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〔摘要〕进入新世纪以来,我国扶贫开发需要面对的新挑战是:农村贫困人口与其他人群的收入差距继续扩大,相对贫困问题日益严峻;农村贫困人口的发展成本迅速增加,发展贫困问题日益突出等;为应对这些挑战,2008年底国家上调了贫困标准。农村贫困标准的上调要求扶贫开发思路实现重大转变:从扶贫出发点看,不仅要保障贫困人口的生存问题,更重要的是赋予他们公平的发展机会;从扶贫任务看,首要任务已从解决绝对贫困人口的温饱问题转向实现脱贫致富等。贫困标准上调后,扶贫开发应采取的措施是:准确识别扶贫对象,做到应扶尽扶、科学分类;拓宽扶贫资金投入渠道,构建多元化的扶贫格局等。
〔关键词〕贫困标准,新挑战,具体措施
〔中图分类号〕F320〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2010)01-0088-04
建国以来,我国始终致力于扶贫开发的探索实践,历经救济式扶贫、制度型扶贫、开发式扶贫、攻坚式扶贫和综合型扶贫五大阶段,取得了举世瞩目的成就。但同时我们必须清醒地认识到,我国现有扶贫工作的成就是在农村贫困标准较低、脱贫基础仍然薄弱的情况下取得的。进入新世纪以来,随着农村新的贫困问题的凸显,我国扶贫开发进入新阶段,面临新挑战,原有的贫困标准需要作出调整,扶贫开发工作也需要有新的要求和思路。
一、贫困标准上调是应对扶贫开发工作新挑战的现实需要
2007年之前,我国有两个贫困标准:1986年制定的绝对贫困标准和2000年制定的低收入标准。其中绝对贫困标准是我国测算农村贫困人口、实施扶贫政策的主要依据,这一标准与国际通行标准相比明显偏低。2007年我国农村绝对贫困标准是人均年收入785元,即人均每天1.9元,仅为联合国设定的通行标准——人均收入每天1美元的22.2%。从1987到2007的30年间,我国农村贫困标准的提高额不足600元,导致其与当年农民人均纯收入的比率不断降低,从1985年的1/2持续下降为2007年的1/5 〔1 〕,贫困农户的实际购买力不升反降。特别是随着我国农村相对贫困、发展贫困等问题日益严峻,较低的贫困标准越来越无法有效应对这些新挑战。为此,2008年底国务院扶贫办决定上调贫困标准,把绝对贫困标准与低收入标准合二为一,统一为人均纯收入1067元,取消将农村绝对贫困人口和低收入人口区别对待的政策。2009年《政府工作报告》又根据物价指数,将贫困标准调整为1196元。随着国家实力的增强和人民生活水平的提高,今后还将逐步提高贫困标准,以促进全体人民共享改革发展成果。进入新世纪,虽然我国农村生存型贫困相对缓解,但相对贫困、发展贫困、分散贫困、高返贫率等问题日益凸显,扶贫开发跨入新阶段,面临着新挑战。贫困标准上调是我国应对扶贫开发新挑战,全面提高扶贫开发成效的现实需要。具体说来,我国扶贫开发工作面临的新挑战,主要体现在以下几方面:
(一)农村贫困人口与其他人群的收入差距继续扩大,相对贫困问题日益严峻。进入新世纪,虽然农村贫困人口的温饱压力不断减轻,生存型贫困相对缓解,但与其他人群的收入差距继续扩大,相对贫困问题日益严峻。以占我国70%农村贫困人口的西部为例,从2001年到2008年,随着西部大开发战略的实施,虽然农村贫困人口的人均纯收入从1197元增加到2482元,但与全国农民人均纯收入的绝对差距却从1170元进一步扩大到2279元。国务院扶贫办公布的数据显示,2007年全国592个扶贫开发重点县的农民人均纯收入为2200元,仅占全国农民人均纯收入4140元的53.1%,占城镇居民可支配收入13786元的15.9% 〔2 〕。
