论文部分内容阅读
9年前，以“咸安政改”经验为基础，湖北省全面推行的撤销乡镇“七站八所”改革，并实行“以钱养事”为主要形式的农村社会化服务体系建设，近来似有明显“回潮”的迹象。湖北一些乡镇已经悄悄地恢复了部分站所，据说在更高的层面上，今年初甚至还专门讨论过是否应恢复“七站八所”。
“这是一种传统思维，很多同志一遇到困难、问题，就想走回头路，觉得万事万物还是都由政府来亲自抓、具体管最靠谱，最放心，但这能行吗？改革开放之前政府无所不管、无所不能、无微不至的历史不是证明过这种搞法不行么？”当年“咸安政改”的发起人宋亚平激动地质问道。
“咸安政改”争论至今
12年前，时任湖北省咸宁市咸安区区委书记的宋亚平，推动了包括“以钱养事”在内的14项改革，全国瞩目。所谓“以钱养事”的“咸安政改”，就是政府在用有限的财政资金向社会 “采购”农业服务—即财政资金“养事不养人”。但这场“咸安政改”从一开始就充满了争议，争议之声至今未息。
“我为什么要撤‘七站八所’？”目前担任湖北省社会科学院院长的宋亚平说，“它是计划经济时代的产物，也是那个时期党和政府领导农村工作方式方法的烙印。成立之初尚属为农村社会提供公共服务、公益服务的机构，后来慢慢变成紧密围绕乡镇中心工作的行政‘附庸’了。湖北省七站八所人员加在一起有20多万人哪！真正拥有一技之长的科技人员不足零头数，其他的都是‘七大姑八大姨’，成了县乡两级政府往里塞人的地方，根本不能为农村提供高效优质的服务！”
宋亚平打开电脑向记者透露了一些调查数据，“咸安多年来的实践证明，经过改革，人、财、物等各种生产要素得到了有效组合，原先死气沉沉、步履维艰的‘官办’事业单位，现在大多变成了充满朝气、奋发图强的民营性质的服务中心或经济实体。职工的思想观念得到了极大的转变，服务和竞争意识明显增强……广大农村的服务市场一片盎然生机。”
宋亚平对《南风窗》记者说：“其实，早在我推行改革之前，‘七站八所’就已经‘线断了，网破了，人散了’。经济基础决定上层建筑，导致这一传统的生产关系全面‘崩溃’的根本原因，不是我宋亚平发明的‘以钱养事’，而是农村实行家庭联产承包责任制后生产力变化的必然结果。就像一个不可能再苏醒的植物人，我只是拔掉了插在其鼻子上的管子。”
2003年11月，在咸安改革经验的基础上，湖北省委出台《关于推行乡镇综合配套改革的意见》，确定了7个县市区为乡镇综合配套改革试点，在全国率先开始推行“以钱养事”的新体制机制。“七所八站”统统“原地卧倒”，全部整体转制，与政府在人、财、物上完全脱钩。这项改革涉及全省20多万名体制内干部职工面临转换身份，人心震动。
“没有人胆敢针对省委去‘抗议’，只能把无名怨恨发泄到作为此项改革‘始作俑者’的我头上。一时间，我成了矛盾的漩涡中心。”宋亚平觉得委屈。2004年，他写了一篇长文《农村“以钱养事”改革的是非曲直》，想从正面解释“以钱养事”改革的必要性、必然性和可行性。但这篇文章写后未发表过。
2006年，乡镇综合配套改革在湖北全省接近尾声，20多万名乡镇事业单位职工转换为“民办非企业组织”的从业人员，其中一部分技术人员，通过公开招投标成了政府为农民购买服务的供给方。
搞乱了，还是搞活了？
华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰一直是“以钱养事”改革的坚决反对者。他认为，传统的乡村工作方式是“下去—笼统，回来再分工”，一旦乡村有了中心工作，则乡村各级各部门都会一并来进行中心工作的突击，比如林权改革、合作医疗改革、抗旱救灾、农技推广、防疫、计划生育、安全生产等等，都在农村具有综合性、突发性、阶段性特点，这些都需要政府抓在手中自己做最有效。如果强调专业化和市场化，每项具体事业都要从市场上购买，则几乎不可能，不仅没有足够的潜在服务供给者，而且购买成本会极高，变得形式上很市场，实质上无内容了。
贺雪峰认为咸安创造的“七站八所”改革是“彻底地失败了”。他甚至断言：“我相信，湖北省乡镇事业单位‘以钱养事’的改革，终究在折腾一大圈后，还是要改回到政府主办的事业单位的原路上来。只是这个改来改去所交的学费实在太高。”
