利用分散而丰富的地方知识，信息更充分，更易于发放小额贷款。银行规模越小，其小额贷款占贷款总额的比重越大，小额贷款占资产总额的比例越高，银行规模与其向小企业贷款的力度（占银行资产的百分比）之间存在明显的反向关系。还有研究表明，结构复杂的大银行较少向小企业贷款，新建立的银行比同等规模的既存银行向小企业提供较多的贷款。
政策性金融机制多元化不足。农户不仅需求政策性信贷融资，而且也需要政策性保险和政策性担保机制。而目前国内农村金融市场虽然存在统一的政策性信贷融资机制，但极不完善，且政策性信贷融资机制的结构也不合理。同时，政策性保险和政策性担保机制仅仅在部分地区存在，运作机制也亟待完善。
多元化政策建议
农村金融机构的多元化不能单独完成，需要与中国金融业发展的整体战略步骤协调一致推进。
农村金融机构多元化必须是需求导向性的，需要考虑农村金融需求的特点。农村金融需求主要存在五个方面的特点：需求主体是分散与集中并存的，更多的是较为分散的；单个主体的需求量有大有小，参差不齐，更多的是小规模金融服务需求；较多的需求属于非有效的市场需求，难以通过市场化和商业化的金融供给手段得到满足，特别是新农村建设中村镇和社区范围内的较多投资需求，如农业综合开发、农田水利建设、良田改造、“四通工程”等大额中长期投入需求，缺乏产权明晰的经营主体，且难以实现稳定的收入来源，因而缺乏有效的承贷载体，难以得到商业金融机构的信贷支持；需求种类的多样性；农户和农村微小型企业最需要、同时也最缺乏的是信贷融资服務的供给。
因此，农村金融机构的多元化需要从多种产权形式，多种组织形式，正规与非正规，银行与非银行，商业性、政策性与合作金融机构、大型金融机构与小型金融机构等多角度、全方位推进。
政府的作用应该主要放在建立规则上。推进农村金融机构多元化需要发挥政府的作用，但是政府的作用不在于亲自禁止或直接参与组建新的金融组织机构，而在于在有利于产权保护的基础上，给予经济主体充分的选择权利，制定合理的制度框架，确立有效、公平竞争的规则。
推进农村金融机构多元化的具体措施应是多种多样的。要真正形成基于竞争效率的农村金融业组织结构，目前在政策方面仍有较多地方需要进一步探索。比如《意见》对资本金的准入界定以及进入形式的界定，对于农村地区银行业结构改进推动意义显著，但是,《意见》对现有银行业机构的参与过分依赖，从银行业金融机构参与必要性的角度考虑，“应有1家以上（含1家）境内银行业金融机构作为发起人”、“单一境内银行业金融机构持股比例不得低于20%”，以及只有商业银行和农村合作银行才“可以在农村地区设立专营贷款业务的全资子公司”，必将限制县（市）村镇银行、乡（镇）村镇银行、贷款公司的投资者来源，仍然是在一定程度上对市场形成垄断，没有为所有经济主体提供一种可以自由选择的机会。而《意见》中关于村和乡镇一级的社区性信用合作组织的界定，更具有实际操作意义。
农村金融机构多元化的可持续性需要配套制度和机制保障。需要有完善的法律法规；健全的存款保险制度；完善的监管机制；良好的金融生态环境；健康的信用文化，健全的金融需求主体的金融消费意识。例如，需要有《合作金融法》，需要出台一定的措施和办法，鼓励正常范围（符合资金供求规律）的民间金融活动，扼制非法的金融活动（如金融诈骗等）。
（作者单位：中国农业大学农村金融与投资研究中心）
2006年12月22日，中国银行业监督管理委员会颁布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称《意见》)，这不仅是深化中国农村金融机构改革的一项创新之举，是中国银行业市场准入政策的重大突破，还标志着中国银行业特别是农村地区银行业金融机构发展将迈入一个新的阶段。由此也以“放宽农村地区银行业金融机构准入”为契机，正式启动了农村金融领域的以金融机构多元化为中心内容的新一轮制度变迁。