(二)农村贫困人口的发展成本迅速增加,发展贫困问题日益突出。进入新世纪以来,农村教育、医疗等费用不断上涨,其增速远远超过了农民收入的增长速度,导致贫困人口中的相当一部分依靠借债度日,贫困程度不断加深,且使一些处在贫困线以上的农户陷入事实上的贫困状态。2007年中国发展基金会委托农业部进行的一项涉及全国15个省市、71个村、4000个贫困农户的贫困问题调查显示,看病花钱多、孩子上学花钱多是导致农民贫困的主要原因,农民的发展型贫困问题十分突出。
(三)农村贫困人口的布局呈点、线、片共存的态势,分散贫困问题日益凸显。20世纪80年代中后期以来,由于我国对农村贫困集中地区实施了一系列的区域发展政策,区域性贫困有所缓解,贫困人口从空间集中分布逐步向点(14.8万个贫困村)、线(沿边境贫困带)、片(特殊贫困区)共存态势演变。目前,全国592个国家扶贫工作重点县只覆盖了62%的农村贫困人口,其他贫困人口大多分散于石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区、人口较少的民族地区等特殊类型区域。这种态势导致脱贫成本高、速度慢,农村扶贫开发的难度加大。
(四)贫困人口的脱贫基础薄弱,返贫率居高不下。2008年国务院扶贫办公布,在我国低收入标准以下的贫困人口中,刚刚解决温饱但不稳定的占2/3,他们一般只能维持简单再生产,一旦遇到自然灾害、市场风险和疾病等就会重新降到贫困线以下,因病返贫、因学返贫、因灾返贫现象非常普遍。
二、贫困标准上调后扶贫开发思路的调整
贫困标准的上调,要求扶贫开发思路在出发点、任务、战略和对象等方面进行调整:
(一)从扶贫出发点看,不仅要保障贫困人口的生存问题,更重要的是赋予他们公平的发展机会。我国原有的贫困标准虽然关注贫困人口的生存问题,但难以满足其因医疗、教育等费用不断上涨的要求。因此,贫困标准的上调实质上是适应发展型贫困的新要求,以发展型贫困线代替原有的生存型贫困线,不仅关注贫困人口维持基本生存的需要,而且关注其发展需要。为此,今后衡量扶贫开发的成效,不能把扶贫对象减少作为唯一指标,而要有意识地强化贫困人口收入增加、发展能力的提升等评价体系。
(二)从扶贫任务看,首要任务已从解决绝对贫困人口的温饱问题转向实现脱贫致富。贫困标准上调后,我国扶贫开发的首要任务将转变为稳定解决扶贫对象的温饱并实现脱贫致富上来,也就是说将更加注重解决返贫现象和相对贫困问题。一方面,针对返贫率居高不下的问题,要大力增强贫困人口的持续增收能力,缓解因病返贫、因学返贫、因灾返贫问题,切实实现稳定脱贫致富;另一方面,针对农村贫困人口与其他人群在收入水平、公共服务等方面的差距不断拉大的问题,努力缓解相对贫困问题,把缩小发展差距、实现脱贫致富放在更加重要的位置。为此,2008年底全国扶贫工作会议提出,要把“重点县农民人均收入年均增长幅度高于全国平均水平”作为扶贫开发的奋斗目标之一。
(三)从扶贫战略看,必须实现开发扶贫与救助扶贫“两轮驱动”。随着贫困标准的上调,我国将进入开发扶贫与救助扶贫“两轮驱动”的新阶段。开发是促发展,救助是保生存,完整的扶贫开发战略应由农村最低生活保障制度和扶贫开发政策共同构成。因此,必须按照分类指导原则,对不同的农村贫困人群进行差别化帮扶政策:对丧失劳动能力的特困人口,要完善社会救济和最低生活保障制度,构筑生存防线;对缺乏基本生存条件地区的贫困人口,要帮助其易地脱贫;对具有劳动能力和开发潜力的贫困人口,要坚持开发式扶贫方针,集中力量改善其基本生产生活条件,提高其综合素质,开拓其增收门路。
(四)从扶贫对象看,农村贫困人口将大幅度增加,扶贫压力倍数放大。由于贫困标准的上调,2009年我国扶贫开发的首要对象从没有解决温饱的绝对贫困人口调整为新标准以下的全部人口,扶贫对象由1479万人扩大到4007万人 〔3 〕,增加了近1.6倍,达2528万人,这意味着今后为此安排的财政转移支付至少要放大数倍。特别是对于分散居住在自然条件恶劣地区的农村贫困人口来说,贫困程度深,脱贫成本高,是难啃的“硬骨头”,各级政府的扶贫开发任务更加繁重。
