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摘要：随着我国全面深化改革的深入推进和经济社会持续发展，各民族间的交流交往日益频繁，大量的少数民族成员走出农村和牧区，进入城市务工经商，随之而来的流动人口问题愈发不可忽视：子女教育问题得不到解决；经济收入偏低使得一些流动人口适应不了城市生活。为了在更好促进少数民族流动人口在城市中的交往交流交融，城市民族工作部门应加快自身服务管理观念的转变，把各职能部门带动起来建立一体化协调工作机制；促进城市少数民族流动人口服务与管理机制不断完善，也有助于统筹城乡经济社会发展，促进社会的和谐稳定。
关键词：少数民族流动人口；管理；对策
中图分类号：F127.8 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）018-000-02
我国是一个传统的农业大国，广大国民主要以农民的形式遍布于国内的农村牧区。严格来说，自从改革开放以后，才使众多剩余的劳动力从广大农牧区释放出来走向城镇，转入基建、工矿、第三产业等诸多领域，彻底打破了原有格局。
多年来学术界关注的主要是占流动人口大多数的汉族“农民工”问题，而对于占比例较少的少数民族流動人口研究略显不足。少数民族流动人口的生活方式、生产方式、流动方式、宗教生活方式都具有相当的特殊性。他们大规模地进入城市后是如何适应城市现代化生活的，其生活发生了哪些变化，产生了哪些社会问题都十分具有研究意义。
一、城市流动少数民族管理存在的问题
城市流动少数民族是流动人口中的特殊群体，具体是指在不改变个人户籍所在地的情况下，出于经济追求、社会交往等目的，作为本民族文化的携带者，往来于某一城市和户籍所在地之间的群体。此外，需要提及的是，在本文中的城市流动少数民族是基于某一城市而言，因此，我们关注的主要是对流入城市的少数民族人口的管理，并不包括流出人口，并且不包括因为旅行或其他事由而在城市中短暂停留的少数民族。
在少数民族人口流入城市的过程中，这些人群的民族特征决定了政府对他们进行管理的特殊性。据《中国流动人口发展报告2014》中统计，当前我国流动人口的总量已达到2.45亿，超过总人口的1/6。在此背景下，从农村进入城市和从小城市进入大城市的少数民族流动人口规模，也达到历史最高水平。据统计，当前少数民族流动人口规模已超过3000万，占我国少数民族总人口的1/4以上，城市已逐渐成为少数民族流动人口社会交往的主场域。
因此，针对这些特殊流动人口的管理是政府必须重视的问题。流动少数民族人口进入城市，一方面促进了我国各民族文化的交流，有利于促进民族融和、民族团结和民族进步，另一方面由于民族文化、习俗等的不同，加大了他们融入社会的难度，容易造成不同民族间的纠纷。而政府对城市流动少数民族的管理还停留在传统被动式管理阶段，没有发挥这些群体的自主性和参与性，使得对少数民族的管理存在着以下几个问题。
（一）管理主体混乱
目前，我国各个城市对流动少数民族的管理主要涉及以下部门及单位包括公安部、流动人口管理办公室、城市管理综合行政执法单位、统战部和民族事务委员会等，存在多头领导、职责不清、职能重叠、管理低效等问题，这都是因为缺乏一个统一的流动人口管理部门来统筹协调，加强管理。再加上流动少数民族与流动非少数民族相比是特殊的群体，对它们的管理采取普通流动人口管理方式不能兼顾到少数民族的风俗习惯，因此很难达到理想的效果，可能造成不必要的争端。
（二）管理理念滞后
目前，各个城市主要管理部门对包括流动少数民族在内的城市流动人口的管理存在“重管理、轻服务”。大部分管理部门对城市流动少数民族的管理仍处于防范和控制阶段，将管理作为手段，使得公共服务建设和改善效果甚微。因为流动少数民族的管理常常会涉及到民族团结、民族关系等敏感问题，所以许多执法部门对于涉及流动少数民族的治安事件或刑事案件，采取堵、拦等强制方式，希望能够大事化了、小事化无，以维护稳定、防止群体性事件发生作为首要目标。
（三）人口流入地和流出地缺乏有效地对接