根据贺雪峰提供的材料：鄂西一位长期从事农村工作的县长评价这项改革的后果是四句话，即“财政负担加重了，人员搞少了，感情搞生了，思想也搞乱了”。这位县长显然认为乡镇综合改革是相当的不成功。
但宋亚平说，他也认识这个县长，也去该县专门调查过，发现这里绝大多数“七站八所”早在改革前便已经“散伙”了，本是个乘势整体转制的好机会，但县里领导不想得罪人，转换身份的事情根本就没搞，工资还得照发。现在又要花钱招标请技术人员来给农民服务，负担当然加重了。
因为“七站八所”有相当一部分是农业部门的，所以对咸安改革，农业部的态度是鲜明的，认为“七站八所”不能砍。湖北省京山县孙桥水利站有7名职工，改革后有3名被留聘为水利公益服务人员，牵头人是原水利站站长史可祥。他在水利站工作20多年，对全镇水利可谓了如指掌。京山县水利系统“以钱养事”改革的结果，史可祥用三句话来形容：“人心改乱，优秀人才改走，资产改光。”
2008年，贺雪峰和他的学生在鄂西建始县的三里乡调查，三里乡原来是湖北省的百强油菜乡镇，现在全乡却不再播种油菜。其中原因之一是农技推广体系的解体，使得本来可以在农村推广的诸多节省劳力的农业技术没有办法推广，而在大量农村劳动力向外转移、农民劳动力市场价格很高的情况下，比较花费劳动的生产环节急需节省劳动力的技术推广。但目前农技推广体系基本解体，且无论如何政府也不会去购买这些新出现的节省劳动力技术的推广。
宋亚平不同意贺雪峰的分析判断，他认为农民不种油菜并不是因为传统农技推广体系解体，而是因为农业的比较效益太低，连种粮植棉都不赚钱，何况是油菜！“按老贺的说法，现在全国很多地方并没有搞‘以钱养事’的改革，那里的农村大片良田照样抛荒不种，你怎么解释？” 部分三农学者对“以钱养事”改革的批评还包括：撤了“七站八所”，乡镇政府固然可以向社会服务机构购买对农民的服务，但他们的购买意愿是否强烈？因为乡镇政府往往以发展经济为主要目标，对为农民提供服务不是太热心；“以钱养事”本身缺少基本的市场条件，如市场主体多元化、服务标准化等，因此改革设计中的“农民认可、考核兑现”，就必然无法落实；“七站八所”人员曾是县乡干部主要的后备力量，现在即使他们被聘为农技公益服务人员，也永久失去了上升通道，因此没有足够人才愿意到乡镇工作，等等。
“不管他们现在怎么说‘以钱养事’，也包括我自己的一些想法，无论对与错，都得要经过历史来检验。我当年在咸安搞‘五保合一’的时候，说好说坏的都有，很多干部群众不理解甚至强烈反对，12年之后，全国不都在广泛推行这项改革么！”宋亚平坚定地说。
基层改革难在哪里？
2012年2月，三农学者李昌平在一篇《由“一号文件”想到“咸安政改”》的文章里写到：“2012年的‘一号文件’说：强化基层公益性农技推广服务。充分发挥各级农技推广机构的作用，着力增强基层农技推广服务能力……我边读文件边思考着：2012年，咸安会不会‘深化改革’、把宋亚平同志改过去的东西再改过来呢？‘咸安改革’中被逼辞职‘下海’的人会不会都‘上岸’来，咸安农业服务体系会不会由现在‘以钱养事’的状态回到从前的‘以钱养人、以人做事’的状态呢？经验告诉我，可能性极大！因为有钱了。”
李昌平接着写道：“在分税制和分灶吃饭的体制下，改革对于基层政府的第一责任人来说，往往就是‘甩包袱’……其实，这样的改革未必符合邓小平‘三个有利于’的标准，甚至可能是违背‘三个有利于’标准的。”他最后发问：“改革搞了30年，法制已经比较健全了，改革是不是应该纳入法制化的轨道了？”
“湖北之所以搞‘以钱养事’，其中一个理由就是取消农业税后不再向农民收取税费，县乡收入减少，而不得不进行乡镇体制改革，以降低县乡财政压力。”贺雪峰说，“‘以钱养事’改革是因为县乡财政收入不足而被倒逼出来的办法。既然现在国家有钱了，就不再需要这个有问题的制度了。因为‘以钱养事’改革，湖北省20多万‘七站八所’干部受到了委屈，对他们不公正。湖北省4000多万农民因为没有获得基本公共服务，利益受到极大损失。为了湖北省4000多万农民的利益，湖北省理应改革过去的错误决策。”