三、贫困标准上调后调整扶贫开发应采取的措施
贫困标准上调后,扶贫开发采取的具体举措也应做出相应调整,以适应农村扶贫开发的现实需要,充分发挥国家扶贫政策的经济效应。
(一)准确识别扶贫对象,做到应扶尽扶、科学分类。科学识别贫困人群是农村扶贫开发工作的第一步。建国后,我国扶贫部门为提高扶贫对象识别的精准度,先后尝试了划定贫困县和贫困村、为贫困人口“建档立卡”、“参与式识别”等多种方式,积累了许多成功经验。但目前由于贫困人口布局分散、建档立卡成本偏高、贫困县资格调整滞后等原因,仍存在覆盖不全、识别不准的现象,特别是随着扶贫对象的大量增加,如何做好建档立卡工作,做到“应扶尽扶”,仍是健全扶贫开发机制的首要任务。为此,应注重三个“突出”:一是突出标准统一。目前,统计、民政、扶贫等部门对贫困人口的认定标准存在差别,今后要以统计部门通过农村贫困监测手段确定的贫困发生率为基础,由统计、民政、扶贫三个部门共同组成贫困人口认定统计小组,统一确定贫困人口的收支统计标准,核定各乡(镇)、村贫困人口数量。二是突出民主功能。即注重发挥基层群众的民主评议功能,开展入户调查,筛选贫困户,并召开村民代表大会,通过群众民主评议,确定和公示贫困户名单,提高识别的透明度。三是突出动态管理。即坚持“有进有出”的原则,对贫困户认定实行及时调整、动态管理。为防止扶贫资源的错配或遗漏,应推动农村最低生活保障制度与扶贫开发政策的有效衔接,积极做好扶贫对象和低保救助对象的科学分类工作。对此,2009年年初国务院扶贫办与民政部、财政部、国家统计局、中国残联等部门联合进行了试点,基本原则是将我国农村低保和扶贫开发对象大致分为三类:一是单纯的低保对象。主要是老弱病残等无劳动能力的贫困人口,侧重通过生活救济,保障其生存安全。二是单纯的扶贫对象。主要是有劳动能力的贫困人口,侧重通过生产生活环境的改善、产业项目的扶持、劳动力培训转移等途径,提高其发展脱贫能力。三是同时享受低保和扶贫政策的对象。主要是指因病、因灾暂时难于生存的农户,侧重通过阶段性转变逐步恢复其劳动能力,以低保救助和扶贫开发两种方式帮助其保生产、促发展。
(二)拓宽扶贫资金投入渠道,构建多元化的扶贫格局。投入规模合理、结构优化的扶贫资金是农村扶贫开发工作的坚实基石。针对我国扶贫资金投入存在的总量缺口较大、绝对贫困户获贷比例低等问题,要进一步健全扶贫资金投入机制。第一,健全财政扶贫资金的稳定投入机制。据笔者测算,按照农村最低生活保障制度和开发式扶贫相结合的扶贫战略,中央政府年均扶贫投入应约为230亿元,而2008年实际投入额仅为167亿元,低于中央财政总支出的0.5%(如下表所示)。因此,将中央财政支出的1.5%用于扶贫投入非常必要。第二,健全金融扶贫资金投入机制。目前,由于我国金融扶贫资金投入机制不完善,导致中央扶贫贴息贷款的投放规模偏小。广西壮族自治区扶贫办的调查报告显示,2008年广西能利用的到户贷款和扶贫项目贷款贴息资金只有2900万元和2100万元,分别为计划申报的67%和75.3%,远远不能满足实际贷款需要。而且,由于贫困群体的金融需求具有成本高、风险高、收益低等特点,加之政策性贷款与金融机构的市场化改革存在偏差,导致绝对贫困户和扶贫龙头企业的获贷比例偏低。2008年广西全区获得到户贷款的10.5万户贫困农户中,绝对贫困户只占30.2%,有的县还不到10%。健全金融扶贫资金投入机制应把握两个关键:一是充分发挥优惠政策的杠杆撬动功能,扩大正规金融机构的扶贫贴息贷款规模。1.不断提高金融机构向贫困户和扶贫龙头企业放贷的积极性,具体措施包括逐步增加中央贴息资金额度,提高贴息标准;加快创新风险补偿机制和信用担保机制,如将一部分财政扶贫资金用作风险补偿资金,按照扶贫贷款的投放规模、增长速度,拨付给放贷机构或担保单位。2.以财政扶贫资金为杠杆,吸引龙头企业等社会资金入股,设立扶贫贷款担保基金,成立为贫困户服务的扶贫信用担保公司等。