习近平总书记在2014年中央民族工作会议上指出：改革开放以来，我国进入了各民族跨区域大流动的活跃期，做好城市民族工作越来越重要。对少数民族流动人口，关键是要抓住流入地和流出地的两头对接。但目前，城市少数民族流入地与流出地之间的对接机制不健全，缺乏沟通与交流，这不利于政府对城市流动少数民族进行管理和提供公共服务。
（四）社会保障缺失
身份平等权、选举权与被选举权、就业权、受教育权与迁徙自由权都是以户籍制度为基础所有的公民基本权利。但因身份差别，不少地方在劳动就业、教育培训、子女入学、卫生保健等方面，都是以城市常住人口为基准设计，根本没有考虑流动人口的需求。流动人口在现居住地基本属于弱势群体，面临着比同龄常住人口更多、更复杂的健康风险。当前，我国社会保障体系的建设和改革仍然是以户籍为基础进行的，面对绝大部分来自经济相对落后地区的少数民族流动人口，除民政部门极其有限的临时救济外，几乎不存在完整的社会保障体系。而对如何有效地解决流动人口的社会保障问题仍处于探索阶段，并没有真正提到政府决策的日程上。
二、改善城市流动少数民族管理与服务的措施
习近平总书记在第六次全国民族团结进步表彰大会上指出，改革开放以来，我国进入了各民族跨区域大流动的活跃期，做好城市民族工作越来越重要。对少数民族流动人口，不能采取“关门主义”的态度，也不能采取放任自流的态度，关键是要抓住流入地和流出地的两头对接。要注重保障各民族合法权益，坚决纠正和杜绝歧视或变相歧视少数民族群众、伤害民族感情的言行，让城市更好接纳少数民族群众，让少数民族群众更好融入城市。所以，我们应该致力于改善少数民族流动人口的管理与服务问题，使各民族之间更好更融洽的发展。
（一）建立城市民族工作一体化协调机制 城市少数民族管理服务工作涉及面很广、仅靠各地方民族宗教委员会一个部门根本无法胜任。建立起各部门一体化联动机制，才能有效消除少数民族流动人员的工作盲点。能够为少数民族提供各项服务的并不是民宗委一个部门，而是分散在各个职能部门中，在这个现实情况基础上，必须整合以民宗委为主导，各个部门协同合作的城市少数民族流动人口管理服务机制，把工作触角一直延伸到最基层，扩大到最广面。设立相关的少数民族社团组织，建立起政府、民族部门、相关职能部门与少数民族社团一体化的工作网络。
（二）建立流动人口登记机制，完善户籍制度
就户籍制度建设来说，应从限制型户籍制度转变为服务型。我国政府一直在贯彻执行的以下两点，一是人口基本信息管理网络的建设，为社会人口信息管理的数字化、网络化以及社会管理的现代化，提供了广泛而坚实的基础。二是居民身份证制度的建立以及十几年的有效实施，方便了公民的出行、活动、交往和交流，而且有效严密了各项社会管理体系。而针对流动人口的管理方面，各地区应立足于自身的现状逐步完善居住证制度，把福利政策和户籍相脱离，以在适应流动人口的流动性上得到改善。例如武汉市2016年新出台的居住证制度称流动人口登记半年以上方可申领居住证，非本市户籍人员在本市行政区域内拟居住3日以上的，应登记流动人口。自登记之日起半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，根据本人自愿原则，可以申领居住证。居住证的实施趋向于人性化可以使流动少数民族在城市中得到最基本的教育等社会保障，从而对于流动的适应性增强，提升了民主、平等的平台。
（三）人口流出地各级政府与流入地城市政府间进行有效的协调与合作
为改善生存状态，大量少数民族成员走出农村和牧区，进入城市务工经商是大趋势。但是流入地和流出地文化、生活习惯的不同致使少数民族不能更好地融入城市生活中。因此与少数民族流出地的合作更显得迫切和重要。新形势下，进一步加强与少数民族流出地的合作可以从以下几个方面着手。第一，加大政策法规的宣传。少数民族为了适应城市、融入城市而改变自己的生活习惯是一个长期而艰巨的过程，因此，内地城市与少数民族流出地各级政府都要明确自己面临的也是一个长期而艰巨的任务，应坚持宣传民族团结，鼓励少数民族来到城市发展。第二，应加强流入地区各级工作人员的业务培训与素质培养，普及民族知识，增强他们的民族意识。第三，流出地和流入地城市应建立相应的就业帮助机构，在家乡有针对性的开展就业培训等服务性工作，支持他们在城市守法经营。
（四）重视少数民族流动人口子女义务教育和社会保障
