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【摘 要】随着经济的发展，国家政府部门越来越关注行政事业单位各项财政资金的合理分配和利用。行政事业单位需要构建合理的控制机制才能保证国家资金发挥最大效用，促进国家各项事业的顺利进行。《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求行政事业单位从本单位实际情况入手，运用内部控制的原理和方法，制定和实施符合本单位性质、业务范围、经济活动特点、风险水平以及与单位所处的内外环境相适应的内控制度，将制衡机制嵌入到单位内部管理制度建设当中，提高单位内部管理水平，实现合理保证单位经济活动合法合规、国有资产安全和使用有效、防范舞弊和预防腐败等目标。从实际情况看，行政事业单位人员对内部控制制度认识不足，内部控制制度还不完善，存在一些问题，对实际工作中的各项经济活动不能形成有效的监督，会产生资金的违规使用甚至腐败现象，影响了国家资金使用的效率效果。本文在剖析行政事业单位内部控制现状基础上，分析了内部控制存在的问题，并就这些问题提出了相关对策和解决方案。
【关键词】行政事业单位；内部控制；问题；对策
为进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，财政部根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定，制订了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下称《内控规范》），自2014年1月1日起施行。
一、行政事业单位内部控制概述
内部控制是指单位为实现控制目标通过制定制度、实施措施和执行程序对经济活动风险实施的防范和管控措施。内部控制既是行政事业单一项日常的管理活动，又是一项重要的制度安排，是行政事业单位治理的基础。实施好内控规范，对于提高单位管理水平改善公共服务的质量和效率，规范财经秩序，建设服务型政府具有重要意义。
内部控制分别从单位层面和业务层面入手，关注不同层面的风险点，制定相应的内部控制制度，综合运用科学的内部控制方法，贯穿议事决策、人力资源、岗位责任、单位文化、财务体系、信息技术以及预算、收支、政府采购、资产管理、建设项目、合同管理等各个方面，使单位形成决策科学、管理规范的工作氛围。因此内部控制制度能将各项经济业务管控的关口前移，对违规和违法行为防患于未然，成本低，效益高，能有效防范舞弊和预防腐败，促进行政事业单位规范化，管理科学化，增强行政事业单位的履职能力。
二、行政事业单位内部控制存在的问题
1.未制定系统的内控制度
目前我国行政事业单位内部控制总体上比较薄弱，根据韩东海、李根旺对河北省行政事业单位内部控制的调查问卷显示：50%以上的被调查者表示所在单位内部控制执行力度很差或者一般；在被问及内部控制弱化的原因时，50%的被调查者认为是内部控制制度执行不力。行政事业单位普遍存在着内部控制建设不到位的现象，虽然涉及经济业务的管理规定很多，但由于每项规定的侧重点不同，工作中分块管理，制衡机制弱化。行政事业单位人员业务素质，没有跟上内部控制理念的发展，其对内部控制的理解仍停留在原来简单的会计控制，不能做到全员参与、全面控制，没有深刻理解内部控制中的风险管理理念，没有站在风险管控的高度去理解内部控制。在平时的经济工作中，仍然以财务制度代替内控制度，缺少成文的内控制度。仅凭着财务人员的经验，造成管理不严格、不到位的问题。突出表现在：内部控制意识不强；没有科学的议事决策机制；预算编制不科学，预算约束软化；对绩效重视不足，没有追踪问效机制；未开展以内部控制为主体的审计，监督力度不够。
2.内控制度执行不力
（1）存在混岗情况。部分单位由出纳人员一人管理支票和印章，制度的不健全，岗位设置的不合理，给单位的资产安全留下了隐患。再如某些事业单位，如某房管所等，在对其所管理的物业业主代收电费时，由一名职工负责每月查电表及向业主收取电费，将收取的电费上交财务科。这容易造成其采用“大头小尾”开发票收取业主电费的方法，贪污收缴电费。内部控制不健全容易导致滋生舞弊事件，而内部控制制度执行缺乏刚性，则会使内控制度形同虚设。