中国金融界的理论与实务部门，在推进金融机构多元化的必要性认识上已经没有分歧，但是，在对金融机构多元化路径选择的认识上，却存在较大差异。
农村金融组织机构多元化的影响
中国农村金融领域的机构多元化过程，是伴随着农村金融体制改革的推进而逐步演进的。农村金融体制改革，是在农村经济体制改革和农村商品经济发展的过程中实现的。改革的初始动因，是1978年以来国内卓有成效的农村经济改革推动了农村经济的商品化和货币化，产生了投资主体多元化和融资主体多元化要求，并由此演绎了一场以金融机构多样化为主要内容的农村金融体系变革和制度变迁。因此，可以认为，农村金融组织机构多元化是农村金融发展和制度变迁的历史逻辑。
中国农村金融组织体系与制度变迁是从两个领域同时逐步推进的：一是在政府主导下的正规金融领域内的农村金融组织机构存量的结构重组和增量改进，股份制商业银行的诞生、政策性银行的成立，以及2005年5月开始推进的只贷不存小额贷款公司等，都属于增量改进。而农村信用社向农村商业银行和农村合作银行的转型，则属于存量结构的重组，并部分地产生了增量结构调整效应。二是民间非正规金融领域自我发育和成长形成了一些创新型金融机构，如非政府小额信贷组织的出现、农户资金互助合作组织的产生、农村社区发展基金的萌生和繁衍等，均是在正规金融不足的情况下由需求催生的民间自我金融创新的产物。两个领域的农村金融变革与创新过程的最终结果，集中体现在金融机构的多元化局面出现。
金融机构种类多元化表现为九个并存。即国有金融机构与非国有金融机构并存，正规金融机构与非正规金融机构并存，商业性金融机构、政策性金融机构与合作金融机构并存，银行金融机构与非银行金融机构并存，大型金融机构与小型金融机构并存，批发性金融机构与零售性金融机构并存，存款型金融机构与非存款型金融机构并存，自营性金融机构与代理型机构并存，可持续发展的金融组织与临时性的金融组织并存。
产权主体形式安排多元化。国有独资、国有控股、私营股份制、外商独资、中外合资、合作制等形式并存。
市场主体多元化，市场竞争格局逐渐形成。金融服务市场逐渐由卖方市场转向买方市场，金融服务产品价格是在市场竞争的基础上形成的风险定价。金融机构多元化必将推动金融业务、市场结构、监管机制的变化。
与组织机构多元化并存的是金融业务的多样化。多元化金融机构的存在，为提供多样化的业务、满足社会大众多样化的金融需求提供了组织制度保障。
组织机构多元化最终导致市场结构的改变。市场结构的改变主要体现在社会融资结构和市场占有结构的改变，即通过资本市场实现直接融资和银行间接融资的结构将改变，间接融资中大银行和小银行融资的比重关系也会发生变化。国有及国有控股大型金融机构所占市场份额逐渐减少，中小金融机构的市场份额逐渐增加。
组织机构多元化要求监管手段和方式、监管机制的多元化。审慎监管与非审慎监管结合、现场监管与非现场监管结合、监管机构的监管与行业自律结合，是机构多元化状态下监管机制的重要特征。
多元化实现过程三大特征
中国农村金融组织机构多元化变革与创新的过程存在三个方面的特征。