二是培育新型金融服务机构,建立多元化、竞争性的融资服务体系。鼓励金融机构在贫困地区设立村镇银行、贷款公司的同时,以财政扶贫资金铺底,吸引村民入股,成立资金互助社,通过“民主管理、滚动发展”建立扶贫资金使用的长效机制。为保障互助资金的运行安全,可以试行“龙头带动、项目依托、体内循环、封闭运行”的运作新模式,将互助资金和扶贫项目建设、扶贫龙头企业培育相结合。第三,健全社会扶贫资金投入机制。目前,由于我国社会扶贫资金投入机制不完善,导致社会扶贫力量的投入相当不足。
(三)科学选择扶贫项目,做到锁定真贫、强化整合。扶贫项目的选择科学与否直接关系到扶贫资金的使用效益。目前,扶贫项目实施中存在的突出问题是次贫排挤最贫,其深层原因在于绝对贫困群体缺乏人脉,难以进入到项目设计和实施的核心层;扶贫项目偏爱公共设施,导致贫富共享;配套资金门槛高,使贫困地区和贫困人口常常被排挤在外等。据专家统计,到户项目中,贫困户受益率为16%,中等户为51%,富裕户为33%。因此,为使扶贫项目直接锁定真贫,应进一步健全扶贫项目的选择与实施机制:在项目的选择上,对绝对贫困群体予以政策倾斜。特别是入户项目,应建立严格的贫困人口准入机制,避免扶贫资金的普惠使用。政府的主导作用也应从选择项目转变为监督、保障扶贫效益惠及真贫。在项目的实施上,应适当降低准入门槛,使绝对贫困群体能够真正参与进来,由此产生的资金缺口可以通过中央、省、市三级财政补足或相邻发达区域帮扶的方法进行补足。此外,针对扶贫资金政出多门、投入散碎和扶贫开发项目点多面广、整合乏术的痼疾,应以“整村推进”为载体,提高扶贫项目和扶贫资金的整合效益。在这方面,河北省探索出一条值得推广的整合思路,即按照“基础建设靠行业、入户项目靠财政、扩大规模靠信贷、社会帮扶上水平”的原则,加大项目整合和政府协调力度,将整村推进的水、电、路、讯、校、医等基础设施和公益事业交给行业职能部门负责,财政扶贫资金主要投向与群众增收关系密切的劳动力转移培训、扶贫移民等到户增收项目,从而实现扶贫项目责任清晰、整合科学。
(四)高效发展扶贫产业,培育“链式扶贫”新模式。为提高贫困地区的自我发展能力,增强贫困农户的持续脱贫致富能力,从2006年开始,国务院扶贫办推行了“细胞工程”和产业化扶贫工程,以帮助贫困人口建立到户增收项目。但由于“细胞工程”普遍采用一家一户的帮扶模式,而且大多集中在低端种养领域,难以适应现代农业的发展要求,缺乏市场竞争力和风险抵御能力,扶贫效益微薄且不稳定。因此,要大幅度、持续提升扶贫产业的经营效益,采取“链式扶贫”的新模式,按照“小项目、大群体”的发展格局,推动扶贫产业的连片开发。其操作路径是积极培育扶贫龙头企业和扶贫专业合作社,发挥其组织协调功能,建立“特色基地或规模园区或专业村群 扶贫龙头企业 扶贫合作社 贫困户”的链条发展机制,对贫困户实行统一规划、统一设计、统一管理、统一服务。为健全龙头企业、合作社与贫困户的链条联结机制,可根据贫困户的经营能力不同,因地制宜,采取“自建自营”、“资金入股保底分红”、“资金入股土地出租”、“资金入股劳务增收”等多种利益联结模式,对于有自建自营能力的贫困户,在分散经营的基础上,不断完善龙头组织的统一原材料供应、统一技术指导、统一人才培训、统一市场营销、统一品牌打造等全方位服务;对于没有自建自营能力的贫困户,则由龙头组织或专业大户牵头实施扶贫项目,贫困农户以资金入股实行保底分红,并拓展获得土地出租补偿或劳务收入。同时,按照“微笑曲线”理论,改变扶贫项目定位集中于低端种养环节的局面,积极向产前、产后延伸产业链,拓展增殖空间。大力发展深加工业和农家乐、采摘乐等休闲旅游业,提高扶贫产业的规模化和集群化、链条化发展能力,构建扶贫开发的高效产业支撑机制。
参考文献:
〔1〕史晓龙.扶贫新标准:3000万穷人的新年礼物〔N〕.中国税务报,2009-01-13.