近年来，各地政府和教育部门为了认真贯彻中央和国务院关于解决流动人口子女教育问题的一系列指示精神，都高度重视流动人口子女义务教育，大力加强了有关制度建设。而少数民族流动人口这一特殊群体，他们的教育问题比一般流动农民工可能更为特殊。因为多数少数民族流动人口来自于偏远少数民族聚居区，本身的教育水平较为落后，许多少数民族儿童自幼和父母一起学习民族语言，来到城市大环境中，他们和同学们之间的交流出现了一些语言障碍阻碍了学习的积极性和效果；许多专门的民族中小学条件普遍不如公办中小学。在关注少数民族流动人口子女受教育问题时，我们不仅应该让少数民族平等地享受政策，保证少数民族随迁子女接受免费义务教育；还应大力改善城市少数民族学校的教育条件，营造一个良好的学习氛围与环境，切实解决他们生活中的难题。
完善的服务机构是少数民族流动人口获得公共服务的组織保证，不管是医疗保障、就业创业、法律援助、文化娱乐都应该有相应的服务机构。应该建立相关机构为少数民族流动人口提供各方面的帮助，使他们充分享受到均等化的社会服务。
三、结语
在社会流动化这一大背景下，越来越多偏远民族地区的少数民族群众开始向大中城市流动。随着流动人口数的增加，城市少数民族工作也会更加繁重。少数民族流动人口在城市融入过程中面临着比一般流动农民工更严峻的问题，就业创业、医疗卫生、社会保障、义务教育等方面都有需求。这给城市民族工作带来了挑战，各级政府应该联合职能部门达成一体化服务管理体系，城市少数民族服务管理工作是一项长期而艰巨的任务，我们唯有从思想上高度重视，从行动上深刻转变才能帮助少数民族流动人口早日适应城市，为构建和谐都市奠定坚实基础。
参考文献：
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[4]范先佐，等.人口流动背景下的义务教育体制改革[M].北京：中国社会科学出版社，2011（2）.
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[7]国家卫生和计划生育委员会流动人口司.中国流动人口发展报告2014[M].北京：中国人口出版社，2015.
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关键词：少数民族流动人口；管理；对策
中图分类号：F127.8 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）018-000-02
我国是一个传统的农业大国，广大国民主要以农民的形式遍布于国内的农村牧区。严格来说，自从改革开放以后，才使众多剩余的劳动力从广大农牧区释放出来走向城镇，转入基建、工矿、第三产业等诸多领域，彻底打破了原有格局。
多年来学术界关注的主要是占流动人口大多数的汉族“农民工”问题，而对于占比例较少的少数民族流動人口研究略显不足。少数民族流动人口的生活方式、生产方式、流动方式、宗教生活方式都具有相当的特殊性。他们大规模地进入城市后是如何适应城市现代化生活的，其生活发生了哪些变化，产生了哪些社会问题都十分具有研究意义。
一、城市流动少数民族管理存在的问题
城市流动少数民族是流动人口中的特殊群体，具体是指在不改变个人户籍所在地的情况下，出于经济追求、社会交往等目的，作为本民族文化的携带者，往来于某一城市和户籍所在地之间的群体。此外，需要提及的是，在本文中的城市流动少数民族是基于某一城市而言，因此，我们关注的主要是对流入城市的少数民族人口的管理，并不包括流出人口，并且不包括因为旅行或其他事由而在城市中短暂停留的少数民族。
在少数民族人口流入城市的过程中，这些人群的民族特征决定了政府对他们进行管理的特殊性。据《中国流动人口发展报告2014》中统计，当前我国流动人口的总量已达到2.45亿，超过总人口的1/6。在此背景下，从农村进入城市和从小城市进入大城市的少数民族流动人口规模，也达到历史最高水平。据统计，当前少数民族流动人口规模已超过3000万，占我国少数民族总人口的1/4以上，城市已逐渐成为少数民族流动人口社会交往的主场域。
