论文部分内容阅读
近年来，政府流程再造理论得
到了很大的发展，实践上也取得了很
大的成就。但是，对于政府流程再造
的基本内涵、理念、原则等仍未达成
共识。
一、政府流程再造的内涵
政府流程再造是指政府在新的治
理理念下，充分利用现代化的信息技
术，以最大限度满足公众需求为出发
点，对政府部门原有组织机构、服务
流程以及门户网站进行全面、彻底的
重组与优化。它目的是形成政府内部
和外部决策、执行、监督、反馈的有
机联系和互动，使政府为公众、企业
和政府自身提供更加优质、便捷、高
效、一体化的管理和服务。具体来
说，政府流程再造的基本内涵：
（一）以公众需求为出发点，塑
造服务型政府。政府流程再造是由政
府内外部环境变化共同作用的结果，
但它的直接驱动力是政府为了更快更
好地满足公众不断变化的需求。因
此，只有以公众需求为出发点，彻底
改变传统政府以自我为中心的管理理
念与方式，才能使政府从管理主导型
向服务主导型转变。其中最重要的就
是为政府构建一个把公众需求放在中
心地位的有效流程体，要求政府的
服务或产品的提供要有强烈的公众
取向。
（二）以服务链为纽带，塑造高
效政府。服务链是政府流程再造的核
心，基本思想是：1.把政府内部和部
门之间的关系转变成平等的相互服务
关系，政府内部的每个部门和个人
既是服务提供商又是服务的接受者，
但公众是他们共同服务的最终用户；
2.把公众的每一次服务请求当成是对
政府下的一次“订单”，把每次政府
提供服务的过程看成是一次执行“订
单”的过程。
（三）以“一站式”服务为目标，
塑造电子一体化政府。政府流程再造
是以信息技术为支撑，以政府门户网
站为实现形式，运用网络信息技术打
破政府部门之间和政府部门内部传统
的职责分工与层级界限，实现政府流
程转向集成式、公开式、电子公文网
上处理等方式。基于政府门户网站为
公众、企业以及政府自身提供信息和
电子办公，实现一站式电子一体化
服务。
二、政府流程再造的基本理念
一般情况下，政府流程再造有以
下四大基本理念：
（一）以最大限度满足公众需求
为根本取向，即服务理念。政府流程
再造作为政府在信息时代优化政府服
务形式、服务方式的有效途径，其核
心观念之一就是改善政府的公共服
务，提高公共服务的水平。它以更好
地为政府自身和顾客提供服务为价值
追求，主张建构一种“面对面”的全
程链式服务流程。现时代，世界各国
都在或已经构建服务型政府，一个不
为人民着想的政府或不为人民服务好
的政府，都将在现时代失去公信力。
（二）以优化流程为中心，即整
体性理念或系统理念。一切工作都要
以优化流程为中心，而不以一个专业
职能部门为中心进行，注重整体流程
优化的系统性。以优化流程为中心，
就是要排除对流程运行不利的障碍、
克服瓶颈制约环节、合并多余的部门
的活动，它强调政府各部门之间业
务、信息、服务的整合和协同办公。
它注重整体流程的系统优化，强调整
体全局最优而不是部分环节最优。在
电子政务环境下，政府要实现一站式
服务，必然需要各部门之间最大限度
的协同配合，它正体现了系统理念。
（三）以无纸化办公为主要工作
方式，即电子一体化理念。政府办公
无纸化也正成为现代政府的简化追求
目标。计算机的普遍使用和普及化使
得现代公民更加倾向于电子化服务，
这样既可使得公民有很强的有序化意
识，也可使得政府工作人员有很大的
调度。而且，无纸化办公更为我们的
文件存储提供便利，节省了资源。世
界各国目前都在推行无纸化办公，这
是一种时代趋势。
（四）以提高效能为主要目标，
即效率理念。效率是政府的生命，随
着社会事务的多样化和行政环境的日
益复杂，政府需要更快速的反应，提
高行政效率，强化公民对政府的信
心。传统的政府组织结构有严格的层
级关系，组织机构职责明确、边界清
晰但相对封闭；这就可能引发相互推
诿、手续烦琐、官僚主义、本位主义
盛行等弊端。政府流程再造旨在简化
及整合原有流程，消除政府管理与
服务的空白点，实现政府运行的协调
性，进而提高政务流程的效率和准确
性，保证政府内部流程及跨部门合作
的畅通。
三、政府流程再造的基本原则
政府流程再造一般要遵循以下基
本原则：
（一）公正合法性原则。政府流
程再造必须在依法行政的前提下，无
论是对原有流程的梳理还是对新流程