〔2〕国务院扶贫开发领导小组办公室.王国良同志在“中央国家机关企事业单位定点扶贫云南工作座谈会”上的讲话〔R〕.扶贫工作动态,2008,(2).
〔3〕温家宝.政府工作报告〔M〕.北京:人民出版社,2009.
责任编辑顾小云
〔关键词〕贫困标准,新挑战,具体措施
〔中图分类号〕F320〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2010)01-0088-04
建国以来,我国始终致力于扶贫开发的探索实践,历经救济式扶贫、制度型扶贫、开发式扶贫、攻坚式扶贫和综合型扶贫五大阶段,取得了举世瞩目的成就。但同时我们必须清醒地认识到,我国现有扶贫工作的成就是在农村贫困标准较低、脱贫基础仍然薄弱的情况下取得的。进入新世纪以来,随着农村新的贫困问题的凸显,我国扶贫开发进入新阶段,面临新挑战,原有的贫困标准需要作出调整,扶贫开发工作也需要有新的要求和思路。
一、贫困标准上调是应对扶贫开发工作新挑战的现实需要
2007年之前,我国有两个贫困标准:1986年制定的绝对贫困标准和2000年制定的低收入标准。其中绝对贫困标准是我国测算农村贫困人口、实施扶贫政策的主要依据,这一标准与国际通行标准相比明显偏低。2007年我国农村绝对贫困标准是人均年收入785元,即人均每天1.9元,仅为联合国设定的通行标准——人均收入每天1美元的22.2%。从1987到2007的30年间,我国农村贫困标准的提高额不足600元,导致其与当年农民人均纯收入的比率不断降低,从1985年的1/2持续下降为2007年的1/5 〔1 〕,贫困农户的实际购买力不升反降。特别是随着我国农村相对贫困、发展贫困等问题日益严峻,较低的贫困标准越来越无法有效应对这些新挑战。为此,2008年底国务院扶贫办决定上调贫困标准,把绝对贫困标准与低收入标准合二为一,统一为人均纯收入1067元,取消将农村绝对贫困人口和低收入人口区别对待的政策。2009年《政府工作报告》又根据物价指数,将贫困标准调整为1196元。随着国家实力的增强和人民生活水平的提高,今后还将逐步提高贫困标准,以促进全体人民共享改革发展成果。进入新世纪,虽然我国农村生存型贫困相对缓解,但相对贫困、发展贫困、分散贫困、高返贫率等问题日益凸显,扶贫开发跨入新阶段,面临着新挑战。贫困标准上调是我国应对扶贫开发新挑战,全面提高扶贫开发成效的现实需要。具体说来,我国扶贫开发工作面临的新挑战,主要体现在以下几方面:
(一)农村贫困人口与其他人群的收入差距继续扩大,相对贫困问题日益严峻。进入新世纪,虽然农村贫困人口的温饱压力不断减轻,生存型贫困相对缓解,但与其他人群的收入差距继续扩大,相对贫困问题日益严峻。以占我国70%农村贫困人口的西部为例,从2001年到2008年,随着西部大开发战略的实施,虽然农村贫困人口的人均纯收入从1197元增加到2482元,但与全国农民人均纯收入的绝对差距却从1170元进一步扩大到2279元。国务院扶贫办公布的数据显示,2007年全国592个扶贫开发重点县的农民人均纯收入为2200元,仅占全国农民人均纯收入4140元的53.1%,占城镇居民可支配收入13786元的15.9% 〔2 〕。
(二)农村贫困人口的发展成本迅速增加,发展贫困问题日益突出。进入新世纪以来,农村教育、医疗等费用不断上涨,其增速远远超过了农民收入的增长速度,导致贫困人口中的相当一部分依靠借债度日,贫困程度不断加深,且使一些处在贫困线以上的农户陷入事实上的贫困状态。2007年中国发展基金会委托农业部进行的一项涉及全国15个省市、71个村、4000个贫困农户的贫困问题调查显示,看病花钱多、孩子上学花钱多是导致农民贫困的主要原因,农民的发展型贫困问题十分突出。