因此，针对这些特殊流动人口的管理是政府必须重视的问题。流动少数民族人口进入城市，一方面促进了我国各民族文化的交流，有利于促进民族融和、民族团结和民族进步，另一方面由于民族文化、习俗等的不同，加大了他们融入社会的难度，容易造成不同民族间的纠纷。而政府对城市流动少数民族的管理还停留在传统被动式管理阶段，没有发挥这些群体的自主性和参与性，使得对少数民族的管理存在着以下几个问题。
（一）管理主体混乱
目前，我国各个城市对流动少数民族的管理主要涉及以下部门及单位包括公安部、流动人口管理办公室、城市管理综合行政执法单位、统战部和民族事务委员会等，存在多头领导、职责不清、职能重叠、管理低效等问题，这都是因为缺乏一个统一的流动人口管理部门来统筹协调，加强管理。再加上流动少数民族与流动非少数民族相比是特殊的群体，对它们的管理采取普通流动人口管理方式不能兼顾到少数民族的风俗习惯，因此很难达到理想的效果，可能造成不必要的争端。
（二）管理理念滞后
目前，各个城市主要管理部门对包括流动少数民族在内的城市流动人口的管理存在“重管理、轻服务”。大部分管理部门对城市流动少数民族的管理仍处于防范和控制阶段，将管理作为手段，使得公共服务建设和改善效果甚微。因为流动少数民族的管理常常会涉及到民族团结、民族关系等敏感问题，所以许多执法部门对于涉及流动少数民族的治安事件或刑事案件，采取堵、拦等强制方式，希望能够大事化了、小事化无，以维护稳定、防止群体性事件发生作为首要目标。
（三）人口流入地和流出地缺乏有效地对接
习近平总书记在2014年中央民族工作会议上指出：改革开放以来，我国进入了各民族跨区域大流动的活跃期，做好城市民族工作越来越重要。对少数民族流动人口，关键是要抓住流入地和流出地的两头对接。但目前，城市少数民族流入地与流出地之间的对接机制不健全，缺乏沟通与交流，这不利于政府对城市流动少数民族进行管理和提供公共服务。
（四）社会保障缺失
身份平等权、选举权与被选举权、就业权、受教育权与迁徙自由权都是以户籍制度为基础所有的公民基本权利。但因身份差别，不少地方在劳动就业、教育培训、子女入学、卫生保健等方面，都是以城市常住人口为基准设计，根本没有考虑流动人口的需求。流动人口在现居住地基本属于弱势群体，面临着比同龄常住人口更多、更复杂的健康风险。当前，我国社会保障体系的建设和改革仍然是以户籍为基础进行的，面对绝大部分来自经济相对落后地区的少数民族流动人口，除民政部门极其有限的临时救济外，几乎不存在完整的社会保障体系。而对如何有效地解决流动人口的社会保障问题仍处于探索阶段，并没有真正提到政府决策的日程上。
二、改善城市流动少数民族管理与服务的措施
习近平总书记在第六次全国民族团结进步表彰大会上指出，改革开放以来，我国进入了各民族跨区域大流动的活跃期，做好城市民族工作越来越重要。对少数民族流动人口，不能采取“关门主义”的态度，也不能采取放任自流的态度，关键是要抓住流入地和流出地的两头对接。要注重保障各民族合法权益，坚决纠正和杜绝歧视或变相歧视少数民族群众、伤害民族感情的言行，让城市更好接纳少数民族群众，让少数民族群众更好融入城市。所以，我们应该致力于改善少数民族流动人口的管理与服务问题，使各民族之间更好更融洽的发展。
（一）建立城市民族工作一体化协调机制 城市少数民族管理服务工作涉及面很广、仅靠各地方民族宗教委员会一个部门根本无法胜任。建立起各部门一体化联动机制，才能有效消除少数民族流动人员的工作盲点。能够为少数民族提供各项服务的并不是民宗委一个部门，而是分散在各个职能部门中，在这个现实情况基础上，必须整合以民宗委为主导，各个部门协同合作的城市少数民族流动人口管理服务机制，把工作触角一直延伸到最基层，扩大到最广面。设立相关的少数民族社团组织，建立起政府、民族部门、相关职能部门与少数民族社团一体化的工作网络。
（二）建立流动人口登记机制，完善户籍制度
就户籍制度建设来说，应从限制型户籍制度转变为服务型。我国政府一直在贯彻执行的以下两点，一是人口基本信息管理网络的建设，为社会人口信息管理的数字化、网络化以及社会管理的现代化，提供了广泛而坚实的基础。二是居民身份证制度的建立以及十几年的有效实施，方便了公民的出行、活动、交往和交流，而且有效严密了各项社会管理体系。而针对流动人口的管理方面，各地区应立足于自身的现状逐步完善居住证制度，把福利政策和户籍相脱离，以在适应流动人口的流动性上得到改善。例如武汉市2016年新出台的居住证制度称流动人口登记半年以上方可申领居住证，非本市户籍人员在本市行政区域内拟居住3日以上的，应登记流动人口。自登记之日起半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，根据本人自愿原则，可以申领居住证。居住证的实施趋向于人性化可以使流动少数民族在城市中得到最基本的教育等社会保障，从而对于流动的适应性增强，提升了民主、平等的平台。