（2）未执行定期轮岗制度。部分单位虽然制定了关键岗位人员的定期轮岗制度，实际工作中却因种种原因并没有执行。实践证明，关键岗位不实行轮岗制度经济活动风险很大。尤其是那些权利过大或过于集中的岗位人员，长期从事一个岗位，容易出现居功自傲或疲劳效应，不能自觉的抵制诱惑，工作上不再开拓进取或出现腐败现象，给国家造成重大的经济损失，给政府形象造成了恶劣影响。
3.现行制度不符合内控制度要求
很多行政事业单位管理方式传统，仅由领导进行决策，不实行集体决策制度，对于业务复杂和专业性强的经济活动，不进行科学论证和必要的技术咨询，造成决策失误和腐败的风险。在没有进行严谨的科学论证和技术咨询情况下，会导致大量资金浪费或投资无法回收，造成国有资产的严重损失。所以，建立健全内部控制制度，一方面可以合理保证国有资产安全完整，从另外一个角度看也是对干部学习技术、精通业务提出了要求，是建设德才兼备干部队伍有效途径。
三、完善内部控制的对策和建议
1.加强宣传工作
现阶段行政事业单位人员对内部控制制度知识缺乏全面认识，简单的认为内部控制是财务部门的事，与己无关。《内控规范》第五条规定行政事业单位内部控制应遵循全面性原则，即内部控制应贯穿经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。内部控制是一个整体的系统，贯穿于决策、审批、执行、监督（包括评价和反馈）等各个环节，其渗透于经济活动的全过程，实行全面控制，要求单位的所有相关工作人员包括单位负责人都参与到这项工作中进来，是全员参与的一项工作。因此，要加强内部控制制度的宣传和培训工作，达到全员掌握内控制度的理念程度。
2.领导层高度重视
单位领导层应首先研究建立起内部控制的组织机构，配备健全的人员队伍，如成立单独的内部控制部门，或者确定内部控制牵头部门，良好的组织架构是实施内部控制的基础。其次是领导要建立起跨部门的沟通协调机制、相互核查机制，形成有效的相互监督。再次应关注内部控制制度设计及运行有效性信息反馈，保证内部控制不出现盲点，发现漏洞、及时补充。最后要带头遵守内部控制制度，支持相关部门开展内部控制工作，在单位内部营造有利于内部控制施行的良好环境。 3.责成专门部门制定适合本单位的内部控制制度
成立以单位负责人为组长的内部控制建设小组，明确牵头部门。研究提出内部控制体系建设方案，制定相应的控制措施，建立健全各项规章制度，将各项经济活动纳入统一的管控体系中。
（1）建立健全议事决策制度。经济活动决策事关行政事业单位经济资源的优化配置，议事决策机制是行政事业单位经济活动科学决策，民主决策的重要保证。《内控规范》第四十条规定：单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。重大经济事项的决策，应当由单位领导班子集体研究决定。重大经济事项的认定标准一经确定，不得随意更改。应做好决策纪要的记录、流转和保存工作，加强对决策执行的追踪问效，还应当建立起决策的问责制度，对经济活动中出现的重大决策失误、未履行集体决策程序和不按照决策执行的业务人员，追究相应的责任。
（2）建立健全内部控制关键岗位责任制。按照《内控规范》规定，行政事业单位经济活动内部控制关键岗位，主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等重要岗位。行政事业单位应当对经济活动相关部门的职能进行科学合理的分解，特别关注单位内部跨部门的重大决策、重大风险、重大事件和重要业务，认真梳理各关键岗位的业务流程，找出风险控制点，分清哪些是不相容岗位，做到不相容岗位和职务分离，使之能够相互监督、相互制约，形成有效的制衡机制。明确关键岗位的职责和工作要求，以及人员的专业胜任能力和职业道德要求，建立健全岗位责任制，实现权责对等，对于出现重大责任事故的人员要追究责任，保证内控制度落实到实处。加强对关键岗位人员业务培训和职业道德教育，提升业务水平和拒腐防变思想道德水平。实行定期轮岗制度，有效预防腐败的发生。
（3）建立反舞弊机制。行政事业单位具有一定的行政管理职能，代表国家管理着大量的公共资源，如果这种职能权利监督缺失，不可避免的会面临着舞弊的风险，如有些领导干部利用资源配置的权利贪污受贿等。为此必须建立起行政事业单位的反舞弊机制，确保对违法和违规行为的举报调查、处理等活动的正规化和透明化。坚持惩防并举、重在预防的原则，建立举报投诉制度和举报人保护制度，并及时传达至全体员工，以促进有效监督机制的形成。