(三)农村贫困人口的布局呈点、线、片共存的态势,分散贫困问题日益凸显。20世纪80年代中后期以来,由于我国对农村贫困集中地区实施了一系列的区域发展政策,区域性贫困有所缓解,贫困人口从空间集中分布逐步向点(14.8万个贫困村)、线(沿边境贫困带)、片(特殊贫困区)共存态势演变。目前,全国592个国家扶贫工作重点县只覆盖了62%的农村贫困人口,其他贫困人口大多分散于石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区、人口较少的民族地区等特殊类型区域。这种态势导致脱贫成本高、速度慢,农村扶贫开发的难度加大。
(四)贫困人口的脱贫基础薄弱,返贫率居高不下。2008年国务院扶贫办公布,在我国低收入标准以下的贫困人口中,刚刚解决温饱但不稳定的占2/3,他们一般只能维持简单再生产,一旦遇到自然灾害、市场风险和疾病等就会重新降到贫困线以下,因病返贫、因学返贫、因灾返贫现象非常普遍。
二、贫困标准上调后扶贫开发思路的调整
贫困标准的上调,要求扶贫开发思路在出发点、任务、战略和对象等方面进行调整:
(一)从扶贫出发点看,不仅要保障贫困人口的生存问题,更重要的是赋予他们公平的发展机会。我国原有的贫困标准虽然关注贫困人口的生存问题,但难以满足其因医疗、教育等费用不断上涨的要求。因此,贫困标准的上调实质上是适应发展型贫困的新要求,以发展型贫困线代替原有的生存型贫困线,不仅关注贫困人口维持基本生存的需要,而且关注其发展需要。为此,今后衡量扶贫开发的成效,不能把扶贫对象减少作为唯一指标,而要有意识地强化贫困人口收入增加、发展能力的提升等评价体系。
(二)从扶贫任务看,首要任务已从解决绝对贫困人口的温饱问题转向实现脱贫致富。贫困标准上调后,我国扶贫开发的首要任务将转变为稳定解决扶贫对象的温饱并实现脱贫致富上来,也就是说将更加注重解决返贫现象和相对贫困问题。一方面,针对返贫率居高不下的问题,要大力增强贫困人口的持续增收能力,缓解因病返贫、因学返贫、因灾返贫问题,切实实现稳定脱贫致富;另一方面,针对农村贫困人口与其他人群在收入水平、公共服务等方面的差距不断拉大的问题,努力缓解相对贫困问题,把缩小发展差距、实现脱贫致富放在更加重要的位置。为此,2008年底全国扶贫工作会议提出,要把“重点县农民人均收入年均增长幅度高于全国平均水平”作为扶贫开发的奋斗目标之一。
(三)从扶贫战略看,必须实现开发扶贫与救助扶贫“两轮驱动”。随着贫困标准的上调,我国将进入开发扶贫与救助扶贫“两轮驱动”的新阶段。开发是促发展,救助是保生存,完整的扶贫开发战略应由农村最低生活保障制度和扶贫开发政策共同构成。因此,必须按照分类指导原则,对不同的农村贫困人群进行差别化帮扶政策:对丧失劳动能力的特困人口,要完善社会救济和最低生活保障制度,构筑生存防线;对缺乏基本生存条件地区的贫困人口,要帮助其易地脱贫;对具有劳动能力和开发潜力的贫困人口,要坚持开发式扶贫方针,集中力量改善其基本生产生活条件,提高其综合素质,开拓其增收门路。
(四)从扶贫对象看,农村贫困人口将大幅度增加,扶贫压力倍数放大。由于贫困标准的上调,2009年我国扶贫开发的首要对象从没有解决温饱的绝对贫困人口调整为新标准以下的全部人口,扶贫对象由1479万人扩大到4007万人 〔3 〕,增加了近1.6倍,达2528万人,这意味着今后为此安排的财政转移支付至少要放大数倍。特别是对于分散居住在自然条件恶劣地区的农村贫困人口来说,贫困程度深,脱贫成本高,是难啃的“硬骨头”,各级政府的扶贫开发任务更加繁重。
三、贫困标准上调后调整扶贫开发应采取的措施
贫困标准上调后,扶贫开发采取的具体举措也应做出相应调整,以适应农村扶贫开发的现实需要,充分发挥国家扶贫政策的经济效应。