目前中国农村处于史无前例的巨大变迁中。2002年的农村税费改革，就像一根“导火线”，把平时隐藏在财政困难背后的体制性深层次矛盾都“引爆”了出来。乡镇财源没了，一些职能收走了，乡镇政府得以合法存在的条件已经改变了。而今农村税费改革实施10年了，乡镇政府往何处去？农村社会服务怎么进行？党和政府对农村工作的传统领导方式方法要不要创新？上面一直没有表态，任凭基层自己去闯去试，这给下面带来很大困惑，也出现很多问题。
“在一个地方公认为成功的改革模式，不能简单地移植到另一个地方。”宋亚平说，“就像我在咸安搞改革时，我曾经强调这些改革都是为咸安量身定做的。你来参观学习可以，但在移植推广时，出现什么问题，跟我没关系。咸安那里的‘以钱养事’至今运行得很好，你不能以全省、全国某个地方在移植推广中出了点问题就随便断言这项改革不行。中国历代改革，没有一个不遭到反对的。我并不害怕反对声音，但你一定要有道理。湖北20多万干部‘翻烧饼’，能翻吗？这是什么后果，学者们想过吗？有钱了，‘以钱养事’的制度不就更容易巩固了，对农民的服务不就更好办了吗？我原来花100元为农民买服务，现在可以拿1000元买，大家都受益都高兴，干嘛非要恢复‘七站八所’呀？”
中国的改革，特别是基层改革，往往都是被困难形势逼迫出来的。因此，凡是由下而上的改革，都必然是五花八门的改革，既没有办法符合教科书上所强调的法制要求，也容易因后来的文件“一刀切”而改变。这让像宋亚平这样的基层改革者们颇为苦恼。
华中师范大学中国农村问题研究中心教授项继权，是咸安与湖北“以钱养事”改革创新的坚决支持者。他说：“得不到上面支持，基层改革就很难搞。今年中央‘一号文件’，强调推广和加强农村公共服务、公益服务，有些人就借此名义，想恢复‘七站八所’。就凭‘七站八所’那几个人，怎么承担那么多农村公共服务、公益服务？不是国家有钱了，一切就没问题了，根本问题是如何处理好政府与市场的关系。国家应该把有些权力放给社会，现在因为是条条管理，往往是部门利益上升到国家决策，反过来影响基层改革。”
“这是一种传统思维，很多同志一遇到困难、问题，就想走回头路，觉得万事万物还是都由政府来亲自抓、具体管最靠谱，最放心，但这能行吗？改革开放之前政府无所不管、无所不能、无微不至的历史不是证明过这种搞法不行么？”当年“咸安政改”的发起人宋亚平激动地质问道。
“咸安政改”争论至今
12年前，时任湖北省咸宁市咸安区区委书记的宋亚平，推动了包括“以钱养事”在内的14项改革，全国瞩目。所谓“以钱养事”的“咸安政改”，就是政府在用有限的财政资金向社会 “采购”农业服务—即财政资金“养事不养人”。但这场“咸安政改”从一开始就充满了争议，争议之声至今未息。
“我为什么要撤‘七站八所’？”目前担任湖北省社会科学院院长的宋亚平说，“它是计划经济时代的产物，也是那个时期党和政府领导农村工作方式方法的烙印。成立之初尚属为农村社会提供公共服务、公益服务的机构，后来慢慢变成紧密围绕乡镇中心工作的行政‘附庸’了。湖北省七站八所人员加在一起有20多万人哪！真正拥有一技之长的科技人员不足零头数，其他的都是‘七大姑八大姨’，成了县乡两级政府往里塞人的地方，根本不能为农村提供高效优质的服务！”
宋亚平打开电脑向记者透露了一些调查数据，“咸安多年来的实践证明，经过改革，人、财、物等各种生产要素得到了有效组合，原先死气沉沉、步履维艰的‘官办’事业单位，现在大多变成了充满朝气、奋发图强的民营性质的服务中心或经济实体。职工的思想观念得到了极大的转变，服务和竞争意识明显增强……广大农村的服务市场一片盎然生机。”
宋亚平对《南风窗》记者说：“其实，早在我推行改革之前，‘七站八所’就已经‘线断了，网破了，人散了’。经济基础决定上层建筑，导致这一传统的生产关系全面‘崩溃’的根本原因，不是我宋亚平发明的‘以钱养事’，而是农村实行家庭联产承包责任制后生产力变化的必然结果。就像一个不可能再苏醒的植物人，我只是拔掉了插在其鼻子上的管子。”