4.对内部控制制度的建立和实施进行监督
内部控制是动态的、持续的，其有效执行，仅靠各部门和相关人员的自主执行远远不够，如管理人员蓄意的滥用职权、营私舞弊、串通作弊，或者业务素质不高，都会影响到控制系统的运行结果。因此必须建立良好的内外部监控体系，对内部控制的建立健全和运行实施全面、动态的、实时的监督。首先是财政部门负责对行政事业单位的监督，其次是行政事业单位内部纪检督察和内部审计监督。通过进行定期或不定期的内外部审计，对内部控制制度的建立健全和运行有效性进行的监督和评价，及时发现内部控制存在的问题并提出改进意见。行政事业单位要发挥内部审计的作用，保证内部审计人员工作的独立性。内部审计既是内部控制制度一个不可或缺组成部分，也是实现内部控制目标的重要手段。
5.内部控制制度要对各项经济活动形成刚性约束
内部控制制度能否起到真正的监督控制作用，关键在于日常的经济工作中内控制度的执行情况。单位在日常工作中应具备内控意识，在开展经济工作过程中严格履行内部控制制度。行政事业单位经济业务比较特殊，其大部分业务都是围绕预算业务展开。预算是根据单位内部各项工作任务，对经济活动进行合理规划，从而实现经济资源对业务活动的支撑和管理。预算执行的刚性，避免无预算支出、超预算支出等造成的公共资金用途不清及浪费严重的问题，因此预算控制是内部控制的重要手段。
要加强预算控制，首先要求单位的预算编制要科学严谨，建立内部预算编制和预算执行相关部门的沟通协调机制，按照部门职责和工作计划细化预算编制，做到程序规范、方法科学、项目细化、数据准确，形成一套科学的预算指标。根据预算指标和工作进度安排各项支出，确保预算严格有效执行。加强预算绩效评价，形成全过程的预算绩效管理机制。
四、结束语
内部控制制度对各项经济活动形成刚性约束，有利于解决公共资金支配随意性，降低行政运行成本，促进节约型政府建设。内部控制制度制定和实施，能有效减少自由裁量权的空间和余地，限定权利的滥用，能从制度上防范贪腐问题，有利于建设廉洁、高效、人民满意的政府。
参考文献：
[1]财政部会计司.行政事业单位内部控制规范讲座[M]. 北京：经济出版社 ，274
[2]刘哲.行政事业单位内部控制中存在的问题与对策[J].学术论坛，2013（9）：166
[3]潘东波.强化行政事业单位内部控制的思考[J].现代经济信息，2013（10） ：150-151
[4]王留强.行政事业单位内部控制中存在的问题与对策[J].天中学刊，2013（10）：43-45
【关键词】行政事业单位；内部控制；问题；对策
为进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，财政部根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定，制订了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下称《内控规范》），自2014年1月1日起施行。
一、行政事业单位内部控制概述
内部控制是指单位为实现控制目标通过制定制度、实施措施和执行程序对经济活动风险实施的防范和管控措施。内部控制既是行政事业单一项日常的管理活动，又是一项重要的制度安排，是行政事业单位治理的基础。实施好内控规范，对于提高单位管理水平改善公共服务的质量和效率，规范财经秩序，建设服务型政府具有重要意义。
内部控制分别从单位层面和业务层面入手，关注不同层面的风险点，制定相应的内部控制制度，综合运用科学的内部控制方法，贯穿议事决策、人力资源、岗位责任、单位文化、财务体系、信息技术以及预算、收支、政府采购、资产管理、建设项目、合同管理等各个方面，使单位形成决策科学、管理规范的工作氛围。因此内部控制制度能将各项经济业务管控的关口前移，对违规和违法行为防患于未然，成本低，效益高，能有效防范舞弊和预防腐败，促进行政事业单位规范化，管理科学化，增强行政事业单位的履职能力。
二、行政事业单位内部控制存在的问题
1.未制定系统的内控制度
