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摘 要：我国高速公路管理体制是伴随着高速公路建设的蓬勃发展，在不断摸索中逐步演变而形成的。由于投资主体不一、投融资方式不一、管理模式不一，致使各地在高速公路管理实践中所形成的管理体制存在较大差异。
关键词：高速公路；管理体制；问题；措施
现代管理学认为，组织管理体制由组织“运作目标、职能配置、机构设置、运行机制”四大要素构成。相应地，高速公路管理体制也由此构成。从功能上讲，高速公路管理体制是高速公路管理工作的载体，是高速公路持续、快速、健康发展的制度保证。
一、我国现行高速公路管理体制存在的问题
1、法律法规体系不够健全。目前我国还没有一套统一的专门适用于高速公路的法规条例，我国高速公路执法的主要依据还是 1997 年 7 月制定、1999 年 10 月修正的《公路法》。《公路法》对公路建设和收费公路作了原则性规定，但并未对高速公路管理内容、管理手段、执法主体等基本要件提出具体规范，缺乏针对性，致使执行过程中适应性差、管理力度不够，远远达不到高速公路建设和运营的需要。而且由于地方的《道路交通管理条例》与《公路法》的一些相关规定又不一致，甚至相互抵触，使得即使是同一性质的案例，其处理结
果却有可能不一样，造成了管理上的混乱。尤其是《公路法》几乎没有涉及到高速公路路政执法管理方面的规定，造成公安部门、交通部门在高速公路交通安全管理上，职能交叉、权责不清。公路主管部门对路政管理的职责、范围、特别是哪些属于交通路政执法范围、哪些属于公安路政执法范围研究不够，使高速公路执法人员在执法过程中缺少准确的依据，在一定程度上削弱了执法力度。此外，对于高速公路的规划、投资、建造，政府都应该提供法律上的支持和保障，通过立法加以规范，才能真正避免和克服高速公路管理体制上的不足和弊端，促进高速公路事业的蓬勃发展。健全的法律和严格依法办事是高速公路规范管理的基础，应当建立健全高速公路管理法律法规体系，增强管理部门和公众的法律意识，为高速公路的运营管理营造良好的法律环境。
2、管理机构设置过于重复。由于我国高速公路建设的投资渠道和投资主体的多元化，致使我国高速公路管理机构的多样性，有国有企业性质的、有限责任公司性质的、股份有限公司性质的、中外合资性质的，即存在“政、事、企”等多种管理主体。管理主体的多元化导致我国高速公路管理体制采取多种模式管理高速公路建设与运营的混乱局面。由此产生了高速公路机构重复设置的问题，以及机构设置不合理的问题。目前，就全国来讲，高速公路管理机构重复设置的问题比较突出，不少省(市)在公路管理局以外，又平行设置了高速公路管理局或高速公路项目办公室，有的还组建了由省政府直接授权并领导的国有资产投资主体性质的高速公路集团公司。致使在一个行政区域内出现了几个职能交叉的公路管理机构，造成工作上相互扯皮、推诿，政令不能通达。
3、路政管理和交通安全管理存在脱钩。高速公路的性质决定其管理必须以集中、高效、统一、特管为原则，高速公路管理内容主要是收费管理、养护管理、路政管理、交通安全管理通信管理和服务管理，这些管理职能是有机的整体。但是，目前国内各省市通常将交通安全管理从中割裂出来。1987 年国务院发布的《中华人民共和国公路管理条例》中规定：“中华人民共和国交通部主管全国公路事业”，
1990 年 3 月公安部发布了《高速公路交通管理暂行规定》，指出“公安机关是高速公路交通管理的主管机关”。由此可以看出，我国高速公路的管理权力、职能在立法上就含糊不清、被割裂開来。