(一)准确识别扶贫对象,做到应扶尽扶、科学分类。科学识别贫困人群是农村扶贫开发工作的第一步。建国后,我国扶贫部门为提高扶贫对象识别的精准度,先后尝试了划定贫困县和贫困村、为贫困人口“建档立卡”、“参与式识别”等多种方式,积累了许多成功经验。但目前由于贫困人口布局分散、建档立卡成本偏高、贫困县资格调整滞后等原因,仍存在覆盖不全、识别不准的现象,特别是随着扶贫对象的大量增加,如何做好建档立卡工作,做到“应扶尽扶”,仍是健全扶贫开发机制的首要任务。为此,应注重三个“突出”:一是突出标准统一。目前,统计、民政、扶贫等部门对贫困人口的认定标准存在差别,今后要以统计部门通过农村贫困监测手段确定的贫困发生率为基础,由统计、民政、扶贫三个部门共同组成贫困人口认定统计小组,统一确定贫困人口的收支统计标准,核定各乡(镇)、村贫困人口数量。二是突出民主功能。即注重发挥基层群众的民主评议功能,开展入户调查,筛选贫困户,并召开村民代表大会,通过群众民主评议,确定和公示贫困户名单,提高识别的透明度。三是突出动态管理。即坚持“有进有出”的原则,对贫困户认定实行及时调整、动态管理。为防止扶贫资源的错配或遗漏,应推动农村最低生活保障制度与扶贫开发政策的有效衔接,积极做好扶贫对象和低保救助对象的科学分类工作。对此,2009年年初国务院扶贫办与民政部、财政部、国家统计局、中国残联等部门联合进行了试点,基本原则是将我国农村低保和扶贫开发对象大致分为三类:一是单纯的低保对象。主要是老弱病残等无劳动能力的贫困人口,侧重通过生活救济,保障其生存安全。二是单纯的扶贫对象。主要是有劳动能力的贫困人口,侧重通过生产生活环境的改善、产业项目的扶持、劳动力培训转移等途径,提高其发展脱贫能力。三是同时享受低保和扶贫政策的对象。主要是指因病、因灾暂时难于生存的农户,侧重通过阶段性转变逐步恢复其劳动能力,以低保救助和扶贫开发两种方式帮助其保生产、促发展。
(二)拓宽扶贫资金投入渠道,构建多元化的扶贫格局。投入规模合理、结构优化的扶贫资金是农村扶贫开发工作的坚实基石。针对我国扶贫资金投入存在的总量缺口较大、绝对贫困户获贷比例低等问题,要进一步健全扶贫资金投入机制。第一,健全财政扶贫资金的稳定投入机制。据笔者测算,按照农村最低生活保障制度和开发式扶贫相结合的扶贫战略,中央政府年均扶贫投入应约为230亿元,而2008年实际投入额仅为167亿元,低于中央财政总支出的0.5%(如下表所示)。因此,将中央财政支出的1.5%用于扶贫投入非常必要。第二,健全金融扶贫资金投入机制。目前,由于我国金融扶贫资金投入机制不完善,导致中央扶贫贴息贷款的投放规模偏小。广西壮族自治区扶贫办的调查报告显示,2008年广西能利用的到户贷款和扶贫项目贷款贴息资金只有2900万元和2100万元,分别为计划申报的67%和75.3%,远远不能满足实际贷款需要。而且,由于贫困群体的金融需求具有成本高、风险高、收益低等特点,加之政策性贷款与金融机构的市场化改革存在偏差,导致绝对贫困户和扶贫龙头企业的获贷比例偏低。2008年广西全区获得到户贷款的10.5万户贫困农户中,绝对贫困户只占30.2%,有的县还不到10%。健全金融扶贫资金投入机制应把握两个关键:一是充分发挥优惠政策的杠杆撬动功能,扩大正规金融机构的扶贫贴息贷款规模。1.不断提高金融机构向贫困户和扶贫龙头企业放贷的积极性,具体措施包括逐步增加中央贴息资金额度,提高贴息标准;加快创新风险补偿机制和信用担保机制,如将一部分财政扶贫资金用作风险补偿资金,按照扶贫贷款的投放规模、增长速度,拨付给放贷机构或担保单位。2.以财政扶贫资金为杠杆,吸引龙头企业等社会资金入股,设立扶贫贷款担保基金,成立为贫困户服务的扶贫信用担保公司等。二是培育新型金融服务机构,建立多元化、竞争性的融资服务体系。鼓励金融机构在贫困地区设立村镇银行、贷款公司的同时,以财政扶贫资金铺底,吸引村民入股,成立资金互助社,通过“民主管理、滚动发展”建立扶贫资金使用的长效机制。为保障互助资金的运行安全,可以试行“龙头带动、项目依托、体内循环、封闭运行”的运作新模式,将互助资金和扶贫项目建设、扶贫龙头企业培育相结合。第三,健全社会扶贫资金投入机制。目前,由于我国社会扶贫资金投入机制不完善,导致社会扶贫力量的投入相当不足。