（三）人口流出地各级政府与流入地城市政府间进行有效的协调与合作
为改善生存状态，大量少数民族成员走出农村和牧区，进入城市务工经商是大趋势。但是流入地和流出地文化、生活习惯的不同致使少数民族不能更好地融入城市生活中。因此与少数民族流出地的合作更显得迫切和重要。新形势下，进一步加强与少数民族流出地的合作可以从以下几个方面着手。第一，加大政策法规的宣传。少数民族为了适应城市、融入城市而改变自己的生活习惯是一个长期而艰巨的过程，因此，内地城市与少数民族流出地各级政府都要明确自己面临的也是一个长期而艰巨的任务，应坚持宣传民族团结，鼓励少数民族来到城市发展。第二，应加强流入地区各级工作人员的业务培训与素质培养，普及民族知识，增强他们的民族意识。第三，流出地和流入地城市应建立相应的就业帮助机构，在家乡有针对性的开展就业培训等服务性工作，支持他们在城市守法经营。
（四）重视少数民族流动人口子女义务教育和社会保障
近年来，各地政府和教育部门为了认真贯彻中央和国务院关于解决流动人口子女教育问题的一系列指示精神，都高度重视流动人口子女义务教育，大力加强了有关制度建设。而少数民族流动人口这一特殊群体，他们的教育问题比一般流动农民工可能更为特殊。因为多数少数民族流动人口来自于偏远少数民族聚居区，本身的教育水平较为落后，许多少数民族儿童自幼和父母一起学习民族语言，来到城市大环境中，他们和同学们之间的交流出现了一些语言障碍阻碍了学习的积极性和效果；许多专门的民族中小学条件普遍不如公办中小学。在关注少数民族流动人口子女受教育问题时，我们不仅应该让少数民族平等地享受政策，保证少数民族随迁子女接受免费义务教育；还应大力改善城市少数民族学校的教育条件，营造一个良好的学习氛围与环境，切实解决他们生活中的难题。
完善的服务机构是少数民族流动人口获得公共服务的组織保证，不管是医疗保障、就业创业、法律援助、文化娱乐都应该有相应的服务机构。应该建立相关机构为少数民族流动人口提供各方面的帮助，使他们充分享受到均等化的社会服务。
三、结语
在社会流动化这一大背景下，越来越多偏远民族地区的少数民族群众开始向大中城市流动。随着流动人口数的增加，城市少数民族工作也会更加繁重。少数民族流动人口在城市融入过程中面临着比一般流动农民工更严峻的问题，就业创业、医疗卫生、社会保障、义务教育等方面都有需求。这给城市民族工作带来了挑战，各级政府应该联合职能部门达成一体化服务管理体系，城市少数民族服务管理工作是一项长期而艰巨的任务，我们唯有从思想上高度重视，从行动上深刻转变才能帮助少数民族流动人口早日适应城市，为构建和谐都市奠定坚实基础。
参考文献：
[1]陶斯文.四川少数民族流动人口研究[M].北京：民族出版社，2007（8）.
[2]张雷.当代中国户籍制度改革[M].北京：中国人民公安大学出版社，2009（6）.
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[8]白友涛，尤佳，季芳桐，白莉.熟悉的陌生人-大城市流动穆斯林社会适应研究[M].银川：宁夏人民出版社，2011（1）.
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[11]申鹏.城市流动人口社会化服务管理的困境与创新：基于贵阳市实践的探索[J].人口学刊，2013，06：85-94.
[12]伍先江.流动人口服务管理创新[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2011，02：119-124.
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