4、路网分割比较严重。国内外的相关研究表明，高速公路只有形成布局合理的网络，连续运输距离达到800 公里左右才能显现出它的独特优势，发挥其运输效益。目前，我国高速公路管理除实行跨省联网的京沈高速以及部分省域内联网的路段外，大多数实行的是分段式建设、分割式运行为特征的管理模式。在相邻省市区之间普遍存在高速公路的“断头路”。虽然我国高速公路发展较快，但目前来看，即使是在我国一些较发达地区，高速公路依然没实现网络化服务。由于投资主体和投融资方式不同，而我国大多数高速公路采取的又是“建养一体”的管理模式，这就造成了管理主体的多元化现象，要
实现高速公路网络化管理，各主体间的相互协调是必要的，而这种协调又是建立在共同利益之上的。由于各个管理主体的出发点、管理环境、管理条件以及管理特色不同，致使我国高速公路网一时难以形成，阻碍了我国高速公路事业的进一步发展。甚至是有的高速公路管理公司或集团，已独立于地方交通主管部门的行政管理之外，人为地分割公路网的管理。部分经营型高速公路管理公司也拒不接受交通部门的行业管理，严重降低了高速公路的服务水平，影响了路网的形成和效益的发挥。只有在相应的政策和配套资金完善的情况下，打破这种分割管理的模式，才能实现真正的网络化管理，发挥高速公路规模效益，实现高速公路价值。
二、改进我国高速公路管理体制的具体措施
1、加强高速公路法制化建设，依法治路。高速公路是对国家具有特殊重要意义的交通设施，法制相对滞后是高速公路管理中许多问题的重要根源之一，因此，高速公路的管理必须建立在法制化的基础之上。目前，尽管我国《公路法》、《收费公路管理条例》等的法律法规的颁布，为高速公路的管理工作提供了一定的保障，但由于我国至今还没有一部完整的高层次的高速公路管理法律，因此远远不能满
足高速公路建设和发展的需要。尤其是目前我国交通部门和公安部门都参与道路的管理，所以国家有关部门更应着手建立和完善适合中国国情的高速公路的法律法规，争取早日出台全国的高速公路管理法规。通过立法的形式，确立高速公路管理的责任，调整社会关系，强化行业管理，推动中国高速公路管理走上法制化轨道，从而进一步促进高速公路建设和运营的顺利发展。
2、强化政府宏观调控，集中统一管理。政府宏观调控，即不是同一管理活动由多个管理主体分工领导，也不是传统计划经济体制下的由部门高度集中的领导，而是政府在宏观层次上发挥作用：即政府运用经济、法律和必要的行政手段，对高速公路的发展规划、建设计划、投资、运营以及法规、产业政策进行指导、协调、监督和服务。
高速公路作为重要的基础设施，对社会、经济的发展具有长远影响。
高速公路的发展规划应服从于和服务于国家政治、经济和军事的战略需要、产业结构调整需要和交通运输发展需要，因此，政府必须对其进行总体规划。对经济活动进行宏观调控，是市场经济体制下政府的主要职能，尤其对高速公路这种基础设施的调控更是必不可少的。正是基于高速公路行业具有基础性、公益性以及自然垄断性等特征，政府必须对高速公路的发展速度、规模、布局进行宏观调控，并运用政府职能为高速公路的建设和运营创造有利条件，使高速公路的管理协调、灵活、高效，促进高速公路不断发展。
3、实现政企分开，企业化经营。实行政企分开，就是负责高速公路管理事务的政府部门与企业各司其职，各尽其能。政府宏观调控、总体协调，对其所属生产、经营性单位，进行行业管理、政策引导、合理配置养护经费；企业则负责高速公路的具体管理活动，使高速公路各企业化管理单位转变观念、参与竞争、自我发展，以维持高速公路良好的服务水平等。任何高速公路，都具有同样的社会属性和经济特征。因此，建立一个统一管理组织模式，是理所当然的事，而目前我国各省市高速公路管理组织模式很不统一，有事业性质的各类高
速公路管理机构和企业性质的高速公路经营企业两种基本经营形式。事业型组织形式，交通主管部门或其所属机构是高速公路投资、建设、养护、管理以及经营的行为主体；企业型组织形式，各类国内外经济组织是高速公路投资、建设、养护、管理和经营的行为主体。由于高速公路的建设投资巨大，我国的高速公路建设投资已由单纯的政府投资，转变为“政府投资、地方集资、社会筹资、利用外资”相结合