(三)科学选择扶贫项目,做到锁定真贫、强化整合。扶贫项目的选择科学与否直接关系到扶贫资金的使用效益。目前,扶贫项目实施中存在的突出问题是次贫排挤最贫,其深层原因在于绝对贫困群体缺乏人脉,难以进入到项目设计和实施的核心层;扶贫项目偏爱公共设施,导致贫富共享;配套资金门槛高,使贫困地区和贫困人口常常被排挤在外等。据专家统计,到户项目中,贫困户受益率为16%,中等户为51%,富裕户为33%。因此,为使扶贫项目直接锁定真贫,应进一步健全扶贫项目的选择与实施机制:在项目的选择上,对绝对贫困群体予以政策倾斜。特别是入户项目,应建立严格的贫困人口准入机制,避免扶贫资金的普惠使用。政府的主导作用也应从选择项目转变为监督、保障扶贫效益惠及真贫。在项目的实施上,应适当降低准入门槛,使绝对贫困群体能够真正参与进来,由此产生的资金缺口可以通过中央、省、市三级财政补足或相邻发达区域帮扶的方法进行补足。此外,针对扶贫资金政出多门、投入散碎和扶贫开发项目点多面广、整合乏术的痼疾,应以“整村推进”为载体,提高扶贫项目和扶贫资金的整合效益。在这方面,河北省探索出一条值得推广的整合思路,即按照“基础建设靠行业、入户项目靠财政、扩大规模靠信贷、社会帮扶上水平”的原则,加大项目整合和政府协调力度,将整村推进的水、电、路、讯、校、医等基础设施和公益事业交给行业职能部门负责,财政扶贫资金主要投向与群众增收关系密切的劳动力转移培训、扶贫移民等到户增收项目,从而实现扶贫项目责任清晰、整合科学。
(四)高效发展扶贫产业,培育“链式扶贫”新模式。为提高贫困地区的自我发展能力,增强贫困农户的持续脱贫致富能力,从2006年开始,国务院扶贫办推行了“细胞工程”和产业化扶贫工程,以帮助贫困人口建立到户增收项目。但由于“细胞工程”普遍采用一家一户的帮扶模式,而且大多集中在低端种养领域,难以适应现代农业的发展要求,缺乏市场竞争力和风险抵御能力,扶贫效益微薄且不稳定。因此,要大幅度、持续提升扶贫产业的经营效益,采取“链式扶贫”的新模式,按照“小项目、大群体”的发展格局,推动扶贫产业的连片开发。其操作路径是积极培育扶贫龙头企业和扶贫专业合作社,发挥其组织协调功能,建立“特色基地或规模园区或专业村群 扶贫龙头企业 扶贫合作社 贫困户”的链条发展机制,对贫困户实行统一规划、统一设计、统一管理、统一服务。为健全龙头企业、合作社与贫困户的链条联结机制,可根据贫困户的经营能力不同,因地制宜,采取“自建自营”、“资金入股保底分红”、“资金入股土地出租”、“资金入股劳务增收”等多种利益联结模式,对于有自建自营能力的贫困户,在分散经营的基础上,不断完善龙头组织的统一原材料供应、统一技术指导、统一人才培训、统一市场营销、统一品牌打造等全方位服务;对于没有自建自营能力的贫困户,则由龙头组织或专业大户牵头实施扶贫项目,贫困农户以资金入股实行保底分红,并拓展获得土地出租补偿或劳务收入。同时,按照“微笑曲线”理论,改变扶贫项目定位集中于低端种养环节的局面,积极向产前、产后延伸产业链,拓展增殖空间。大力发展深加工业和农家乐、采摘乐等休闲旅游业,提高扶贫产业的规模化和集群化、链条化发展能力,构建扶贫开发的高效产业支撑机制。
参考文献:
〔1〕史晓龙.扶贫新标准:3000万穷人的新年礼物〔N〕.中国税务报,2009-01-13.
〔2〕国务院扶贫开发领导小组办公室.王国良同志在“中央国家机关企事业单位定点扶贫云南工作座谈会”上的讲话〔R〕.扶贫工作动态,2008,(2).
〔3〕温家宝.政府工作报告〔M〕.北京:人民出版社,2009.
责任编辑顾小云