渐进的发展过程。与中国经济改革与制度变迁战略一致，农村金融改革与制度变迁也采取了渐进式的改革与变迁战略。农村金融领域的改革，实际上从20世纪70年代末期就开始了，到2007年年初，先后已经实施的改革和创新举措主要包括：恢复农业银行；对农村信用社放权让利，下放经营权；恢复农村信用社的“三性”，农业银行推行经营责任制；农业银行企业化经营、商业化发展；成立农业发展银行，农村信用社与农业银行脱钩；按照合作制原则重新规范农村信用社；按照三种产权模式和四种组织形态明晰农村信用社产权，其管理权下放给省级政府；放宽农村地区银行业金融机构准入。这些改革和创新举措的实施，促进了农村金融供给机制的逐渐完善，实现了机构多元化。2003年开始试点并于2004年全面启动的农村信用社领域的新一轮改革，很显著地带来以往具有同质性的农村信用社机构的分化和演进，机构多元化效应是比较明显的。
正是由于这个过程的渐进性，因此，其持续的时间比较长，实现的成本较高。农村金融改革和制度变迁的过程，实际上也是利益的重新调整。在这个过程中，因为改革和制度变迁的时间较长，改革不能尽快到位，而改革的推动者又总是急于求成，所以往往出现改革举措实施的频率较高，政策多变。这样，一是使改革的参与者和涉及的利益相关者对改革的预期和目标缺乏正确的把握，或者无所适从，或者消极对待，这是80年代初以来农村金融改革的一些举措没有得以实施或者效果没有达到设计初衷的重要原因；二是导致改革成本巨大，还产生了一些没有预料到的新成本，即非预期成本。国有商业银行改革、农村信用社改革之所以成本如此巨大，与中国金融领域的渐进式改革战略不无关系。不过，笔者并不主张在金融领域实施激进式改革，而是主张在认清金融改革目标的前提下，加快推进制度创新，縮短机构多元化的实现过程，使金融供给机制的完善尽可能通过市场化的过程实现。
政府参与和主导的过程。与中国经济领域内的许多改革进程类似，农村金融领域内的改革，很多方面都是由政府推动的。政府推动的优点在于，新的制度安排取代旧的制度安排的阻力较小，改革能够很快到位，减少制度变迁的成本，但同时也可能出现制度供给缺陷。
政府往往是从自身的需求出发来推进改革，从便于管理和控制的角度出发来界定改革的目标和战略、设计改革方案，很多方面与市场需求脱节，引起制度供给不足。农村金融领域的制度供给不足主要表现在正规金融供给不足，这一点在中西部欠发达地区和传统农区表现尤为突出。国有商业银行改革发展战略实施的结果，是远离农户和农村微小型企业；政策性金融供给不足，一种持续地向农户和微小企业提供政策性金融服务的机制在中国还没有建立起来；在原有的农村信用社改革战略导向下，在“乡镇农村信用社→县级农村信用社联社→省级农村信用社联社”框架下，没有建立起一种有利于农村信用社市场主体地位提高、可持续发展能力增强的机制。
在增强实力、提高竞争能力、利于监管和强化监管的意识支配下，政府主导的改革和制度变迁，往往陷入政府权力扩张的怪圈，“贪大求洋”。2003年开始的农村信用社的新一轮改革，虽然设计了三种产权模式和四种组织形式，但实施的普遍结果却是一个“做大”的概念，合并和扩大法人机构。从增强实力的角度来讲这有好处，成立县级联社、省联社也很有必要，但是从满足需求的角度而言，大银行在满足小额资金需求方面是不及小银行的。而就整个社会的经济活动主体而言，金融需求中80%甚至更高比例的部分实际上均是小额资金需求，其需要与之距离更近的机构，农户和中小企业更是如此。在满足农村金融需求方面，小银行的优势要比大银行更加突出。
逐渐市场化的过程。市场化的过程，实际上是政府逐渐放松市场准入、垄断与管制，通过构建公平的市场准入和退出机制，更多地利用市场机制发挥作用的过程。农村金融市场化具体表现为操作手段市场化和机构运作机制市场化。衡量农村金融领域市场化的程度，可以利用三个指标：农户和企业通过直接融资方式实现的融资占融资总量的比重；农户和企业从非合作金融渠道与非政策性渠道得到的融资占融资总量的比重；民间私人资本和合作制形式的金融机构占金融机构总数比重。