目前我国行政事业单位内部控制总体上比较薄弱，根据韩东海、李根旺对河北省行政事业单位内部控制的调查问卷显示：50%以上的被调查者表示所在单位内部控制执行力度很差或者一般；在被问及内部控制弱化的原因时，50%的被调查者认为是内部控制制度执行不力。行政事业单位普遍存在着内部控制建设不到位的现象，虽然涉及经济业务的管理规定很多，但由于每项规定的侧重点不同，工作中分块管理，制衡机制弱化。行政事业单位人员业务素质，没有跟上内部控制理念的发展，其对内部控制的理解仍停留在原来简单的会计控制，不能做到全员参与、全面控制，没有深刻理解内部控制中的风险管理理念，没有站在风险管控的高度去理解内部控制。在平时的经济工作中，仍然以财务制度代替内控制度，缺少成文的内控制度。仅凭着财务人员的经验，造成管理不严格、不到位的问题。突出表现在：内部控制意识不强；没有科学的议事决策机制；预算编制不科学，预算约束软化；对绩效重视不足，没有追踪问效机制；未开展以内部控制为主体的审计，监督力度不够。
2.内控制度执行不力
（1）存在混岗情况。部分单位由出纳人员一人管理支票和印章，制度的不健全，岗位设置的不合理，给单位的资产安全留下了隐患。再如某些事业单位，如某房管所等，在对其所管理的物业业主代收电费时，由一名职工负责每月查电表及向业主收取电费，将收取的电费上交财务科。这容易造成其采用“大头小尾”开发票收取业主电费的方法，贪污收缴电费。内部控制不健全容易导致滋生舞弊事件，而内部控制制度执行缺乏刚性，则会使内控制度形同虚设。
（2）未执行定期轮岗制度。部分单位虽然制定了关键岗位人员的定期轮岗制度，实际工作中却因种种原因并没有执行。实践证明，关键岗位不实行轮岗制度经济活动风险很大。尤其是那些权利过大或过于集中的岗位人员，长期从事一个岗位，容易出现居功自傲或疲劳效应，不能自觉的抵制诱惑，工作上不再开拓进取或出现腐败现象，给国家造成重大的经济损失，给政府形象造成了恶劣影响。
3.现行制度不符合内控制度要求
很多行政事业单位管理方式传统，仅由领导进行决策，不实行集体决策制度，对于业务复杂和专业性强的经济活动，不进行科学论证和必要的技术咨询，造成决策失误和腐败的风险。在没有进行严谨的科学论证和技术咨询情况下，会导致大量资金浪费或投资无法回收，造成国有资产的严重损失。所以，建立健全内部控制制度，一方面可以合理保证国有资产安全完整，从另外一个角度看也是对干部学习技术、精通业务提出了要求，是建设德才兼备干部队伍有效途径。
三、完善内部控制的对策和建议
1.加强宣传工作
现阶段行政事业单位人员对内部控制制度知识缺乏全面认识，简单的认为内部控制是财务部门的事，与己无关。《内控规范》第五条规定行政事业单位内部控制应遵循全面性原则，即内部控制应贯穿经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。内部控制是一个整体的系统，贯穿于决策、审批、执行、监督（包括评价和反馈）等各个环节，其渗透于经济活动的全过程，实行全面控制，要求单位的所有相关工作人员包括单位负责人都参与到这项工作中进来，是全员参与的一项工作。因此，要加强内部控制制度的宣传和培训工作，达到全员掌握内控制度的理念程度。
2.领导层高度重视
单位领导层应首先研究建立起内部控制的组织机构，配备健全的人员队伍，如成立单独的内部控制部门，或者确定内部控制牵头部门，良好的组织架构是实施内部控制的基础。其次是领导要建立起跨部门的沟通协调机制、相互核查机制，形成有效的相互监督。再次应关注内部控制制度设计及运行有效性信息反馈，保证内部控制不出现盲点，发现漏洞、及时补充。最后要带头遵守内部控制制度，支持相关部门开展内部控制工作，在单位内部营造有利于内部控制施行的良好环境。 3.责成专门部门制定适合本单位的内部控制制度
成立以单位负责人为组长的内部控制建设小组，明确牵头部门。研究提出内部控制体系建设方案，制定相应的控制措施，建立健全各项规章制度，将各项经济活动纳入统一的管控体系中。