的设计，都需要进行合法要件的审
查。政府的行政行为，无论是抽象行
为还是具体行为，无论是授予行为还
是履行义务行为，都必须依法平等地
对待任何相对人，不能因相对人的身
份、民族、性别、宗教信仰等不同而
对之予以不平等的待遇。因此，在实
施政府流程再造中应特邀法律顾问参
加工作小组，具体负责流程再造的合
法性审查。
（二）绩效原则。政府流程再造
的目的是实现绩效的飞跃，即非常显
著地减少时间、降低成本、提升服务
品质。这就要求政府流程再造过程应
着重搞好程序设计和行为监督，尽量
减少部门间的摩擦。绩效是政府在
行使其功能、实施其意志的过程中体
现出的管理能力，也是评判政府治理
水平和运作效率的重要依据。从全球
看，在效率、责任的理念之下，绩效
政府建设构成了全球政府流程再造的
战略框架，在政府流程再造的过程中
居于核心战略的地位。
（三）创新性原则。政府流程再
造追求的是一种彻底的重组和优化，
它要求政府发挥组织的创新能力，突
破现存的结构，重新发现另类解决方
法。所以，政府部门流程再造不是简
单地缩短部分环节、提高办事效率，
而是要根据相对独立、相互制约的基
本原则，对政府部门职能进行整合，
实现决策、执行、监督三职能的相互
协调。而同时政府人员也要适当引
导，不断推进观念创新和方法创新，
以建立一个创新型的人力资源氛围。
（四）网络化服务原则。网络技
术的真正力量是帮助原有流程打破陈
规，创造新的方法。因此，在流程再
造时必须站在新技术的高度，持之以
恒地研究技术，将其融入到流程之
中。“一站式”服务系统是国家电子
政务应用系统建设的核心内容。“一
站式”服务的实质是服务的整合，一
则其服务架构采用浏览器连接服务器
模式，提供个性化的用户界面，用户
仅仅需要一个浏览器即可获得；二则
它可以针对用户的个性化需求进行灵
活定制，公众只需登录一个标准的网
站，就可完成所请求的具体政府信息。
（五）柔性原则。公众的需求是
不同的，因此对所有用户都采取单一
标准化的流程就不再适宜。在当今
的公众需求下，要使同一流程具有
多种变化的形式。例如，对重大资金
项目与一般资金项目以及小项目虽属
近似流程，但需要有不同的变化。传
统的流程因为将许多可能出现的情况
都考虑进行，因而复杂冗长。流程有
了变化后，每一种变化只处理相应的
事项，这样就使流程简单明了、更加
规范化。总之，政府流程应该根据实
际情况，具有很好的柔性，可以处理
不同的情况，具有应对突发事件的
能力。
四、政府流程再造的意义
为了适应我国经济社会发展的
要求，政府必须加快自身的改革和建
设。学习、借鉴西方国家提出的政府
流程再造，对我国进一步推进政府职
能转变、提高政府绩效、降低政府成
本等都具有重要的意义。
（一）政府流程再造是实现政府
职能转变的需要。党的十七大明确政
府职能主要包括经济调节、市场监
管、社会管理和公共服务四个方面。
近年来，我国的社会发展指数、社会
福利系数、幸福度等跟发达国家还有
很大差距。之所以出现了这种情况，
一个重要原因就在于我国的政府职能
还没有真正转变到位。政府流程再造
就是在对政府定位、治理理念等的重
新认识和把握的基础上，对政府流程
进行彻底的分析与设计。
（二）政府流程再造是推动政府
机构改革的需要。改革开放以来，我
国先后进行了五次大的政府机构改
革，但是前三次改革较之后两次改革
反弹较大。究其原因在于随着社会主
义市场经济体制的确立，政府部门的
职能发生了改变，而职能的改变是政
府机构改革取得成功的关键。政府流
程再造源于企业的流程再造，企业通
过流程再造实现企业机构变革，建立
扁平化的新型企业组织的成功实践，
为通过政府流程再造推动政府机构改
革，提供了很好的例证。
（三）政府流程再造是提高政府
绩效、降低政府成本的需要。在我
国，行政成本过高是一个长期未能根
治的痼疾，并最终导致机构膨胀、人
浮于事，造成成本增加而效率降低。
政府流程再造在新的政府治理理念的
指导下，使用先进的信息技术等对原
有流程进行整合、重组和优化，甚至
按照新的行政理念和需要创造新的工
作流程。这样不仅可以扩大政府的服
务范围，还可以通过新的流程为公众
提供质量更好、使用更方便快捷、效
率和透明度更高、功能更强的服务。
（本文系
2011年中国行政管理学会年
会入选论文）
（作者单位：中共江苏省委党校