的投融资方式，进一步拓宽了融资渠道，形成了高速公路的投资主体多元化和融资渠道多样化的趋势，大大拓宽了高速公路投融资渠道，提高了资源的配置和利用效率
关键词：高速公路；管理体制；问题；措施
现代管理学认为，组织管理体制由组织“运作目标、职能配置、机构设置、运行机制”四大要素构成。相应地，高速公路管理体制也由此构成。从功能上讲，高速公路管理体制是高速公路管理工作的载体，是高速公路持续、快速、健康发展的制度保证。
一、我国现行高速公路管理体制存在的问题
1、法律法规体系不够健全。目前我国还没有一套统一的专门适用于高速公路的法规条例，我国高速公路执法的主要依据还是 1997 年 7 月制定、1999 年 10 月修正的《公路法》。《公路法》对公路建设和收费公路作了原则性规定，但并未对高速公路管理内容、管理手段、执法主体等基本要件提出具体规范，缺乏针对性，致使执行过程中适应性差、管理力度不够，远远达不到高速公路建设和运营的需要。而且由于地方的《道路交通管理条例》与《公路法》的一些相关规定又不一致，甚至相互抵触，使得即使是同一性质的案例，其处理结
果却有可能不一样，造成了管理上的混乱。尤其是《公路法》几乎没有涉及到高速公路路政执法管理方面的规定，造成公安部门、交通部门在高速公路交通安全管理上，职能交叉、权责不清。公路主管部门对路政管理的职责、范围、特别是哪些属于交通路政执法范围、哪些属于公安路政执法范围研究不够，使高速公路执法人员在执法过程中缺少准确的依据，在一定程度上削弱了执法力度。此外，对于高速公路的规划、投资、建造，政府都应该提供法律上的支持和保障，通过立法加以规范，才能真正避免和克服高速公路管理体制上的不足和弊端，促进高速公路事业的蓬勃发展。健全的法律和严格依法办事是高速公路规范管理的基础，应当建立健全高速公路管理法律法规体系，增强管理部门和公众的法律意识，为高速公路的运营管理营造良好的法律环境。
2、管理机构设置过于重复。由于我国高速公路建设的投资渠道和投资主体的多元化，致使我国高速公路管理机构的多样性，有国有企业性质的、有限责任公司性质的、股份有限公司性质的、中外合资性质的，即存在“政、事、企”等多种管理主体。管理主体的多元化导致我国高速公路管理体制采取多种模式管理高速公路建设与运营的混乱局面。由此产生了高速公路机构重复设置的问题，以及机构设置不合理的问题。目前，就全国来讲，高速公路管理机构重复设置的问题比较突出，不少省(市)在公路管理局以外，又平行设置了高速公路管理局或高速公路项目办公室，有的还组建了由省政府直接授权并领导的国有资产投资主体性质的高速公路集团公司。致使在一个行政区域内出现了几个职能交叉的公路管理机构，造成工作上相互扯皮、推诿，政令不能通达。
3、路政管理和交通安全管理存在脱钩。高速公路的性质决定其管理必须以集中、高效、统一、特管为原则，高速公路管理内容主要是收费管理、养护管理、路政管理、交通安全管理通信管理和服务管理，这些管理职能是有机的整体。但是，目前国内各省市通常将交通安全管理从中割裂出来。1987 年国务院发布的《中华人民共和国公路管理条例》中规定：“中华人民共和国交通部主管全国公路事业”，
1990 年 3 月公安部发布了《高速公路交通管理暂行规定》，指出“公安机关是高速公路交通管理的主管机关”。由此可以看出，我国高速公路的管理权力、职能在立法上就含糊不清、被割裂開来。
4、路网分割比较严重。国内外的相关研究表明，高速公路只有形成布局合理的网络，连续运输距离达到800 公里左右才能显现出它的独特优势，发挥其运输效益。目前，我国高速公路管理除实行跨省联网的京沈高速以及部分省域内联网的路段外，大多数实行的是分段式建设、分割式运行为特征的管理模式。在相邻省市区之间普遍存在高速公路的“断头路”。虽然我国高速公路发展较快，但目前来看，即使是在我国一些较发达地区，高速公路依然没实现网络化服务。由于投资主体和投融资方式不同，而我国大多数高速公路采取的又是“建养一体”的管理模式，这就造成了管理主体的多元化现象，要