2003年11月，在咸安改革经验的基础上，湖北省委出台《关于推行乡镇综合配套改革的意见》，确定了7个县市区为乡镇综合配套改革试点，在全国率先开始推行“以钱养事”的新体制机制。“七所八站”统统“原地卧倒”，全部整体转制，与政府在人、财、物上完全脱钩。这项改革涉及全省20多万名体制内干部职工面临转换身份，人心震动。
“没有人胆敢针对省委去‘抗议’，只能把无名怨恨发泄到作为此项改革‘始作俑者’的我头上。一时间，我成了矛盾的漩涡中心。”宋亚平觉得委屈。2004年，他写了一篇长文《农村“以钱养事”改革的是非曲直》，想从正面解释“以钱养事”改革的必要性、必然性和可行性。但这篇文章写后未发表过。
2006年，乡镇综合配套改革在湖北全省接近尾声，20多万名乡镇事业单位职工转换为“民办非企业组织”的从业人员，其中一部分技术人员，通过公开招投标成了政府为农民购买服务的供给方。
搞乱了，还是搞活了？
华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰一直是“以钱养事”改革的坚决反对者。他认为，传统的乡村工作方式是“下去—笼统，回来再分工”，一旦乡村有了中心工作，则乡村各级各部门都会一并来进行中心工作的突击，比如林权改革、合作医疗改革、抗旱救灾、农技推广、防疫、计划生育、安全生产等等，都在农村具有综合性、突发性、阶段性特点，这些都需要政府抓在手中自己做最有效。如果强调专业化和市场化，每项具体事业都要从市场上购买，则几乎不可能，不仅没有足够的潜在服务供给者，而且购买成本会极高，变得形式上很市场，实质上无内容了。
贺雪峰认为咸安创造的“七站八所”改革是“彻底地失败了”。他甚至断言：“我相信，湖北省乡镇事业单位‘以钱养事’的改革，终究在折腾一大圈后，还是要改回到政府主办的事业单位的原路上来。只是这个改来改去所交的学费实在太高。”
根据贺雪峰提供的材料：鄂西一位长期从事农村工作的县长评价这项改革的后果是四句话，即“财政负担加重了，人员搞少了，感情搞生了，思想也搞乱了”。这位县长显然认为乡镇综合改革是相当的不成功。
但宋亚平说，他也认识这个县长，也去该县专门调查过，发现这里绝大多数“七站八所”早在改革前便已经“散伙”了，本是个乘势整体转制的好机会，但县里领导不想得罪人，转换身份的事情根本就没搞，工资还得照发。现在又要花钱招标请技术人员来给农民服务，负担当然加重了。
因为“七站八所”有相当一部分是农业部门的，所以对咸安改革，农业部的态度是鲜明的，认为“七站八所”不能砍。湖北省京山县孙桥水利站有7名职工，改革后有3名被留聘为水利公益服务人员，牵头人是原水利站站长史可祥。他在水利站工作20多年，对全镇水利可谓了如指掌。京山县水利系统“以钱养事”改革的结果，史可祥用三句话来形容：“人心改乱，优秀人才改走，资产改光。”
2008年，贺雪峰和他的学生在鄂西建始县的三里乡调查，三里乡原来是湖北省的百强油菜乡镇，现在全乡却不再播种油菜。其中原因之一是农技推广体系的解体，使得本来可以在农村推广的诸多节省劳力的农业技术没有办法推广，而在大量农村劳动力向外转移、农民劳动力市场价格很高的情况下，比较花费劳动的生产环节急需节省劳动力的技术推广。但目前农技推广体系基本解体，且无论如何政府也不会去购买这些新出现的节省劳动力技术的推广。
宋亚平不同意贺雪峰的分析判断，他认为农民不种油菜并不是因为传统农技推广体系解体，而是因为农业的比较效益太低，连种粮植棉都不赚钱，何况是油菜！“按老贺的说法，现在全国很多地方并没有搞‘以钱养事’的改革，那里的农村大片良田照样抛荒不种，你怎么解释？” 部分三农学者对“以钱养事”改革的批评还包括：撤了“七站八所”，乡镇政府固然可以向社会服务机构购买对农民的服务，但他们的购买意愿是否强烈？因为乡镇政府往往以发展经济为主要目标，对为农民提供服务不是太热心；“以钱养事”本身缺少基本的市场条件，如市场主体多元化、服务标准化等，因此改革设计中的“农民认可、考核兑现”，就必然无法落实；“七站八所”人员曾是县乡干部主要的后备力量，现在即使他们被聘为农技公益服务人员，也永久失去了上升通道，因此没有足够人才愿意到乡镇工作，等等。