科社部）
到了很大的发展，实践上也取得了很
大的成就。但是，对于政府流程再造
的基本内涵、理念、原则等仍未达成
共识。
一、政府流程再造的内涵
政府流程再造是指政府在新的治
理理念下，充分利用现代化的信息技
术，以最大限度满足公众需求为出发
点，对政府部门原有组织机构、服务
流程以及门户网站进行全面、彻底的
重组与优化。它目的是形成政府内部
和外部决策、执行、监督、反馈的有
机联系和互动，使政府为公众、企业
和政府自身提供更加优质、便捷、高
效、一体化的管理和服务。具体来
说，政府流程再造的基本内涵：
（一）以公众需求为出发点，塑
造服务型政府。政府流程再造是由政
府内外部环境变化共同作用的结果，
但它的直接驱动力是政府为了更快更
好地满足公众不断变化的需求。因
此，只有以公众需求为出发点，彻底
改变传统政府以自我为中心的管理理
念与方式，才能使政府从管理主导型
向服务主导型转变。其中最重要的就
是为政府构建一个把公众需求放在中
心地位的有效流程体，要求政府的
服务或产品的提供要有强烈的公众
取向。
（二）以服务链为纽带，塑造高
效政府。服务链是政府流程再造的核
心，基本思想是：1.把政府内部和部
门之间的关系转变成平等的相互服务
关系，政府内部的每个部门和个人
既是服务提供商又是服务的接受者，
但公众是他们共同服务的最终用户；
2.把公众的每一次服务请求当成是对
政府下的一次“订单”，把每次政府
提供服务的过程看成是一次执行“订
单”的过程。
（三）以“一站式”服务为目标，
塑造电子一体化政府。政府流程再造
是以信息技术为支撑，以政府门户网
站为实现形式，运用网络信息技术打
破政府部门之间和政府部门内部传统
的职责分工与层级界限，实现政府流
程转向集成式、公开式、电子公文网
上处理等方式。基于政府门户网站为
公众、企业以及政府自身提供信息和
电子办公，实现一站式电子一体化
服务。
二、政府流程再造的基本理念
一般情况下，政府流程再造有以
下四大基本理念：
（一）以最大限度满足公众需求
为根本取向，即服务理念。政府流程
再造作为政府在信息时代优化政府服
务形式、服务方式的有效途径，其核
心观念之一就是改善政府的公共服
务，提高公共服务的水平。它以更好
地为政府自身和顾客提供服务为价值
追求，主张建构一种“面对面”的全
程链式服务流程。现时代，世界各国
都在或已经构建服务型政府，一个不
为人民着想的政府或不为人民服务好
的政府，都将在现时代失去公信力。
（二）以优化流程为中心，即整
体性理念或系统理念。一切工作都要
以优化流程为中心，而不以一个专业
职能部门为中心进行，注重整体流程
优化的系统性。以优化流程为中心，
就是要排除对流程运行不利的障碍、
克服瓶颈制约环节、合并多余的部门
的活动，它强调政府各部门之间业
务、信息、服务的整合和协同办公。
它注重整体流程的系统优化，强调整
体全局最优而不是部分环节最优。在
电子政务环境下，政府要实现一站式
服务，必然需要各部门之间最大限度
的协同配合，它正体现了系统理念。
（三）以无纸化办公为主要工作
方式，即电子一体化理念。政府办公
无纸化也正成为现代政府的简化追求
目标。计算机的普遍使用和普及化使
得现代公民更加倾向于电子化服务，
这样既可使得公民有很强的有序化意
识，也可使得政府工作人员有很大的
调度。而且，无纸化办公更为我们的
文件存储提供便利，节省了资源。世
界各国目前都在推行无纸化办公，这
是一种时代趋势。
（四）以提高效能为主要目标，
即效率理念。效率是政府的生命，随
着社会事务的多样化和行政环境的日
益复杂，政府需要更快速的反应，提
高行政效率，强化公民对政府的信
心。传统的政府组织结构有严格的层
级关系，组织机构职责明确、边界清
晰但相对封闭；这就可能引发相互推
诿、手续烦琐、官僚主义、本位主义
盛行等弊端。政府流程再造旨在简化
及整合原有流程，消除政府管理与
服务的空白点，实现政府运行的协调
性，进而提高政务流程的效率和准确
性，保证政府内部流程及跨部门合作
的畅通。
三、政府流程再造的基本原则
政府流程再造一般要遵循以下基
本原则：
（一）公正合法性原则。政府流
程再造必须在依法行政的前提下，无
论是对原有流程的梳理还是对新流程
的设计，都需要进行合法要件的审