实现高速公路网络化管理，各主体间的相互协调是必要的，而这种协调又是建立在共同利益之上的。由于各个管理主体的出发点、管理环境、管理条件以及管理特色不同，致使我国高速公路网一时难以形成，阻碍了我国高速公路事业的进一步发展。甚至是有的高速公路管理公司或集团，已独立于地方交通主管部门的行政管理之外，人为地分割公路网的管理。部分经营型高速公路管理公司也拒不接受交通部门的行业管理，严重降低了高速公路的服务水平，影响了路网的形成和效益的发挥。只有在相应的政策和配套资金完善的情况下，打破这种分割管理的模式，才能实现真正的网络化管理，发挥高速公路规模效益，实现高速公路价值。
二、改进我国高速公路管理体制的具体措施
1、加强高速公路法制化建设，依法治路。高速公路是对国家具有特殊重要意义的交通设施，法制相对滞后是高速公路管理中许多问题的重要根源之一，因此，高速公路的管理必须建立在法制化的基础之上。目前，尽管我国《公路法》、《收费公路管理条例》等的法律法规的颁布，为高速公路的管理工作提供了一定的保障，但由于我国至今还没有一部完整的高层次的高速公路管理法律，因此远远不能满
足高速公路建设和发展的需要。尤其是目前我国交通部门和公安部门都参与道路的管理，所以国家有关部门更应着手建立和完善适合中国国情的高速公路的法律法规，争取早日出台全国的高速公路管理法规。通过立法的形式，确立高速公路管理的责任，调整社会关系，强化行业管理，推动中国高速公路管理走上法制化轨道，从而进一步促进高速公路建设和运营的顺利发展。
2、强化政府宏观调控，集中统一管理。政府宏观调控，即不是同一管理活动由多个管理主体分工领导，也不是传统计划经济体制下的由部门高度集中的领导，而是政府在宏观层次上发挥作用：即政府运用经济、法律和必要的行政手段，对高速公路的发展规划、建设计划、投资、运营以及法规、产业政策进行指导、协调、监督和服务。
高速公路作为重要的基础设施，对社会、经济的发展具有长远影响。
高速公路的发展规划应服从于和服务于国家政治、经济和军事的战略需要、产业结构调整需要和交通运输发展需要，因此，政府必须对其进行总体规划。对经济活动进行宏观调控，是市场经济体制下政府的主要职能，尤其对高速公路这种基础设施的调控更是必不可少的。正是基于高速公路行业具有基础性、公益性以及自然垄断性等特征，政府必须对高速公路的发展速度、规模、布局进行宏观调控，并运用政府职能为高速公路的建设和运营创造有利条件，使高速公路的管理协调、灵活、高效，促进高速公路不断发展。
3、实现政企分开，企业化经营。实行政企分开，就是负责高速公路管理事务的政府部门与企业各司其职，各尽其能。政府宏观调控、总体协调，对其所属生产、经营性单位，进行行业管理、政策引导、合理配置养护经费；企业则负责高速公路的具体管理活动，使高速公路各企业化管理单位转变观念、参与竞争、自我发展，以维持高速公路良好的服务水平等。任何高速公路，都具有同样的社会属性和经济特征。因此，建立一个统一管理组织模式，是理所当然的事，而目前我国各省市高速公路管理组织模式很不统一，有事业性质的各类高
速公路管理机构和企业性质的高速公路经营企业两种基本经营形式。事业型组织形式，交通主管部门或其所属机构是高速公路投资、建设、养护、管理以及经营的行为主体；企业型组织形式，各类国内外经济组织是高速公路投资、建设、养护、管理和经营的行为主体。由于高速公路的建设投资巨大，我国的高速公路建设投资已由单纯的政府投资，转变为“政府投资、地方集资、社会筹资、利用外资”相结合
的投融资方式，进一步拓宽了融资渠道，形成了高速公路的投资主体多元化和融资渠道多样化的趋势，大大拓宽了高速公路投融资渠道，提高了资源的配置和利用效率