“不管他们现在怎么说‘以钱养事’，也包括我自己的一些想法，无论对与错，都得要经过历史来检验。我当年在咸安搞‘五保合一’的时候，说好说坏的都有，很多干部群众不理解甚至强烈反对，12年之后，全国不都在广泛推行这项改革么！”宋亚平坚定地说。
基层改革难在哪里？
2012年2月，三农学者李昌平在一篇《由“一号文件”想到“咸安政改”》的文章里写到：“2012年的‘一号文件’说：强化基层公益性农技推广服务。充分发挥各级农技推广机构的作用，着力增强基层农技推广服务能力……我边读文件边思考着：2012年，咸安会不会‘深化改革’、把宋亚平同志改过去的东西再改过来呢？‘咸安改革’中被逼辞职‘下海’的人会不会都‘上岸’来，咸安农业服务体系会不会由现在‘以钱养事’的状态回到从前的‘以钱养人、以人做事’的状态呢？经验告诉我，可能性极大！因为有钱了。”
李昌平接着写道：“在分税制和分灶吃饭的体制下，改革对于基层政府的第一责任人来说，往往就是‘甩包袱’……其实，这样的改革未必符合邓小平‘三个有利于’的标准，甚至可能是违背‘三个有利于’标准的。”他最后发问：“改革搞了30年，法制已经比较健全了，改革是不是应该纳入法制化的轨道了？”
“湖北之所以搞‘以钱养事’，其中一个理由就是取消农业税后不再向农民收取税费，县乡收入减少，而不得不进行乡镇体制改革，以降低县乡财政压力。”贺雪峰说，“‘以钱养事’改革是因为县乡财政收入不足而被倒逼出来的办法。既然现在国家有钱了，就不再需要这个有问题的制度了。因为‘以钱养事’改革，湖北省20多万‘七站八所’干部受到了委屈，对他们不公正。湖北省4000多万农民因为没有获得基本公共服务，利益受到极大损失。为了湖北省4000多万农民的利益，湖北省理应改革过去的错误决策。”
目前中国农村处于史无前例的巨大变迁中。2002年的农村税费改革，就像一根“导火线”，把平时隐藏在财政困难背后的体制性深层次矛盾都“引爆”了出来。乡镇财源没了，一些职能收走了，乡镇政府得以合法存在的条件已经改变了。而今农村税费改革实施10年了，乡镇政府往何处去？农村社会服务怎么进行？党和政府对农村工作的传统领导方式方法要不要创新？上面一直没有表态，任凭基层自己去闯去试，这给下面带来很大困惑，也出现很多问题。
“在一个地方公认为成功的改革模式，不能简单地移植到另一个地方。”宋亚平说，“就像我在咸安搞改革时，我曾经强调这些改革都是为咸安量身定做的。你来参观学习可以，但在移植推广时，出现什么问题，跟我没关系。咸安那里的‘以钱养事’至今运行得很好，你不能以全省、全国某个地方在移植推广中出了点问题就随便断言这项改革不行。中国历代改革，没有一个不遭到反对的。我并不害怕反对声音，但你一定要有道理。湖北20多万干部‘翻烧饼’，能翻吗？这是什么后果，学者们想过吗？有钱了，‘以钱养事’的制度不就更容易巩固了，对农民的服务不就更好办了吗？我原来花100元为农民买服务，现在可以拿1000元买，大家都受益都高兴，干嘛非要恢复‘七站八所’呀？”
中国的改革，特别是基层改革，往往都是被困难形势逼迫出来的。因此，凡是由下而上的改革，都必然是五花八门的改革，既没有办法符合教科书上所强调的法制要求，也容易因后来的文件“一刀切”而改变。这让像宋亚平这样的基层改革者们颇为苦恼。
华中师范大学中国农村问题研究中心教授项继权，是咸安与湖北“以钱养事”改革创新的坚决支持者。他说：“得不到上面支持，基层改革就很难搞。今年中央‘一号文件’，强调推广和加强农村公共服务、公益服务，有些人就借此名义，想恢复‘七站八所’。就凭‘七站八所’那几个人，怎么承担那么多农村公共服务、公益服务？不是国家有钱了，一切就没问题了，根本问题是如何处理好政府与市场的关系。国家应该把有些权力放给社会，现在因为是条条管理，往往是部门利益上升到国家决策，反过来影响基层改革。”