查。政府的行政行为，无论是抽象行
为还是具体行为，无论是授予行为还
是履行义务行为，都必须依法平等地
对待任何相对人，不能因相对人的身
份、民族、性别、宗教信仰等不同而
对之予以不平等的待遇。因此，在实
施政府流程再造中应特邀法律顾问参
加工作小组，具体负责流程再造的合
法性审查。
（二）绩效原则。政府流程再造
的目的是实现绩效的飞跃，即非常显
著地减少时间、降低成本、提升服务
品质。这就要求政府流程再造过程应
着重搞好程序设计和行为监督，尽量
减少部门间的摩擦。绩效是政府在
行使其功能、实施其意志的过程中体
现出的管理能力，也是评判政府治理
水平和运作效率的重要依据。从全球
看，在效率、责任的理念之下，绩效
政府建设构成了全球政府流程再造的
战略框架，在政府流程再造的过程中
居于核心战略的地位。
（三）创新性原则。政府流程再
造追求的是一种彻底的重组和优化，
它要求政府发挥组织的创新能力，突
破现存的结构，重新发现另类解决方
法。所以，政府部门流程再造不是简
单地缩短部分环节、提高办事效率，
而是要根据相对独立、相互制约的基
本原则，对政府部门职能进行整合，
实现决策、执行、监督三职能的相互
协调。而同时政府人员也要适当引
导，不断推进观念创新和方法创新，
以建立一个创新型的人力资源氛围。
（四）网络化服务原则。网络技
术的真正力量是帮助原有流程打破陈
规，创造新的方法。因此，在流程再
造时必须站在新技术的高度，持之以
恒地研究技术，将其融入到流程之
中。“一站式”服务系统是国家电子
政务应用系统建设的核心内容。“一
站式”服务的实质是服务的整合，一
则其服务架构采用浏览器连接服务器
模式，提供个性化的用户界面，用户
仅仅需要一个浏览器即可获得；二则
它可以针对用户的个性化需求进行灵
活定制，公众只需登录一个标准的网
站，就可完成所请求的具体政府信息。
（五）柔性原则。公众的需求是
不同的，因此对所有用户都采取单一
标准化的流程就不再适宜。在当今
的公众需求下，要使同一流程具有
多种变化的形式。例如，对重大资金
项目与一般资金项目以及小项目虽属
近似流程，但需要有不同的变化。传
统的流程因为将许多可能出现的情况
都考虑进行，因而复杂冗长。流程有
了变化后，每一种变化只处理相应的
事项，这样就使流程简单明了、更加
规范化。总之，政府流程应该根据实
际情况，具有很好的柔性，可以处理
不同的情况，具有应对突发事件的
能力。
四、政府流程再造的意义
为了适应我国经济社会发展的
要求，政府必须加快自身的改革和建
设。学习、借鉴西方国家提出的政府
流程再造，对我国进一步推进政府职
能转变、提高政府绩效、降低政府成
本等都具有重要的意义。
（一）政府流程再造是实现政府
职能转变的需要。党的十七大明确政
府职能主要包括经济调节、市场监
管、社会管理和公共服务四个方面。
近年来，我国的社会发展指数、社会
福利系数、幸福度等跟发达国家还有
很大差距。之所以出现了这种情况，
一个重要原因就在于我国的政府职能
还没有真正转变到位。政府流程再造
就是在对政府定位、治理理念等的重
新认识和把握的基础上，对政府流程
进行彻底的分析与设计。
（二）政府流程再造是推动政府
机构改革的需要。改革开放以来，我
国先后进行了五次大的政府机构改
革，但是前三次改革较之后两次改革
反弹较大。究其原因在于随着社会主
义市场经济体制的确立，政府部门的
职能发生了改变，而职能的改变是政
府机构改革取得成功的关键。政府流
程再造源于企业的流程再造，企业通
过流程再造实现企业机构变革，建立
扁平化的新型企业组织的成功实践，
为通过政府流程再造推动政府机构改
革，提供了很好的例证。
（三）政府流程再造是提高政府
绩效、降低政府成本的需要。在我
国，行政成本过高是一个长期未能根
治的痼疾，并最终导致机构膨胀、人
浮于事，造成成本增加而效率降低。
政府流程再造在新的政府治理理念的
指导下，使用先进的信息技术等对原
有流程进行整合、重组和优化，甚至
按照新的行政理念和需要创造新的工
作流程。这样不仅可以扩大政府的服
务范围，还可以通过新的流程为公众
提供质量更好、使用更方便快捷、效
率和透明度更高、功能更强的服务。
（本文系
2011年中国行政管理学会年
会入选论文）
（作者单位：中共江苏省委党校
科社部）