多元化进程六大不足
改革开放以来，政府一直以非常积极的姿态促进农村金融机构多元化。农村金融领域的初始状态是国有银行一统天下，农村信用社虽然在名义上存在，但是缺乏独立的人格主体。随着20世纪80年以来农村金融制度变迁的逐渐深化，以农村信用社脱离农业银行为开端，国有银行机构下伸到中小城市和乡村、对非公有制金融的容忍、允许非政府组织开展小额信贷等，均现实地推动了农村金融领域机构多元化状况的改进。但是，就现实状态而言，农村金融机构多元化仍然严重不足，在中西部地区和传统农区多元化发展尤其滞后。
正规金融组织的多元化不足。中国农村金融组织制度变迁的重要特征是其政府主导性，农村金融机构多元化是在外力推动下“嵌入”性地改进的，内生性激励机制调动不足，要么出现局部性制度供给过剩，要么出现制度供给缺陷。因此，国有商业银行撤并农村机构、农村合作基金会被关闭以后，在较多的传统农区和欠发达地区，农村信用社成了惟一向农户和微小企业提供金融服务的正规金融机构。在农村信用社扩大法人机构、改制成农村商业银行和农村合作银行的过程中，因为业务创新不足而出现远离农户和微小企业的情况并不少见。这样，在这些地区，国有银行撤离了、政策性金融服务机制不到位、股份制商业银行没有进入、农村信用社服务跟不上、因经济基础薄弱而导致的内生性金融创新也不足，农村金融服务甚至出现“真空”地带。
正规金融组织占主导，非正规金融发育不足。改革开放以来，随着农村经济快速增长，农户和农村企业的金融需求增长较快，正规金融长期供给不足。而在对待民间金融上，政府一直将其视为非法，限制民间金融生存和发展的空间，非正规金融只能艰难地在“灰色”环境下生存。这样，由需求驱动的自发金融创新所产生的非正规金融，如地方私人钱庄、个人放贷者、合会等，只能是“地下经济”化，不但扭曲了市场供求关系，而且使金融产品的供给价格偏离均衡价格。
国有产权以外的金融形式发育不足。虽然农村信用社可以在一定程度上归结为非国有产权形式，但政府长期控制着农村信用社的剩余控制权和剩余索取权，2003年开始的改革，因为省级联社运作机制和定位不完善，甚至从某种程度上还强化了政府对农村信用社的剩余控制权和剩余索取权，农村信用社实际上成为国有产权边界进一步扩张的产物。在国有商业银行退出农村金融市场之前，地方政府曾经以农村合作基金会的形式，在推动国有金融产权的增长方面做出过努力，但是，由此而形成的对国有产权的竞争，并没有带来农村金融领域内一个稳定的多元金融产权结构和市场结构的形成。
非政府小额信贷组织的发展、“只贷不存”小额贷款公司的出现，是政府对非国有金融产权扩张忍耐程度提高的表现，可以局部性地导致国有金融产权份额的下降。但是，其发展是在政府的市场准入控制下以市场经济主体非自由选择的形式推进的，不会带来农村金融市场机构多元化格局的整体改进。
非银行金融机构发育不足。经济活动主体的金融需求，是多样化、综合性的，所以，需要有多元化的金融机构存在，或者是在机构单一的状态下，金融机构需要提供综合性的一揽子金融服务。但是，在较多的农村地区，农户和企业能够享受到的金融服务，只来自于银行类机构，并且这些银行也仅仅能够提供传统金融业务，保险、租赁、信托投资、咨询、有价证券发行与代理买卖、资本营运、外汇业务、理财、典当、期货交易、信用担保等金融业务的经营机构发育严重滞后。