（1）建立健全议事决策制度。经济活动决策事关行政事业单位经济资源的优化配置，议事决策机制是行政事业单位经济活动科学决策，民主决策的重要保证。《内控规范》第四十条规定：单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。重大经济事项的决策，应当由单位领导班子集体研究决定。重大经济事项的认定标准一经确定，不得随意更改。应做好决策纪要的记录、流转和保存工作，加强对决策执行的追踪问效，还应当建立起决策的问责制度，对经济活动中出现的重大决策失误、未履行集体决策程序和不按照决策执行的业务人员，追究相应的责任。
（2）建立健全内部控制关键岗位责任制。按照《内控规范》规定，行政事业单位经济活动内部控制关键岗位，主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等重要岗位。行政事业单位应当对经济活动相关部门的职能进行科学合理的分解，特别关注单位内部跨部门的重大决策、重大风险、重大事件和重要业务，认真梳理各关键岗位的业务流程，找出风险控制点，分清哪些是不相容岗位，做到不相容岗位和职务分离，使之能够相互监督、相互制约，形成有效的制衡机制。明确关键岗位的职责和工作要求，以及人员的专业胜任能力和职业道德要求，建立健全岗位责任制，实现权责对等，对于出现重大责任事故的人员要追究责任，保证内控制度落实到实处。加强对关键岗位人员业务培训和职业道德教育，提升业务水平和拒腐防变思想道德水平。实行定期轮岗制度，有效预防腐败的发生。
（3）建立反舞弊机制。行政事业单位具有一定的行政管理职能，代表国家管理着大量的公共资源，如果这种职能权利监督缺失，不可避免的会面临着舞弊的风险，如有些领导干部利用资源配置的权利贪污受贿等。为此必须建立起行政事业单位的反舞弊机制，确保对违法和违规行为的举报调查、处理等活动的正规化和透明化。坚持惩防并举、重在预防的原则，建立举报投诉制度和举报人保护制度，并及时传达至全体员工，以促进有效监督机制的形成。
4.对内部控制制度的建立和实施进行监督
内部控制是动态的、持续的，其有效执行，仅靠各部门和相关人员的自主执行远远不够，如管理人员蓄意的滥用职权、营私舞弊、串通作弊，或者业务素质不高，都会影响到控制系统的运行结果。因此必须建立良好的内外部监控体系，对内部控制的建立健全和运行实施全面、动态的、实时的监督。首先是财政部门负责对行政事业单位的监督，其次是行政事业单位内部纪检督察和内部审计监督。通过进行定期或不定期的内外部审计，对内部控制制度的建立健全和运行有效性进行的监督和评价，及时发现内部控制存在的问题并提出改进意见。行政事业单位要发挥内部审计的作用，保证内部审计人员工作的独立性。内部审计既是内部控制制度一个不可或缺组成部分，也是实现内部控制目标的重要手段。
5.内部控制制度要对各项经济活动形成刚性约束
内部控制制度能否起到真正的监督控制作用，关键在于日常的经济工作中内控制度的执行情况。单位在日常工作中应具备内控意识，在开展经济工作过程中严格履行内部控制制度。行政事业单位经济业务比较特殊，其大部分业务都是围绕预算业务展开。预算是根据单位内部各项工作任务，对经济活动进行合理规划，从而实现经济资源对业务活动的支撑和管理。预算执行的刚性，避免无预算支出、超预算支出等造成的公共资金用途不清及浪费严重的问题，因此预算控制是内部控制的重要手段。
要加强预算控制，首先要求单位的预算编制要科学严谨，建立内部预算编制和预算执行相关部门的沟通协调机制，按照部门职责和工作计划细化预算编制，做到程序规范、方法科学、项目细化、数据准确，形成一套科学的预算指标。根据预算指标和工作进度安排各项支出，确保预算严格有效执行。加强预算绩效评价，形成全过程的预算绩效管理机制。
四、结束语
内部控制制度对各项经济活动形成刚性约束，有利于解决公共资金支配随意性，降低行政运行成本，促进节约型政府建设。内部控制制度制定和实施，能有效减少自由裁量权的空间和余地，限定权利的滥用，能从制度上防范贪腐问题，有利于建设廉洁、高效、人民满意的政府。
参考文献：
[1]财政部会计司.行政事业单位内部控制规范讲座[M]. 北京：经济出版社 ，274
[2]刘哲.行政事业单位内部控制中存在的问题与对策[J].学术论坛，2013（9）：166
[3]潘东波.强化行政事业单位内部控制的思考[J].现代经济信息，2013（10） ：150-151
[4]王留强.行政事业单位内部控制中存在的问题与对策[J].天中学刊，2013（10）：43-45