小型金融机构多元化不足，针对小规模金融需求提供服务的供给者缺乏。目前，在农村正规金融领域，除了农村信用社还针对农户和微小型企业提供部分金融服务外，其他金融机构在发展过程中，特别是在贷款发放过程中，均存在“大客户”、“大企业”偏好。与大型金融机构相比，小型金融机构更愿意服务于小规模的金融需求。
小型金融机构具备金融空间结构效率方面的比较优势，可以利用分散而丰富的地方知识，信息更充分，更易于发放小额贷款。银行规模越小，其小额贷款占贷款总额的比重越大，小额贷款占资产总额的比例越高，银行规模与其向小企业贷款的力度（占银行资产的百分比）之间存在明显的反向关系。还有研究表明，结构复杂的大银行较少向小企业贷款，新建立的银行比同等规模的既存银行向小企业提供较多的贷款。
政策性金融机制多元化不足。农户不仅需求政策性信贷融资，而且也需要政策性保险和政策性担保机制。而目前国内农村金融市场虽然存在统一的政策性信贷融资机制，但极不完善，且政策性信贷融资机制的结构也不合理。同时，政策性保险和政策性担保机制仅仅在部分地区存在，运作机制也亟待完善。
多元化政策建议
农村金融机构的多元化不能单独完成，需要与中国金融业发展的整体战略步骤协调一致推进。
农村金融机构多元化必须是需求导向性的，需要考虑农村金融需求的特点。农村金融需求主要存在五个方面的特点：需求主体是分散与集中并存的，更多的是较为分散的；单个主体的需求量有大有小，参差不齐，更多的是小规模金融服务需求；较多的需求属于非有效的市场需求，难以通过市场化和商业化的金融供给手段得到满足，特别是新农村建设中村镇和社区范围内的较多投资需求，如农业综合开发、农田水利建设、良田改造、“四通工程”等大额中长期投入需求，缺乏产权明晰的经营主体，且难以实现稳定的收入来源，因而缺乏有效的承贷载体，难以得到商业金融机构的信贷支持；需求种类的多样性；农户和农村微小型企业最需要、同时也最缺乏的是信贷融资服務的供给。
因此，农村金融机构的多元化需要从多种产权形式，多种组织形式，正规与非正规，银行与非银行，商业性、政策性与合作金融机构、大型金融机构与小型金融机构等多角度、全方位推进。
政府的作用应该主要放在建立规则上。推进农村金融机构多元化需要发挥政府的作用，但是政府的作用不在于亲自禁止或直接参与组建新的金融组织机构，而在于在有利于产权保护的基础上，给予经济主体充分的选择权利，制定合理的制度框架，确立有效、公平竞争的规则。
推进农村金融机构多元化的具体措施应是多种多样的。要真正形成基于竞争效率的农村金融业组织结构，目前在政策方面仍有较多地方需要进一步探索。比如《意见》对资本金的准入界定以及进入形式的界定，对于农村地区银行业结构改进推动意义显著，但是,《意见》对现有银行业机构的参与过分依赖，从银行业金融机构参与必要性的角度考虑，“应有1家以上（含1家）境内银行业金融机构作为发起人”、“单一境内银行业金融机构持股比例不得低于20%”，以及只有商业银行和农村合作银行才“可以在农村地区设立专营贷款业务的全资子公司”，必将限制县（市）村镇银行、乡（镇）村镇银行、贷款公司的投资者来源，仍然是在一定程度上对市场形成垄断，没有为所有经济主体提供一种可以自由选择的机会。而《意见》中关于村和乡镇一级的社区性信用合作组织的界定，更具有实际操作意义。
农村金融机构多元化的可持续性需要配套制度和机制保障。需要有完善的法律法规；健全的存款保险制度；完善的监管机制；良好的金融生态环境；健康的信用文化，健全的金融需求主体的金融消费意识。例如，需要有《合作金融法》，需要出台一定的措施和办法，鼓励正常范围（符合资金供求规律）的民间金融活动，扼制非法的金融活动（如金融诈骗等）。
（作者单位：中国农业大学农村金融与投资研究中心）